Municipalidad Distrital de los Olivos — Res. 1141-2025

Mediante la Orden de Inspección N° 601-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 590-2018 (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sancionar económicamente a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales y dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva.

A través de la Imputación de Cargos N° 2203-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 18 de noviembre de 2020, notificada al impugnante y a la P rocuraduría P ública el 21 de diciembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1221-2021-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 24 de mayo de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 2 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 816-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 09 de setiembre de 2021, notificada al impugnante el 13 de setiembre de 2021, y a la P rocuraduría P ública el 14 de setiembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/. 32,681.25, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 05 de octubre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 816-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, argumentando lo siguiente:

Mediante la Resolución de Intendencia N° 020-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 12 de enero de 2022, notificada al impugnante el 14 de enero de 2022, y a la Procuraduría P ública el 24 de enero de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto, en atención a los siguientes fundamentos:

Con fecha 13 de febrero de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 020- 2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana elevó el recurso de revisión y los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante el MEMORÁNDUM-002593-2023- SUNAFIL/ILM recibido el 28 de agosto de 2023, por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LOS OLIVOS, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 020- 2022-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción de multa impuesta ascendente a S/. 32,681.25 por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT, y dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en los numerales 46.7 y 46.10 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 25 de enero de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LOS OLIVOS.

Sobre el particular, se advierte que mediante su argumento iii), la impugnante sostiene que se vulneraron los principios de interdicción de la arbitrariedad, predictibilidad y

Sobre el particular, debe tenerse en cuenta lo establecido en la Resolución de Superintendencia N° 218-2017-SUNAFIL, de fecha 31 de octubre de 2017, mediante la cual se aprobaron criterios normativos aplicables al Sistema Inspectivo, entre ellos, el referido a la prescripción administrativa, que señala lo siguiente:

A ello se suma lo dispuesto en el numeral 252.3 del artículo 252 del TUO de la LPAG, que establece la obligación de la autoridad administrativa de evaluar de oficio la prescripción, pudiendo también ser alegada por el administrado como medio de defensa, y resolviéndose sin mayor trámite que la verificación de los plazos legalmente establecidos.

En tal sentido, corresponde a esta Sala determinar si, al momento de emitirse la Resolución de Sub Intendencia N° 816-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 09 de setiembre de 2021, habría operado el plazo de prescripción de la potestad sancionadora respecto de los hechos verificados en la etapa inspectiva. Para ello, resulta necesario aplicar las reglas previstas en el numeral 252.28 del artículo 252 del TUO de la LPAG.

En relación a ello, debe recordarse que, en el contexto de la emergencia sanitaria generada por la COVID-19, se dictaron diversas normas con incidencia directa en los plazos administrativos. Así, el artículo 28 del Decreto de Urgencia N° 029-2020, publicado el 20 de marzo de 2020, estableció la suspensión por treinta (30) días hábiles del cómputo de los plazos de inicio y de tramitación de los procedimientos administrativos y de cualquier índole en el sector público, incluyendo aquellos sujetos a plazo o que se encontraban en trámite a la fecha de su entrada en vigencia, veamos:

En ese marco, el citado Decreto de Urgencia entró en vigor el 21 de marzo de 2020, surtiendo efectos desde el 23 de marzo de dicho año9. Asimismo, la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia N° 026-2020 facultó a los órganos rectores a ampliar dicho plazo de suspensión, lo que resulta particularmente relevante para la determinación del cómputo en el presente caso.

En ese contexto, la SUNAFIL emitió la Resolución de Superintendencia N° 074-2020- SUNAFIL, publicada el 23 de marzo de 2020, la cual dispuso expresamente:

Posteriormente, mediante las Resoluciones de Superintendencia N° 80-2020-SUNAFIL del 11 de mayo de 2020, N° 83-2020-SUNAFIL del 28 de mayo de 2020 y N° 87-2020-SUNAFIL del 15 de junio de 2020, se prorrogó de forma sucesiva la suspensión de plazos inicialmente mediante la Resolución de Superintendencia N° 074-2020-SUNAFIL desde el 23 de marzo de 2020 hasta el 26 de junio de 2020, fecha en que culminó el periodo total de suspensión del cómputo de plazos en el ámbito del Sistema de Inspección del Trabajo.

Por otra parte, debe considerarse lo señalado por la Resolución de Superintendencia N° 110-2019-SUNAFIL, que aprueba criterios sobre el cómputo de la prescripción, indicando que:

En atención a lo señalado, corresponde precisar la naturaleza de la conducta imputada, advirtiéndose que el incumplimiento verificado –consistente en el pago desigual otorgado al trabajador afectado respecto de otros trabajadores sindicalizados, sin justificación objetiva y razonable– no se agota en un solo acto, sino que genera y mantiene en el tiempo una situación antijurídica de discriminación salarial. Por ello, se configura como una infracción permanente, en la medida en que el estado ilícito subsiste mientras el empleador mantiene la diferencia remunerativa.

En ese sentido, en las infracciones permanentes, el plazo de prescripción se inicia desde el cese de la conducta antijurídica. Sin embargo, en el presente caso no obra constancia de cese ni durante la etapa inspectiva ni antes de la emisión y notificación de la resolución sancionadora. Por tal razón, y exclusivamente a efectos de fijar un hito objetivo para el cómputo del plazo —más favorable al administrado—, se tomará de manera referencial la fecha de emisión del Acta de Infracción, en cuanto acredita que a esa fecha el estado antijurídico persistía. Esta elección no implica reconocer el cese de la conducta en dicha fecha, sino únicamente establecer el punto de partida para el cálculo prescriptorio que se desarrollará en los numerales siguientes, considerando las suspensiones de plazos aplicables.

Así, al haberse emitido la referida Acta de Infracción el 01 de marzo de 2018, corresponde computar el plazo de prescripción desde dicha fecha, conforme a las disposiciones legales y criterios administrativos citados. Para mayor claridad, se presenta a continuación una línea de tiempo que resume las principales fechas que inciden en el análisis del cómputo del plazo de prescripción, veamos:

Como se advierte, el plazo de prescripción se vio suspendido en dos oportunidades: i) entre el 23 de marzo y el 26 de junio de 2020, conforme a lo establecido en el Decreto de Urgencia N° 029-2020 y sus normas complementarias; y, ii) a partir del 21 de diciembre de 2020, fecha en que se notificó la imputación de cargos. Al descontar dichos periodos, se obtiene un total de 2 años, 10 meses y 16 días, sin exceder el plazo de prescripción de cuatro (04) años previsto para el ejercicio de la potestad sancionadora.

En consecuencia, al haberse emitido y notificado la Resolución de Sub Intendencia N° 816- 2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 09 de setiembre de 2021, dentro del plazo legalmente habilitado, corresponde desestimar el argumento del impugnante referido a la presunta prescripción, al carecer de sustento fáctico y jurídico.

La igualdad salarial por igual trabajo constituye un principio–derecho que se desprende del numeral 2 del artículo 2 y del numeral 1 del artículo 26 de la Constitución Política del Perú; así como del numeral 2 del artículo 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y del literal a), inciso i), del artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, conforme a la interpretación habilitada por la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política10.

Al respecto, resulta pertinente invocar lo señalado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, Corte IDH), en la Opinión Consultiva N° 18, en la cual se señaló que:

Asimismo, el numeral 1.1 del artículo 1 del Convenio N° 111 de la OIT, señala:

Así, en virtud de lo dispuesto en el artículo 55 de la Constitución Política del Perú, “los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho nacional”. Asimismo, la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución señala expresamente que “las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú”. En consecuencia, por mandato constitucional, existe la obligación de interpretar los derechos fundamentales conforme a los tratados internacionales, entre los cuales se encuentran los Convenios de la OIT.

Por su parte, el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente N° 02974- 2010-PA/TC, ha definido la relación existente entre el mandato de igualdad y la proscripción de la discriminación, señalando lo siguiente:

En ese contexto, corresponde precisar que la igualdad no implica necesariamente un trato idéntico, sino un trato equitativo. En efecto, no todo trato desigual es discriminatorio, pues este solo se configura cuando la diferenciación carece de una justificación objetiva, razonable y proporcional. Por tanto, será constitucionalmente intolerable aquella desigualdad de trato sustentada en criterios arbitrarios o prohibidos por el ordenamiento jurídico.

En esa línea argumentativa, esta Sala precisó, a través de la Resolución N° 103-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, que la igualdad salarial por igual trabajo constituye un derecho que se desprende del artículo 2, inciso 21, y del artículo 26, inciso 1, de la Constitución Política del Perú, así como del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (fundamento 6.11). Se entiende que no todo trato desigual es discriminatorio, sino que, por el contrario, “la igualdad sólo será vulnerada cuando el trato desigual carezca de una justificación objetiva y razonable. Cuando, por el contrario, la desigualdad de trato no sea razonable ni proporcional, estaremos ante una discriminación y, por tanto, frente a una desigualdad de trato constitucionalmente intolerable” (fundamento 6.13).

Asimismo, se cita a un autor nacional que propone la siguiente regla: “La regla general es la siguiente: la ley prohíbe pagar una remuneración menor que la que percibe una persona cuando ambos realizan trabajos que requieren la misma habilidad, esfuerzo y responsabilidad, y son ejecutados en el mismo establecimiento bajo similares condiciones, salvo que la diferencia se base en la antigüedad, el mérito, la calidad o cantidad de producción, o cualquier factor objetivo distinto”12.

Ahora bien, es de precisar que el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT tipifica como infracción muy grave la conducta consistente en “la discriminación del trabajador, directa o indirecta, en materia de empleo u ocupación, como las referidas a la contratación, retribución, jornada, formación, promoción y demás condiciones, por motivo de origen, raza, color, sexo, edad, idioma, religión, opinión ascendencia nacional, origen social,

Teniendo en consideración lo desarrollado en los considerandos precedentes de este apartado, corresponde analizar si nos encontramos frente a un supuesto de discriminación conforme al tipo infractor del numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT, o no.

Sobre el particular, se advierte que en los considerandos del Acta de Infracción el Inspector dejó constancia de lo siguiente:

De este modo, se advierte que la imputación efectuada por la Inspección del Trabajo se sustentó en la verificación de diferencias en la remuneración básica entre trabajadores que desempeñaban la misma labor de obrero y contaban con condiciones similares de antigüedad y afiliación sindical. En particular, se constató que el trabajador afectado había sido reincorporado a su puesto tras haber obtenido sentencia judicial firme que declaró nulo su despido, por lo que debía ser considerado beneficiario de los incrementos remunerativos pactados en convenio colectivo, en igualdad de condiciones que sus pares. Al no haber acreditado el empleador una justificación objetiva y razonable para el trato diferenciado, se configuró la infracción imputada en este extremo.

Al respecto, a través de su argumento v), la impugnante sostiene que la diferencia remunerativa entre el trabajador afectado y los demás obreros municipales tendría como fundamento su antigüedad laboral. En atención a ello, corresponde puntualizar, primero, el dato fáctico constatado en sede inspectiva.

Así, de los Cuadros N° 01 (años 2014 y 2015) y N° 02 (año 2016), contenidos en el numeral 4.6 del Acta de Infracción, se verifica que el trabajador afectado, quien ostentaba la mayor antigüedad —fecha de ingreso 02 de septiembre de 1999— percibía una remuneración básica mensual menor que otros obreros afiliados al sindicato SOMO LOS OLIVOS que realizaban la misma labor de obrero/jardinero. Para una mejor comprensión, se presenta el siguiente cuadro resumen comparativo:

Dichos cuadros, elaborados por la Inspección del Trabajo tras la revisión de la documentación presentada por la propia impugnante, evidencian un contraste objetivo: pese a desempeñar la misma función, el trabajador con mayor antigüedad percibía una remuneración básica menor. Este hecho constituye el punto de partida del análisis, pues obliga a determinar si la antigüedad invocada constituye realmente un factor objetivo válido para justificar la diferencia.

Así, conviene traer a colación lo resuelto por la Corte Suprema en la Casación Laboral N° 20121-2016-LIMA, cuyo décimo séptimo considerando establece lo siguiente:

A nivel administrativo, resulta igualmente pertinente lo señalado en la Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, la cual, en algunos de sus considerandos establecidos como precedentes de observancia obligatoria, se avoca precisamente a la casuística materia de análisis, veamos:

En tal sentido, se advierte que, si bien la antigüedad puede constituir un criterio objetivo de diferenciación en materia remunerativa, su aplicación sólo resulta razonable cuando se traduce en un beneficio progresivo para el trabajador con mayor tiempo de servicios o experiencia. Lo contrario —esto es, colocar al más antiguo en una posición salarial inferior— carece de razonabilidad y proporcionalidad, y desnaturaliza la finalidad de dicho factor. En el caso concreto, mientras el trabajador afectado ingresó el 02 de septiembre de 1999, un segundo trabajador que ingresó recién el 02 de mayo de 2000 en el mismo puesto de jardinero percibía S/. 900.00, es decir, más que aquel con mayor trayectoria en el cargo.

Adicionalmente, pese a emitirse una medida inspectiva de requerimiento conforme a lo previsto en el artículo 5.3 de la LGIT, la inspeccionada no acreditó documentalmente justificación objetiva alguna para la diferencia remunerativa, incumpliendo su deber de colaboración en el marco de las actuaciones inspectivas. Lejos de aportar elementos pertinentes —como escalas salariales, convenios colectivos, evaluaciones de mérito o políticas de progresión—, se limitó a adjuntar una resolución judicial vinculada al pago de escolaridad, la cual carece de relevancia frente a la materia analizada.

Siendo así, se evidencia que la propia lógica de la jurisprudencia citada, así como del referido precedente, que validan diferencias cuando reposan en mayor experiencia y trayectoria en el mismo cargo, conduce, por contraste, a la conclusión inversa en este caso: el trabajador más antiguo y con mayor experiencia percibía menos en su

Respecto al argumento vi) de la impugnante, referido a una supuesta falta de motivación externa de la resolución impugnada por no haberse realizado un cotejo comparativo entre el trabajador afectado y los demás obreros municipales, corresponde precisar que dicha alegación carece de sustento.

En efecto, de los Cuadros N° 01 y N° 02, contenidos en el numeral 4.6 del Acta de Infracción, se advierte que la Inspección del Trabajo sí efectuó la comparación pertinente, estableciendo de manera objetiva las diferencias remunerativas existentes entre el trabajador afectado —quien ostentaba mayor antigüedad— y otros obreros que realizaban la misma labor de obrero/jardinero. Dichos cuadros constituyen, precisamente, la premisa fáctica y probatoria a partir de la cual se sustentó la imputación por discriminación remunerativa sin justificación objetiva

Asimismo, conforme al principio de verdad material recogido en el artículo IV, numeral 1.11 del TUO de la LPAG, la autoridad administrativa debe verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, incluso de oficio, adoptando todas las medidas probatorias necesarias. En el presente caso, el cotejo plasmado en los cuadros comparativos representa un medio idóneo y suficiente para acreditar la existencia de un trato salarial diferenciado, dado que el mismo fue realizado en base a la documentación presentada por la propia inspeccionada durante las actuaciones inspectivas.

En consecuencia, no puede sostenerse válidamente la alegada falta de motivación externa, toda vez que tanto la resolución sancionadora de primera instancia como la resolución impugnada se encuentran sustentadas en hechos objetivos verificados en sede inspectiva y documentados en el Acta de Infracción, cumpliendo con los estándares de motivación exigibles por el ordenamiento jurídico.

Por lo expuesto, al haberse acreditado que la Inspección del Trabajo sí efectuó el cotejo comparativo entre el trabajador afectado y los demás obreros municipales, y que dicha constatación se encuentra incorporada al Acta de Infracción, resulta evidente que la resolución impugnada no adolece de falta de motivación externa. En tal sentido, corresponde desestimar el argumento formulado en el recurso de revisión.

Respecto al argumento vii) de la impugnante, referido a una supuesta vulneración del derecho a la cosa juzgada por cuanto el trabajador afectado fue reincorporado en estricto cumplimiento de un mandato judicial, corresponde señalar que dicha alegación carece de asidero legal. En efecto, de la revisión de la sentencia judicial emitida en segunda instancia

De la lectura de dicho mandato se desprende que en ningún extremo se estableció prohibición alguna para otorgar al trabajador los incrementos o beneficios económicos que se hubieran generado por ley o por convenio colectivo durante el período en que permaneció separado de su puesto de trabajo. Por el contrario, conforme lo dispone expresamente el artículo 54 del Decreto Supremo N° 001-96-TR que aprueba el reglamento de la Ley de fomento del empleo:

En esa medida, lejos de contradecir el mandato judicial, lo que correspondía a la impugnante era reconocer al trabajador reincorporado el pago de todas las remuneraciones e incrementos obtenidos por sus pares mediante convenio colectivo, dado que el período dejado de laborar debía considerarse como de trabajo efectivo.

A mayor abundamiento, obra en el expediente inspectivo el Informe N° 125-2016- /MDLO/GAF/SGRRHH/AL de fecha 02 de noviembre de 201614, emitido por el área legal de la propia impugnante, en el que se concluyó expresamente lo siguiente:

De lo expuesto, resulta evidente que no se vulnera la cosa juzgada judicial, puesto que la Administración no ha pretendido modificar el contenido de la sentencia, sino, por el contrario, ejecutarla en sus términos, verificando el cumplimiento de las obligaciones legales y convencionales plenamente exigibles al amparo del mandato judicial y del marco normativo vigente. En consecuencia, corresponde desestimar el argumento expuesto.

Por otro lado, se advierte que a través de su argumento iv) la impugnante sostiene que no se valoró el Informe N° 158-2021-MDLO/GRRHH/EE, de fecha 21 de julio de 2021,

Al respecto, corresponde precisar que dicho informe fue presentado antes de la emisión de la resolución de primera instancia, por lo que, fue debidamente valorado en la Resolución de Sub Intendencia N° 816-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, conforme consta en sus considerandos 22 al 24. Asimismo, del contenido de dicho informe se advierte — conforme lo reconoce la propia administrada— que únicamente acredita el pago de la remuneración mínima vital, mas no el incremento de la remuneración básica del trabajador afectado derivado del beneficio obtenido mediante convenio colectivo.

En consecuencia, no solo se valoró el referido documento, sino que su contenido evidencia, en realidad, la negativa de la recurrente a cumplir con la normativa aplicable y con los incrementos pactados en negociación colectiva. Por lo tanto, no se configura la vulneración alegada al debido procedimiento y corresponde desestimar el argumento expuesto.

Por las consideraciones expuestas en los apartados precedentes, en los que se ha desvirtuado cada uno de los argumentos formulados por la impugnante, queda plenamente acreditado que la diferencia remunerativa aplicada al trabajador afectado careció de toda justificación objetiva y razonable. Tal trato desigual, sustentado en factores arbitrarios, configuró un supuesto de discriminación remunerativa directa en perjuicio del trabajador más antiguo y con mayor trayectoria en el cargo, lo que constituye una infracción muy grave tipificada en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT.

Por otro lado, es de precisar que, si bien ha quedado plenamente acreditada la configuración de la infracción muy grave tipificada en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT, corresponde analizar la cuantía de la multa impuesta, en particular respecto de la aplicación de la sobretasa del 50% realizada por la primera instancia, a fin de verificar su conformidad con los criterios establecidos por la jurisprudencia administrativa vinculante.

Sobre este aspecto, resulta pertinente traer a colación lo señalado en la Resolución de Sala Plena N° 014-2023-SUNAFIL/TFL, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 28 de diciembre de 2023, en la que se establecieron como precedentes de observancia obligatoria los siguientes fundamentos:

En tal sentido, existe armonía entre lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 2, el artículo 23 de la Constitución Política y lo revelado en el ordenamiento jurídico supranacional —en particular, los Convenios Nros. 100 y 111 de la OIT, que componen los principios y derechos fundamentales del Sistema Universal de Derechos Humanos laborales— en cuanto refieren que la distinción en el trato que se encuentra fundada en situaciones como las descritas (origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica) se encuentran prohibidas. No obstante, estos supuestos no son limitativos, sino que conforme a la redacción del inciso 2 del artículo 2 de la Constitución y del numeral 1.1 del artículo 1 del Convenio N° 111 de la OIT, existe un numerus apertus o cláusula abierta, cuando refieren a comportamientos fundados en “cualquier otra índole” / “cualquier otra distinción”, respectivamente. 6.22 Sin embargo, es importante precisar que este último supuesto de lesión al principio-derecho de igualdad, referido al comportamiento de diferenciación que se sustenta en la expresión “cualquier otra índole”, siendo naturalmente distinto a los expresamente enunciados en la Constitución Política actual, no implica que cualquier otro acto de diferenciación configure un acto de discriminación reprochable por nuestro ordenamiento jurídico. De allí que resulta trascendente lo señalado por el Tribunal Constitucional en su línea jurisprudencial, como por ejemplo en las sentencias recaídas en los expedientes Nros. 0008- 2005-AI y 05652-2007-PA/TC, ya que exige, para la calificación de un comportamiento como discriminatorio (y, por ende, contrario al ordenamiento vigente) que se determine que tal conducta no se sustente en una justificación objetiva y razonable. En tal sentido, solo cuando la desigualdad de trato no sea razonable ni proporcional, estaremos ante una discriminación y, por tanto, frente una desigualdad de trato constitucionalmente intolerable. (…) 6.26 Del marco normativo y doctrinario expuesto, se aprecia dos tipos de discriminación, la primera contenida en una conducta de diferenciación que se sustenta en un motivo prohibido, esto es, la acción u omisión del agente en contra del trabajador (a) por motivos históricamente vedados, como la raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional u origen social. La segunda, sustentada en “cualquiera otra distinción27” o como la Constitución Política de 1993 señala “cualquier otra índole”, es decir, que se funde en un supuesto distinto a los expresamente proscritos por nuestro ordenamiento constitucional y supranacional. Comportamientos que, además, deben tener como efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o de trato en el trabajo. 6.33 Así, el motivo del escalamiento en la punición de ciertas conductas del administrado se funda en el interés protector del Estado que —por medio del contenido de sus normas punitivas— busca hacer eficaces los derechos fundamentales en el trabajo. Con este fin, el RLGIT ha dispuesto sanciones agravadas a conductas referidas a las peores formas de afectación de derechos fundamentales, tales como ciertas afectaciones a los derechos colectivos (artículo 48.1-B del RLGIT), el trabajo forzoso y las peores formas de trabajo infantil (artículo 48.1-D del RLGIT) o ciertos atentados contra la seguridad y salud en el trabajo (artículo 48.1-C del RLGIT). Por su parte, en el caso de este último dispositivo, el 48.1-C del RLGIT, se contempla también el incremento de punición correspondiente a los casos de discriminación, por lo que, debe entenderse también comprendidas dentro de este incremento de punición a las formas más lesivas de discriminación, siendo ellas las que afectan a la dignidad del trabajador. De esta manera, el artículo 23 de la Constitución Política de 1993, configura la norma basal e irreductible en todas las relaciones de trabajo. 6.34 En tal sentido, esta Sala entiende que la infracción prevista por el legislador en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT, fue redactada buscando evitar la configuración de conductas discriminatorias relacionadas a la comprobación de comportamientos antijurídicos sustentados en razones históricamente vedadas, esto es, aquel comportamiento que se sustente o funde en razones basadas en “el origen, raza, color, sexo, edad, idioma, religión, opinión, ascendencia nacional, origen social, condición económica, ejercicio de la libertad sindical, discapacidad, portar el virus HIV”, conductas que de forma expresa han sido recogidas y enunciadas en nuestra norma fundamental (inciso 2 del artículo 2 de la Constitución Política y en el Convenio N° 111 de la OIT). De ahí que tales comportamientos, repudiables para el orden constitucional en el ámbito laboral, conlleven niveles de imposición de sanciones administrativas severamente agravadas, ya que para el cálculo de una multa por esta infracción se contempla al total de los trabajadores del sujeto inspeccionado, conforme se aprecia de la redacción del artículo 48.1-C del RLGIT. 6.35 Por tanto, este escalamiento de mayor punición administrativa a este tipo de comportamientos, debidamente comprobados por la administración, solo está autorizado cuando se determina un comportamiento discriminatorio que alude a una discriminación estricta de este concepto, vale decir que incide en un motivo prohibido, de acuerdo a lo establecido en los considerandos 6.8, 6.21, 6.25, 6.26 y 6.34 de la presente resolución. De esta manera, se sienta como criterio vinculante que los casos de discriminación salarial que se basen comprobadamente en motivos prohibidos bajo actos u omisiones de discriminación directa o indirecta, deben ser tratados con la regla punitiva referida para el cálculo de una sanción mayor. Por su parte, los atentados contra el principio de igualdad, que sean determinados sin que se compruebe la discriminación directa o indirecta por motivos prohibidos, como, por ejemplo, el injustificado trato desigual salarial entre dos homólogos, debe sancionarse invocando solamente el

De lo expuesto, se desprende que el agravamiento punitivo con la aplicación de la sobretasa del 50% establecido en el artículo 48.1-C del RLGIT, solo corresponde a aquellos supuestos en los que la conducta discriminatoria se funde en un motivo prohibido expresamente señalado en el tipo infractor 25.17, tales como el origen, raza, color, sexo, edad, idioma, religión, opinión, ascendencia nacional, origen social, condición económica, ejercicio de la libertad sindical, discapacidad o portar el virus HIV. En el presente caso, si bien se ha acreditado un trato desigual remunerativo injustificado en perjuicio del trabajador afectado, la inspección no acreditó ni motivó que dicho trato respondiera a alguno de los factores prohibidos exigidos por el precedente vinculante.

En atención a ello, corresponde adecuar la sanción impuesta, de modo que la infracción tipificada en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT se mantenga en tanto ha quedado acreditada, pero la multa se calcule únicamente conforme a la tabla de multas del inciso 48.1 del artículo 48 del RLGIT, considerando a un trabajador afectado y sin aplicarse la sobretasa del 50% prevista para los casos de discriminación por motivos prohibidos, veamos:

En conclusión, habiéndose determinado que la conducta imputada configura efectivamente la infracción muy grave prevista en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT, pero que no corresponde aplicar la sobretasa del 50% al no haberse acreditado un motivo prohibido en los términos exigidos por la Resolución de Sala Plena N° 014-2023- SUNAFIL/TFL, corresponde adecuar la sanción únicamente al marco previsto en el artículo 48.1 del RLGIT, resultando en la suma de S/. 9,337.50 (nueve mil trescientos treinta y siete con 50/100 soles).

El artículo 9 de la LGIT, establece que “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los supervisores- inspectores, lo inspectores de trabajo y los inspectores auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (…) Colaborar con ocasión de sus visitas u otras actuaciones inspectivas”17. Así, se debe precisa que la comparecencia es una de las modalidades de actuación inspectiva conforme el artículo 1118 de la LGIT.

Asimismo, el artículo 17 de la LGIT regula la capacidad de obrar ante la Inspección del Trabajo, disponiendo que las personas jurídicas, de naturaleza pública o privada, actuarán mediante sus representantes debidamente acreditados, y que la intervención de un representante sin capacidad o insuficientemente acreditado se considera inasistencia cuando se haya requerido el apersonamiento del sujeto obligado.

Por su parte, el literal b) numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT, establece que: “En cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores o equipos designados iniciarán las actuaciones de investigación mediante alguna de las siguientes modalidades: (…) exige la presencia del sujeto inspeccionado ante el inspector del trabajo, en la oficina pública que se señale, para aportar la documentación que se requiera en cada caso y/o para efectuar las aclaraciones pertinentes. El requerimiento de comparecencia se realiza conforme a lo previsto en los artículos 69 y 70 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS." (énfasis añadido).

Asimismo, el inciso 3 del artículo 36° de la LGIT establece “Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: (…) 3. La inasistencia a la diligencia, cuando las partes hayan sido debidamente citadas, por el Inspector o la Autoridad Administrativa de Trabajo y éstas no concurren” (énfasis añadido).

En ese contexto, el RLGIT establece en el numeral 46.10 del artículo 46, “La inasistencia del sujeto inspeccionado ante un requerimiento de comparecencia”. Así las cosas, se evidencia que para la configuración de este tipo infractor sólo se requiere la inasistencia del sujeto inspeccionado ante el requerimiento de comparecencia; hecho que constituye infracción muy grave a la labor inspectiva, la cual es pasible de sanción económica.

En el caso concreto, a folios 19 del expediente inspectivo obra el requerimiento de comparecencia notificado el 22 de enero de 2018 al Subgerente de Recursos Humanos de la impugnante, mediante el cual se le citó a concurrir a la Intendencia de Lima

No obstante, pese a encontrarse debidamente notificada, se advierte que, el día y hora fijados, la impugnante no asistió a la comparecencia programada, conforme ha sido recogido en el considerando 4.4 del Acta de Infracción, veamos:

Frente a ello, mediante su argumento viii), la impugnante sostiene que se vulneró su derecho al debido procedimiento, pues en el Acta de Infracción se habría consignado una fecha distinta a la fijada originalmente, situación que luego fue corregida en la resolución sancionadora, lo que, a su entender, evidenciaría incongruencia.

En atención a lo señalado por la impugnante, se advierte que, en efecto, en el último párrafo del considerando 4.3 del Acta de Infracción se indicó erróneamente la fecha del 31 de enero de 2018. Sin embargo, dicho error fue advertido por la primera instancia, precisándose que se trataba de un error material que no afectaba la validez del requerimiento, toda vez que en el documento notificado constaba claramente la fecha y hora correctas de la citación, la cual fue recibida por personal autorizado de la entidad. Por lo tanto, corresponde desestimar este argumento.

De igual manera, se desestima el argumento ix), mediante el cual la impugnante alega que se vulneraron los principios de razonabilidad y proporcionalidad al haberse impuesto una multa que considera excesiva. Sobre el particular, se advierte que la multa fue calculada conforme al artículo 48.1 del RLGIT, considerando la gravedad de la infracción, el número de trabajadores afectados y la naturaleza de la administrada.

Además, el hecho de que la administrada sea una entidad pública no la exime de su deber de colaboración en las actuaciones inspectivas, pues la LGIT impone a todos los sujetos

En consecuencia, habiéndose acreditado que la impugnante, pese a estar debidamente notificada y advertida de las consecuencias de su inasistencia, no asistió a la diligencia de comparecencia programada, corresponde desestimar los argumentos expuestos en este extremo de su recurso y confirmar la sanción impuesta por infracción muy grave a la labor inspectiva.

Es importante precisar que los argumentos i) y ii) planteados por la impugnante serán resueltos en conjunto dada su afinidad temática. A través de los mismos, la recurrente sostiene esencialmente que la resolución impugnada invoca la aplicación del artículo 54 del Decreto Supremo N° 001-96-TR, mas no así la resolución de primera instancia, lo que —a su criterio— constituye una desviación procesal del debate entre la resolución sancionadora y el recurso de apelación, vulnerando además su derecho de defensa por incongruencia. En consecuencia, solicita se declare la nulidad de la resolución impugnada.

Sobre el particular, debemos señalar que el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, precisa lo siguiente:

El Tribunal Constitucional —máximo intérprete de la Constitución— se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el expediente N° 04289-2004-AA:

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia como la Resolución impugnada han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Asimismo, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 08 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión

En ese entendido del examen efectuado por esta Sala sobre la resolución emitida por la instancia de apelaciones, se puede observar que los cuatro elementos antes referidos pueden ser satisfactoriamente comprobados; toda vez que, de la resolución impugnada, se verifica que se han absuelto los extremos alegados por la impugnante en su recurso de apelación, de manera suficiente y congruente. Del mismo modo, atendiendo al desarrollo de la resolución impugnada, se advierte que la instancia de apelaciones establece la fundamentación jurídica que respalda su decisión; asimismo, efectuó el análisis detallado de los medios probatorios que respaldan la misma, así como los hechos constatados en el acta de infracción.

En particular, corresponde precisar que la segunda instancia invocó el artículo 54 del Decreto Supremo N° 001-96-TR en respuesta al alegato formulado por la administrada en su recurso de apelación, mediante el cual sostuvo que el mandato judicial de reposición no podía modificarse y, en consecuencia, no correspondía reconocer al trabajador los beneficios derivados del convenio colectivo durante el período de su separación. En ese contexto, la autoridad de segunda instancia invocó la normativa aplicable para desvirtuar dicho alegato, lo que demuestra que no se produjo desviación procesal alguna, sino una respuesta motivada y congruente con lo planteado por la propia impugnante.

Además, cabe señalar que el referido artículo 54 ya había sido invocado por el propio inspector comisionado, conforme consta en el ítem 4.5 del Acta de Infracción, a través del cual se informó a la administrada sobre la obligación de reconocer los beneficios remunerativos derivados del convenio colectivo. De este modo, la administrada tenía conocimiento de la normativa aplicable desde la etapa de actuaciones inspectivas, lo que refuerza que no se vulneró su derecho de defensa.

Siendo así, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, pues, no se verifica un supuesto de nulidad, al no evidenciarse vulneración alguna al debido procedimiento, al deber de motivación, ni falta de valoración de los medios probatorios aportados y obtenidos en las actuaciones inspectivas, no correspondiendo acoger dichos extremos del recurso de revisión.

En consecuencia, se verifica que el presente procedimiento administrativo sancionador no ha incurrido en alguna de las causales de nulidad contempladas en el artículo 10 del TUO de la LPAG, toda vez que se ha garantizado el respeto al debido procedimiento administrativo y al derecho de defensa de la recurrente a lo largo de su tramitación. Por lo que, se desestiman los argumentos expuestos.

Finalmente, a través de su argumento vi), la impugnante sostiene que, en relación con la ejecución de la medida inspectiva de requerimiento, reitera que el mandato judicial debe cumplirse en sus términos sin que pueda ser modificado por la Administración. Asimismo, insiste en que la sanción impuesta resulta desproporcionada e irrazonable, dado que no se valoró su sujeción a un presupuesto asignado.

En principio, corresponde precisar que el argumento referido a la presunta inmutabilidad del mandato judicial, como impedimento para reconocer el incremento de la remuneración básica del trabajador afectado conforme al convenio colectivo, ya fue analizado y desestimado en los considerandos 6.40 al 6.44 de la presente resolución, por lo que no corresponde reiterar su evaluación.

Respecto al extremo restante, se advierte que la impugnante no cuestiona la validez de la medida inspectiva de requerimiento emitida, sino que se limita a sostener que, respecto de su ejecución, no se ha considerado su calidad de entidad pública sujeta a un presupuesto asignado.

Al respecto, corresponde traer a colación lo señalado en la Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, a través de la cual se establece que:

De lo expuesto se desprende que las entidades del sector público deben, cuando menos, probar que realizaron todas las gestiones posibles para cumplir con sus obligaciones laborales, acreditando ante la Inspección del Trabajo no solo las limitaciones presupuestarias, sino también las acciones concretas emprendidas para superarlas, tales como solicitudes formales de crédito presupuestario, gestiones ante el MEF, comunicaciones internas o externas y cualquier otro medio de prueba idóneo.

Sin embargo, en el caso concreto no obra en el expediente inspectivo ni en el procedimiento sancionador documentación que acredite que la inspeccionada haya efectuado tales gestiones ni que haya demostrado un seguimiento diligente de las mismas. Por el contrario, conforme se desarrolló en los considerandos precedentes, la administrada ha sido renuente al cumplimiento de sus obligaciones, lo que excluye la aplicación de la eximente contemplada en la Resolución de Sala Plena citada y confirma la existencia del incumplimiento verificado.

Finalmente, respecto a la alegada vulneración de los principios de razonabilidad y proporcionalidad por considerar excesiva la multa impuesta, se advierte que esta fue calculada conforme al artículo 48.1 del RLGIT, tomando en cuenta la gravedad de la infracción, el número de trabajadores afectados y la naturaleza de la administrada. La condición de entidad pública no constituye eximente de responsabilidad, pues la LGIT impone a todos los sujetos inspeccionados, públicos o privados, el deber de cumplir sus obligaciones en materia sociolaboral.

En consecuencia, corresponde desestimar en su integridad el argumento vi) de la impugnante, confirmando tanto la validez de la medida inspectiva de requerimiento como la procedencia y proporcionalidad de la multa impuesta.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.