Municipalidad Distrital de Llacanora — Res. 393-2021

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (sub materia: jornada y horario de trabajo); Relaciones colectivas (sub materia: libertad sindical (licencia sindical, cuota sindical, entre otros)). 20555195444 soft PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019- 2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no facilitar la información y documentación necesaria para el desarrollo de la función inspectiva, solicitada mediante requerimiento de información debidamente notificado el 15 de febrero de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.

- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no facilitar la información y documentación necesaria para el desarrollo de la función inspectiva, solicitada mediante requerimiento de información debidamente notificado el 22 de febrero de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.

i. No se han valorado los descargos presentados a la imputación de cargos y al informe final, relacionados a que se ha archivado una orden de inspección en la que se le solicita la misma información que en la nueva orden de inspección. Al respecto, menciona que se trata del mismo proceso, por lo que, al ser la investigación la misma, se debería archivar el proceso al comprobarse que no se ha incurrido en alguna infracción. Asimismo, recalca que la entidad edil nunca tuvo conocimiento de las notificaciones, por lo que se debió llamar a notificar para hacerle de conocimiento al administrado y no ampararse en una mera formalidad de lo señalado en el artículo 8 y 11 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, vulnerando la supremacía de la constitución y también el principio de legalidad, concordante con el numeral 1 del artículo 2 de la LGIT, que establece que el funcionamiento y la actuación del Sistema de Inspección del Trabajo, así como lo servidores que lo integran, se regirán al sometimiento pleno a la Constitución Política del Estado, las leyes, reglamentos y demás normas vigentes.

ii. El proceso presenta una serie de irregularidades, en la medida que no se ha tomado en cuenta a la Constitución como norma suprema del ordenamiento jurídico, vulnerando el principio de legalidad al establecer la infracción de manera arbitraria. En otras palabras, se ha vulnerado el debido proceso y la tutela jurisdiccional, así como el principio del non bis in ídem. Asimismo, la resolución adolece de una errónea interpretación de la norma y de una debida motivación; toda vez que, primero indica que la entidad no facilitó la información y luego que la infracción se configuró en base a la documentación presentada por la entidad. Además, tampoco indica ni motiva como se determinó la falta grave, sino que se ampara en una norma legislativa válida pero injusta. Sobre los trabajadores afectados, no indica cómo se afectó a cuatro

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trabajadores y de qué manera se han vulnerado sus derechos, si se considera que los trabajadores siguen laborando de manera permanente en la entidad.

iii. En el presente caso, SUNAFIL no comunicó a la impugnante que habían creado una casilla y que tenía que ser revisada periódicamente, por lo que la institución no ha conocido de dicha casilla electrónica. Asimismo, se deduce de la norma en comentario que la notificación surte efectos el día en que la otra parte conste haber recibido la notificación vía casilla electrónica.

iv. Finalmente, solicita la acumulación de diferentes procedimientos sancionadores que constan en los siguientes expedientes N° 028-2021; 058-.2021; 127-2021 y 142-2021, por haber vulnerado el principio del non bis in ídem, por cuanto hay varios procesos en los que han solicitado la misma documentación, pero han impuesto una diferente infracción, por lo que, se solicitó la acumulación en un solo proceso, a lo que se hizo caso omiso.

i. La notificación vía casilla electrónica se puede realizar para todo documento emitido que corresponda ser informado al administrado, de acuerdo a lo señalado en el Decreto Supremo N° 003-2020 TR. Por lo tanto, los requerimientos de información de fechas 15 y 22 de febrero de 2021 se realizaron conforme a ley. Asimismo, los requerimientos notificados deben considerarse como conductas distintas e independientes, de acuerdo a la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva. Por otro lado, si bien se ordenó el cierre de la orden de inspección 312-2021, por encontrarse la orden de inspección N° 013-2021 en trámite por comprender las mismas materias, lo cierto es que se sancionó a la impugnante por la orden de inspección N° 295-2021 y N° 013-2021, pues se determinó que la impugnante incurrió en varias infracciones.

ii. Los incumplimientos de los requerimientos notificados el 15 y 22 de febrero del 2021, deben considerarse como conductas distintas e independientes. Asimismo, las conductas infractoras incurridas tienen el de carácter insubsanable, por ello se concluye que debe confirmarse la sanción en este extremo.

2 Notificada a la inspeccionada el 23 de julio de 2021. iii. No se ha afectado el principio al debido procedimiento y legalidad, toda vez que el Acta de Infracción cumple con el contenido mínimo exigido por el artículo 46 de la LGIT, concordante con el artículo 54 del RLGIT, esto es, reflejando los hechos constatados, que motivaron el Acta de Infracción, calificación de la infracción imputada con expresión de la norma vulnerada, la graduación de la infracción, la propuesta de sanción y su cuantificación; emitiendo un pronunciamiento que tomó en cuenta los hechos constatados en la etapa inspectiva, los medios probatorios y los argumentos presentados por la impugnante.

iv. Si bien se advierte que se han aperturado distintos procedimientos sancionadores al administrado, no se aprecia que exista identidad de las partes afectadas y por los mismos hechos. En consecuencia, no existe conexidad entre el presente procedimiento sancionador y los seguidos en los otros procedimientos sancionadores; por lo que corresponde desestimar lo solicitado. Asimismo, no se ha transgredido el principio del non bis in ídem, al no concurrir la triple identidad de sujeto, hecho y fundamentos, desestimándose lo argumentado en este extremo.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras

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del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

(…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Distrital De Llacanora

Fundamentos Del Recurso De Revisión

- Notificación defectuosa

Precisa que SUNAFIL ha vulnerado la garantía básica del debido procedimiento, en lo concerniente al derecho de ser notificado válidamente, amparándose en el Decreto Supremo N° 003-2020-TR que indica el uso obligatorio de la casilla electrónica para efectos de notificación de los procedimientos administrativos y actuaciones de SUNAFIL,

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sin determinar cómo es que la impugnante debe revisarla periódicamente. Asimismo, señala que el personal de SUNAFIL accedió a la información de la impugnante por medio de la SUNAT, teniendo conocimiento de la dirección real, teléfono, correo electrónico para poder notificar. Sin embargo, no lo hicieron y solo se basaron en un procedimiento formal e irregular, vulnerando el principio de informalismo. Además, SUNAFIL no toma en cuenta lo señalado en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto Supremo mencionado, que señala que la notificación surte efectos el día que conste haber sido recibida en la casilla electrónica; a pesar que, en reiteradas oportunidades se le indico que la impugnante no tuvo conocimiento de dicha notificación.

Asimismo, el artículo 20 del TUO de la LPAG, establece las modalidades de notificación e indica que se puede notificar por cualquier medio de comunicación, que permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quien lo recibe, teniendo en cuenta, además, que el acto administrativo es eficaz a partir de que la notificación legalmente realizada produce sus efectos. Por lo tanto, el acto administrativo dictado por SUNAFIL vulnera derechos y deviene en nulo por contravenir la constitución, la ley y por el defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez.

Asimismo, señala que en la resolución impugnada se indica que la impugnante se negó a facilitar la información requerida. Empero, alega que es necesario diferenciar entre negar la información y no tener conocimiento, pues son dos acepciones diferentes; más aún, si la infracción por la supuesta negativa se determina en base a la documentación que se le facilitó. Además, señala que la resolución impugnada se basa en una norma infralegal: la directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII en la que se estipula que por cada hecho verificado se propone una multa, teniendo en cuenta que al ser conductas independientes deben sancionarse por separado, sin considerar a la norma de mayor jerarquía y vulnerando el principio del non bis in ídem; sobre todo si nunca tuvo conocimiento de las notificaciones, vulnerando el principio de razonabilidad.

Así también, precisa que la resolución impugnada señala que se han afectado a 4 trabajadores, pero no se señala la forma ni modo de afectación al personal.

Finalmente señala que los procedimientos seguidos en los siguientes expedientes administrativos Nº 142-2021; Nº 127-2021 y Nº 028-2021 son por los mismos hechos: supuesta negativa de información. Entonces, se vulnera con ello el debido proceso y la tutela jurisdiccional, razonabilidad y por ende el principio del non bis in ídem. Asimismo, en el expediente Nº 058-2021 se aprecian los mismos documentos a los que supuestamente la impugnante se negó a entregar; a pesar de que en el presente expediente se le hizo llegar la información solicitada y se demostró que el señor Simón Gonzales no es un trabajador permanente sino eventual, solicitando la nulidad del acto administrativo.

Análisis Del Recurso De Revisión

Del Acta de Infracción N° 87-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ del 01 de marzo de 2021.

8 Así como su variante a nivel del derecho administrativa; sobre el particular, revisar Los fundamentos 4 y siguientes de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente N° 06389-2015-PA/TC del 08 de junio de 2017. 9 “Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 13.- Alcances de la nulidad 13.1 La nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados a él. (…)” 10 Reverso del folio 1 del expediente sancionador. . 11 Aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL.

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de Infracción, entre los que se encuentra la identificación de los trabajadores o personas afectadas por las infracciones constatadas.

De la naturaleza del Acta de Infracción y la nulidad de la misma

12 Sobre el particular, la Resolución de Intendencia N° 085-2015-SUNAFIL/ILM del 30 de marzo de 2015, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, señala en el fundamento 8 que “…la naturaleza de las Actas de Infracción no es la de un acto administrativo, por el contrario son actos de administración, consistentes en manifestaciones o declaraciones, expresiones intelectivas de voluntad, conocimiento, opinión recomendación, juicio, deseo, etc., formando gran parte de las piezas procesales de los expedientes administrativos, considerándose actos no productores de efectos jurídicos directos, pudiendo ser medidas de prueba que la administración produzca durante el procedimiento: Pericias, declaraciones testimoniales, producción de pruebas, actas documentales o instrumentales, etc.”. alcances del Acta de Infracción vinculan la actuación de la administración en etapas posteriores siguientes (el procedimiento instructivo mismo), formulándose la Imputación de cargos y el Informe Final de Instrucción (inicio y fin del procedimiento instructivo) de acuerdo a la propuesta de incumplimientos y a las actuaciones que durante la etapa inspectiva se realicen.

“aquellos actos intermedios que ora impidan a los sujetos afectados adquirir la condición de interesados (piénsese, por ejemplo, en la negativa de la Administración a admitir la personación del titular de un interés legítimo vinculado al objeto del procedimiento), ora liquiden o limiten el ejercicio de los poderes instrumentales que a los mismos asisten en el seno del iter administrativo (impidiendo el acceso a un determinado documento, reduciendo el plazo previsto para la presentación de alegaciones, rechazando la práctica de una prueba, omitiendo el trámite de audiencia, entre otras hipótesis) (…)”15.

“lo relevante para determinar el carácter impugnable o inimpugnable de manera separada de un acto de trámite no se deriva de su situación en el procedimiento administrativo, sino exclusivamente de la magnitud de sus efectos perjudiciales que pueda producir en alguno de los participantes en el citado procedimiento (…) un acto administrativo de trámite puede tener dimensiones diferentes según se enjuicie desde la perspectiva de uno u otro destinatario (…)”16.

13 Similar posición se planeta, por ejemplo, en los fundamentos 6 al 12 del precedente administrativo sobre nulidad de oficio de actos administrativos emitidos dentro de un procedimiento administrativo disciplinario, en el marco de la Ley N° 30057 – Ley del Servicio Civil, aprobado por Resolución de Sala Plena N° 002-2019-SERVIR/TSC y publicada el 8 de septiembre en el diario oficial El Peruano. 14 MORÓN URBINA, Juan Carlos. (2019). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica Editores. Tomo I. Página 202. 15 CIERCO SEIRA, César. “La participación de los interesados en el procedimiento administrativo” En: Pulblicacones del Real Colegio de España. Bolonia; citado por DANÓS ORDOÑEZ (2007). 16DANÓS ORDOÑEZ, Jorge. (2007). “La impugnación de los Actos Administrativos de Trámite en el Procedimiento Administrativo y la Queja”. EN: Revista Derecho y Sociedad, N° 28, 267 - 271. 17 Aprobada por Resolución de Superintendencia N° 171-2017-SUNAFIL.

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durante el procedimiento inspectivo la omisión de actuaciones probatorias o el apartamiento de alcances legales impacta en la calificación de las conductas, tal error o apartamiento trasciende todo el procedimiento instructivo y posterior procedimiento sancionador.

“Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. 3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o tramites esenciales para su adquisición. 4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma.”

De los efectos de la declaración de nulidad

De la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

18 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS “Artículo 12.- Efectos de la declaración de nulidad 12.1 La declaración de nulidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha del acto, salvo derechos adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso operará a futuro. (…)” 19 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS “Artículo 13.- Alcances de la nulidad 13.1 La nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados a él. (…)”

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Resultado Del Análisis Realizado

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 238-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, de fecha 11 de junio de 2021, y de las actuaciones posteriores emitidas dentro del procedimiento sancionador recaído en el expediente sancionador Nº 127-2021-PS/SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO.- ARCHIVAR el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 127-2021-PS/SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, por los fundamentos del 6.4 al 6.19 y del 7.1 al 7.3 de la presente resolución.

TERCERO.- Devolver los actuados a la Intendencia Regional de Cajamarca, para que proceda de acuerdo con sus atribuciones y conforme a lo señalado en el fundamento 7.4 de la presente resolución.

CUARTO.- Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LLACANORA y a la Intendencia Regional de Cajamarca, para sus efectos y fines pertinentes.

20 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 227.- Resolución (…) 227.2 Constatada la existencia de una causal de nulidad, la autoridad, además de la declaración de nulidad, resolverá sobre el fondo del asunto, de contarse con los elementos suficientes para ello. Cuando no sea posible pronunciarse sobre el fondo del asunto, se dispondrá la reposición del procedimiento al momento en que el vicio se produjo.

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QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Documento firmado digitalmente

Documento firmado digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas Luz Imelda Pacheco Zerga

Presidente

Documento firmado digitalmente Luis Gabriel Paredes Morales