Municipalidad Distrital de las Lomas — Res. 35-2021

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre remuneraciones (pago de la remuneración). PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft 1.3 De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 295-2020-SUNAFIL-SIAI-IRE-PIURA, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 0014-2021-SUNAFIL/IRE-PIURA/SIRE de fecha 14 de enero de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/. 1,890.00 por haber incurrido en:

- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la inasistencia a la diligencia de comparecencia del 02 de agosto de 2019, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT.

i. El ente fiscalizador ha observado los apersonamientos efectuados por el Alcalde y el asesor legal de la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LAS LOMAS, cuestionando que no haya sido el procurador público quien suscriba esta participación, fundamentando esta decisión en el artículo 47 de la Constitución Política, concordante con el artículo 2 y 37 del Decreto Supremo N° 017-2018-JUS.

ii. Al no permitir la participación del alcalde y el asesor legal en la diligencia de comparecencia del 02 de agosto de 2019, se ha vulnerado el debido procedimiento administrativo, por lo que corresponde dejar sin efecto la multa.

i. La normativa relativa al Sistema de Defensa Jurídica del Estado no le atribuye a los Alcaldes de las municipalidades, el ejercicio del derecho de defensa en los procedimientos que puedan llevarse en contra de estas entidades, sino que por el contrario, el ordenamiento jurídico contempla que sean los Procuradores Públicos de cada entidad quien pueda llevar a cabo la defensa de la entidad, de acuerdo con el artículo 24 del Decreto Legislativo N° 1326.

ii. Por ello, el numeral 14.2 del artículo 14 del Decreto Supremo N° 018-2019-JUS, que aprueba el reglamento del Decreto Legislativo N° 1326, establece la obligación de notificar a las Procuradurías Públicas en su domicilio real o procesal, situación que se dio en el procedimiento materia de autos.

iii. Por ello, la solicitud efectuada por el órgano instructor de acreditar su derecho de defensa conforme a lo dispuesto por el artículo 47 de la Constitución Política fue correcta, no siendo coherente con lo antes afirmado que el Alcalde o el asesor legal ―a través de un poder otorgado por Escritura Pública― se apersonen,

2 Notificada a la inspeccionada el 12 de abril de 2021.

“…evidenciándose la renuencia del recurrente a dar cumplimiento a los dispositivos legales vigentes referentes al ejercicio del derecho de defensa de su representada.”3

iv. Pese a esto, la autoridad sancionadora “…igualmente analizó el escrito de descargos de fecha 04.02.2020 presentado por el recurrente; verificando que ninguno de los argumentos defensa que allí expuestos (sic) lograron desvirtuar la presunción de los hechos constatados…”4.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 Folio 97 del expediente sancionador. 4 Folio 97 del expediente sancionador. 5 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo7 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR8, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR9 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

6“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 7 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 8“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 9“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Distrital De Las Lomas

10 Iniciándose el plazo el 13 de abril de 2021, día hábil siguiente al de la fecha de notificación. 4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LAS LOMAS.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

- Vulneración al derecho de defensa y debido proceso

La impugnante reitera el pedido señalado en la apelación, con la vulneración al derecho de defensa y debido proceso, señalando que se notificó a la Procuraduría Pública Municipal de la Municipalidad Distrital de Las Lomas, pese a que la impugnante a través del Alcalde y posteriormente a través del asesor legal presentaron los descargos respectivos.

A criterio de la impugnante, “…debe tenerse en cuenta que la Municipalidad Distrital de Las Lomas, por ser una comuna chica (…) recién a partir del 04 de marzo de 2021 (meses después de iniciado el proceso fiscalizador), que se cuenta con dicho funcionario”.11

Añade que si bien se observó el apersonamiento efectuado por el Alcalde del 04 de febrero de 2020 (con el cual concuerdan), no se debió rechazar u observar el apersonamiento realizado el 30 de septiembre de 2020 por el asesor legal, ya que se contrató los servicios de un asesor legal para que ejerza el patrocinio de la Municipalidad, tal como se detalló en el poder notarial adjuntado, por lo que “…se dejó en estado de indefensión a la Comuna; ya que no existía un funcionario que asuma la defensa dentro del procedimiento”12.

Esta vulneración toma mayor fuerza al citarse al Procurador Público para la diligencia de comparecencia del 02 de agosto de 2019 y “…observar o no permitir que el asesor legal sean parte del proceso, se vulnero el debido procedimiento administrativo (sic)” 13.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la alegada vulneración del derecho de defensa y del debido proceso

11 Folio 103 del expediente sancionador. 12 Reverso del folio 103 del expediente sancionador. 13 Reverso del folio 103 del expediente sancionador. 14 Para este fin, cita al artículo 24° del Decreto Legislativo N° 1326, Decreto Legislativo que reestructura el Sistema Administrativo de Defensa Jurídica del Estado y crea la Procuraduría General del Estado, así como al artículo 39.1 del Decreto Supremo N° 018-2019-JUS, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo Nº 1326.

- El 2 de agosto de 2019, el inspector actuante dejó constancia de que la inspeccionada no asistió a la comparecencia programada, habiéndole esperado hasta las 10:20 horas (folio 14 del expediente inspectivo). - A las 12:16 horas del mismo día, una comunicación de la impugnante fue ingresada vía mesa de partes de la Intendencia Regional de Piura con el asunto “hacer llegar información”. En ella, consta una serie de documentos que no refieren a la imposibilidad indicada por la impugnante en sus recursos de apelación y de revisión, sino que tan solo se presenta la documentación como un intento de enmendar la ausencia en la comparecencia.15 - No aparece constancia de que el inspector actuante haya denegado al citado abogado a participar en la comparecencia citada para el 2 de agosto de 2019, inasistencia que es motivo de la sanción cuestionada. Por este motivo, se recuerda que todo funcionario público ―sujeto al principio de buena fe procedimental― debe actuar “…guiado por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe…”16

15 A través del Oficio N° 0125-2019-MDLL/GM, obrante a folio 16 del expediente inspectivo, adjunta tres (03) informes así como la información de los ex trabajadores de la gestión anterior, durante el período del 01 de julio al 31 de agosto de 2018. 16 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.8. Principio de buena fe procedimental.- La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental. 6.5 Es decir, la impugnante no justifica la inasistencia a la comparecencia, sino que, consintiéndola, deduce una serie de argumentos que no fueron presentados ante el inspector actuante y de las que no se acredita nada ante dicho servidor. Por ello, este argumento no resulta atendible.

Sobre la detección de nuevos hechos y el principio de verdad material

20 Ley General de Inspección del Trabajo, Ley N° 28806 Artículo 2.- Principios ordenadores que rigen el Sistema de Inspección del Trabajo El funcionamiento y la actuación del Sistema de Inspección del Trabajo, así como de los servidores que lo integran, se regirán por los siguientes principios ordenadores: (…) 15. Carácter Permanente, que define la naturaleza continua y perdurable de la inspección del trabajo como instrumento de vigilancia constante del cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo. 21 C081 - Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) Artículo 3 1. El sistema de inspección estará encargado de: (a) velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión, tales como las disposiciones sobre horas de trabajo, salarios, seguridad, higiene y bienestar, empleo de menores y demás disposiciones afines, en la medida en que los inspectores del trabajo estén encargados de velar por el cumplimiento de dichas disposiciones; (…) 22 Ley General de Inspección del Trabajo, Ley N° 28806 Artículo 3.- Funciones de la Inspección del Trabajo Corresponde a la Inspección del Trabajo el ejercicio de la función de inspección y de aquellas otras competencias que le encomiende el Ordenamiento Jurídico Sociolaboral, cuyo ejercicio no puede limitar el efectivo cumplimiento de la función de inspección, ni perjudicar la autoridad e imparcialidad de los inspectores del trabajo. 1. De vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas legales, reglamentarias, convencionales y condiciones contractuales, en el orden sociolaboral, ya se refieran al régimen de común aplicación o a los regímenes especiales: a) Ordenación del trabajo y relaciones sindicales. a.1) Derechos fundamentales en el trabajo. a.2) Normas en materia de relaciones laborales individuales y colectivas. a.3) Normas sobre protección, derechos y garantías de los representantes de los trabajadores en las empresas. b) Prevención de riesgos laborales. b.1) Normas en materia de prevención de riesgos laborales. b.2) Normas jurídico-técnicas que incidan en las condiciones de trabajo en dicha materia.

Estableciéndose un alcance similar en la actual Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII – “Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”24, al consignarse en el punto 6.5.3 lo siguiente:

c) Empleo y migraciones. c.1) Normas en materia de colocación y empleo. c.2) Normas relativas a migraciones laborales y trabajo de extranjeros. c.3) Normas sobre empresas de intermediación laboral. d) Promoción del empleo y formación para el trabajo. d.1) Normas relativas a la promoción del empleo y la formación para el trabajo. e) Trabajo Infantil. e.1) Normas sobre trabajo de los niños, niñas y adolescentes. f) De las prestaciones de salud y sistema previsional. f.1) Normas referidas al sistema nacional de pensiones, al sistema privado de pensiones y al régimen de prestaciones de salud. f.2) Normas referidas al Sistema Privado de Pensiones. g) Trabajo de personas con discapacidad. g.1) Normas referidas a la promoción e incentivos para el empleo de personas con discapacidad, así como la formación laboral de personas con discapacidad y al cumplimiento de las cuotas de empleo público que la ley reserva para ellas. h) Cualesquiera otras normas cuya vigilancia se encomiende específicamente a la Inspección del Trabajo. 23 Aprobada por Resolución de Superintendencia N° 039-2016-SUNAFIL. 24 Aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL.

Sobre el uso de argumentos en los recursos administrativos y la buena fe procedimental

“…utilizar el procedimiento o algunas de sus actuaciones para lograr fines fraudulentos, reiterar un pedido simultánea o sucesivamente hasta lograr su

25 Numeral 1.8 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG. 26 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 173.- Carga de la prueba 173.1 La carga de la prueba se rige por el principio de impulso de oficio establecido en la presente Ley. 173.2 Corresponde a los administrados aportar pruebas mediante la presentación de documentos e informes, proponer pericias, testimonios, inspecciones y demás diligencias permitidas, o aducir alegaciones.” (el resaltado es nuestro). 27 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 124.- Requisitos de los escritos Todo escrito que se presente ante cualquier entidad debe contener lo siguiente (…) 2. La expresión concreta de lo pedido, los fundamentos de hecho que lo apoyen y, cuando le sea posible, los de derecho.” 28 Numeral 1 del artículo 67 del TUO de la LPAG, a través del cual se establecen los deberes generales de los administrados en el procedimiento.

aceptación sin perfeccionar la documentación ya observada antes, alegar hechos contrarios a la realidad, emplear maniobras dilatorias o que tiendan a entorpecer la buena marcha del procedimiento, ocultar información sobre terceros interesados, son conductas contrarias a la buena fe ejecutadas por los administrados, y que vician un procedimiento por aplicación de este principio” 29 (el resaltado es nuestro)

“…no debe dejar de advertirse que la autoridad como instructora del procedimiento también asume el deber de estar atenta a identificar cualquier fraude, colusión y cualquier otra conducta ilícita o dilatoria y adoptar las decisiones adecuadas y para desalentarlas. Cuando ello sucede la autoridad está llamada a advertirlo y llamar la atención a las partes, valorar dicha conducta al momento de resolver (por ejemplo, en materia sancionadora) y, si cuenta con norma habilitante, aplicar al administrado desleal una multa administrativa y/u obligarle a asumir costos del proceso” 30 (el resaltado nuevamente es nuestro)

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N° 29981 – Ley que crea la Sunafil, el artículo 41 de la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, los artículos 15 y 17 del Decreto Supremo N° 007-2013-TR – Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil y sus modificatorias, y los artículos 2, 3 y 17 del Decreto Supremo N° 004-2017-TR – Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral,

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LAS LOMAS, en contra de la Resolución de Intendencia N° 036-2021-SUNAFIL/IRE- PIU, de fecha 08 de abril de 2021, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 343-2019/SUNAFIL/IRE- PIU.

29 MORÓN URBINA, Juan Carlos. (2019). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica Editores. Tomo I. Página 106. 30 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob cit. Página 107. SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 036-2021-SUNAFIL/IRE-PIU en todos sus extremos, por las razones expuestas en los fundamentos 6.1 a 6.15 de la presente resolución.

TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

CUARTO.- Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE LAS LOMAS y a la Intendencia Regional de Piura, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO.- Devolver los actuados a la Intendencia Regional de Piura.

SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – Sunafil (www.sunafil.gob.pe).

Documento firmado digitalmente

Documento firmado digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas

Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente

Documento firmado digitalmente Luz Imelda Pacheco Zerga