Municipalidad Distrital de José Luis Bustamante y Rivero — Res. 298-2021

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Remuneraciones (sub materia: pago de bonificaciones), Relaciones colectivas (sub materia: convenios colectivos). PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft 20555195444 soft

- Una infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de la bonificación personal pactada en el Convenio Colectivo 2009, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 19,350.00 soles.

- Una infracción MUY GRAVE en contra de la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento notificada el día 8 de enero de 2020, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a la suma de S/ 29 025.00 soles.

i. La bonificación personal aplicable al régimen de los servidores públicos emerge del Acta Final de Pliego de Reclamos para el periodo comprendido entre el 01 de enero de 2009 y el 31 de diciembre de 2009, suscrita con la Municipalidad. Sin embargo, la inspectora comisionada precisa que se ha inobservando el D.S. 196-2001-EF y la Resolución de la Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC de conformidad con la Sentencia del Tribunal Constitucional Expediente 0419-2001-AA/TC (fundamento 3), que excluye a la bonificación personal del listado de los beneficios en las que se aplica el cálculo de la remuneración total, es decir, la bonificación personal no podría haber sido calculada en función a la remuneración total.

ii. La bonificación no es un beneficio aplicable al régimen N° 728, esta fue otorgada por un pacto colectivo, aplicable sólo del 01 de enero de 2009 y el 31 de diciembre de 2009, no llegando a ningún acuerdo conforme a la cláusula 29.

iii. Asimismo, señalan que desde el 2006 hasta la actualidad, las leyes de presupuesto del Sector Público establecen una limitación aplicable en las entidades de los 3 niveles de gobierno, prohibiendo cualquier incremento y aprobación de nuevas bonificaciones o beneficios, inclusive los derivados de convenios colectivos.

i. La cláusula 3 del Acta Final de Pliego de reclamos, presentada por el Sindicato de Trabajadores Obreros de la Municipalidad Distrital de José Luis Bustamante y Rivero para el periodo comprendido entre el 01 de enero al 31 de diciembre de 2009, otorga en calidad de permanente en el tiempo, por lo que tiene la condición de cláusula con contenido normativo:

a) El 10% de la REMUNERACIÓN TOTAL que percibe el trabajador por concepto de 10 años de servicios prestados a la Municipalidad Distrital de José Luis Bustamante y Rivero. b) El 15% de la REMUNERACIÓN TOTAL que percibe el trabajador por concepto de 15 años de servicios prestados a la Municipalidad Distrital de José Luis Bustamante y Rivero. c) El 20% de la REMUNERACIÓN TOTAL que percibe el trabajador por concepto de 20 años de servicios prestados a la Municipalidad Distrital de José Luis Bustamante y Rivero. TRES SUELDOS.

ii. Al contener una cláusula normativa es posible aplicar el principio de interpretación más favorable al trabajador, subsumida en el contrato de trabajo, por lo que la inspeccionada no puede aplicar su vigencia por el año 2009.

iii. Sin embargo, la impugnante pretende eludir su responsabilidad de pago, atribuyendo que por normas presupuestarias no se pueden pagar incrementos remunerativos, incumpliendo la medida inspectiva de requerimiento.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

2 Notificada a la inspeccionada el 24 de junio de 2021, ver fojas 97 del expediente sancionador

Del Recurso De Revisión

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Distrital De José Luis Bustamante Y Rivero

la Intendencia Regional de Arequipa, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 48,375.00 (Cuarenta y ocho mil trescientos setenta y cinco con 00/100 soles), por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE contra la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 24.4 del artículo 24 y numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución; es decir, el 25 de junio de 2021.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

i. Señalan que no han incurrido en ninguna de las infracciones que se les imputa, toda vez que está prohibido el pago de incrementos remunerativos, contenidos en la cláusula tercera del convenio colectivo de 2009, calculados de acuerdo al régimen laboral de la actividad pública (D. Leg. 276), y de acuerdo a lo señalado en el precedente vinculante contenido en la Resolución de la Sala Plena N° 001-2011-SERVIR/TSC, de fecha 14.06.2011.

ii. Dicho precedente establece en su fundamento que para el pago de bonificaciones se considera la remuneración íntegra que percibe el trabajador; sin embargo, excluye de este cálculo a la bonificación personal, por lo tanto, debe ser calculada con la remuneración básica vigente al momento de generarse el derecho.

iii. Asimismo, ha considerado que la bonificación otorgada en el convenio colectivo de 2009 solo estuvo vigente por el referido año, y no puede exigirse el pago de manera permanente, además que la bonificación personal no es un derecho intrínseco del régimen laboral del Decreto Legislativo N° 728. Esta bonificación no ha sido considerada en el convenio colectivo de 2010 y 2012. En consecuencia, no han cometido ninguna infracción.

iv. En igual sentido, reiteran las prohibiciones de carácter presupuestal, respecto del incremento de remuneraciones, que no les permite cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, además que este convenio ha prescrito, tal como se ha establecido en el expediente N° 125927 presentado a la SUNAFIL el 14 de enero de 2020.

v. También señalan que respecto de este beneficio (cumplimiento de la cláusula tercera del convenio colectivo 2009) existen procesos judiciales en trámite, por lo que se debe tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 13 del TUO de LOPJ.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la naturaleza y finalidad del recurso de revisión

"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019- JUS.

8 “Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 217. Facultad de contradicción 217.1 Conforme a lo señalado en el artículo 120, frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa mediante los recursos administrativos señalados en el artículo siguiente, iniciándose el correspondiente procedimiento recursivo. (…)” 9 “Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 218. Recursos administrativos 218.1 Los recursos administrativos son: a) Recurso de reconsideración b) Recurso de apelación Solo en caso que por ley o decreto legislativo se establezca expresamente, cabe la interposición del recurso administrativo de revisión. 218.2 El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días perentorios, y deberán resolverse en el plazo de treinta (30) días.” 10 Numeral 1 del artículo 11 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS.

El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral.

El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos”.

“La adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal.

El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).

Del debido proceso y de la tutela judicial efectiva en los procedimientos de fiscalización y Procedimiento Administrativo Sancionador

11 STC recaída en el Expediente N° 01412-2007-PA/TC, que señala: “Como ya lo ha expresado el Tribunal Constitucional en abundante sostenida jurisprudencia el debido proceso está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, en cuyo seno se alberga los actos administrativos, a fin de que las personas estén en la posibilidad de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado o de los particulares que pueda afectarlos. Queda claro, entonces, que la cláusula fundamental contenida en el artículo 139.3 de la Constitución Política del Perú, no es “patrimonio” exclusivo de los procesos jurisdiccionales, sino que el respeto del contenido del debido proceso se hace extensivo a los procesos administrativos públicos (como es el caso de autos) o privados”. (Fundamento 8). – “Dentro de la misma línea de razonamiento este Colegiado ha precisado que dentro de aquel conjunto de garantías mínimas que subyacen al debido proceso se encuentra el derecho a la motivación de las resoluciones, que adquiere vital preponderancia en el caso que nos ocupa, pues es este el derecho que el demandante reclama como vulnerado y por el cual acude a esta instancia en pos de tutela. Por su parte, la doctrina considera que la motivación supone la exteriorización obligatoria de las razones que sirven de sustento a una resolución de la administración”(Fundamento 10). – “En consecuencia debemos afirmar que el derecho a la motivación de las decisiones administrativas si bien no tiene un sustento constitucional directo, no es menos cierto que forma parte de aquella parcela de los derechos fundamentales innominados que integra la construcción constitucional del Estado que permite apartarse de toda aquella visión absoluta o autoritaria” (Fundamento 11). – “Hablar de un Estado Constitucional significa hablar de un modelo estatal en el que sus acciones están regidas por el Derecho, lo que trae como correlato que la actuación de la administración deberá dar cuenta de esta sujeción para alejar cualquier sospecha de arbitrariedad. Para lograr este objetivo, las decisiones de la administración deberán contener una adecuada motivación, tanto de los hechos como de la interpretación de las normas o el razonamiento realizado por el funcionario o colegiado, de ser el caso”. (Fundamento 12). – “Cuando en el considerando precedente se ha hecho referencia al término adecuada motivación, esta debe ser entendida como aquella que genera consecuencias positivas en un Estado de Derecho en el que la protección de los derechos fundamentales se rige como uno de sus principales pilares. Así, por un lado tenemos que una resolución debidamente motivada brinda seguridad jurídica a los administrados, y por otro, sirve como elemento de certeza a la autoridad administrativa que decide el procedimiento”. (Fundamento 13). 12 “Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y producir

que señala: “a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho” (…)

“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse”.

“Primero. - SE REQUIERE al sujeto inspeccionado identificado en el encabezamiento para que proceda adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en materia de relaciones LABORALES COLECTIVAS, sub materia CONVENIOS COLECTIVOS, en consecuencia, DEBERA realizar la siguiente acción:

1. Exhibir la documentación que acredite el pago de los incrementos determinados en la cláusula 3 del Acta Final del Pliego de recamos presentado por el Sindicato de

pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.” 13 Ver fojas 275 a 278 del expediente inspectivo

Trabajadores Obreros de la Municipalidad Distrital de José Luis Bustamante y Rivero para el periodo comprendido entre el 01 de enero de 2009 al 31 de diciembre de 2009, favor de los trabajadores detallados en el Cuadro N° 01 por el periodo noviembre de 2015 a diciembre 2019, para lo cual deberá exhibir además la hoja de cálculo de los pagos realizados.”

Otorgándole el plazo máximo de 03 días hábiles para acreditar su cumplimiento.

a. El 10% de la REMUNERACIÓN TOTAL que percibe el trabajador por concepto de 10 años de servicios prestados a la Municipalidad Distrital de José Luis Bustamante y Rivero. b. El 15% de la REMUNERACIÓN TOTAL que percibe el trabajador por concepto de 15 años de servicios prestados a la Municipalidad Distrital de José Luis Bustamante y Rivero. c. El 20% de la REMUNERACIÓN TOTAL que percibe el trabajador por concepto de 20 años de servicios prestados a la Municipalidad Distrital de José Luis Bustamante y Rivero. TRES SUELDOS.

tanto que en el convenio colectivo solo se pactó el 10%, 15% y 20%. Por tanto, dicha medida resulta incongruente, toda vez que solo se habría incumplido respecto del pago de quinquenio a 7 trabajadores, pues sobre los 43 trabajadores no existiría incumplimiento alguno.

Respecto de la declaración de nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del sistema de inspección del trabajo 6.21 Sobre el particular, conforme se establece en el artículo 222 del TUO de la LPAG, “una vez vencidos los plazos para interponer los recursos administrativos se perderá el derecho a articularlos quedando firme el acto”; sin embargo, se debe precisar que, según Morón, “en sede administrativa se dice que un acto ha adquirido firmeza cuando contra dicho acto no procede recurso administrativo alguno, ni tampoco procede la interposición de una demanda contencioso-administrativa. Pero a diferencia de la autoridad de cosa juzgada que es inimpugnable o inmodificable, los actos administrativos aun cuando sean firmes siempre podrán ser modificados o revocados en Sede Administrativa” (énfasis añadido). Entonces, “la cosa decidida no es inmutable ni inimpugnable que la propia LPAG prevé mecanismos para alterar la firmeza de los actos administrativos. Dichos mecanismos son, entre otros, la nulidad de oficio”14.

14 MORÓN Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la ley del procedimiento administrativo general. Gaceta Jurídica, 2011, p. 631. 15 MORÓN Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la ley del procedimiento administrativo general. Gaceta Jurídica, 2011, p. 631. 16 MORÓN Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la ley del procedimiento administrativo general. Gaceta Jurídica, 2011, p. 632.

Artículo 213.- Nulidad de oficio

Además de declarar la nulidad, la autoridad puede resolver sobre el fondo del asunto de contarse con los elementos suficientes para ello. En este caso, este extremo sólo puede ser objeto de reconsideración. Cuando no sea posible pronunciarse sobre el fondo del asunto, se dispone la reposición del procedimiento al momento en que el vicio se produjo.

En caso de declaración de nulidad de oficio de un acto administrativo favorable al administrado, la autoridad, previamente al pronunciamiento, le corre traslado, otorgándole un plazo no menor de cinco (5) días para ejercer su derecho de defensa.

17 Ver fojas 275 a 278 del expediente inspectivo 18 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS “Artículo 13.- Alcances de la nulidad 13.1 La nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados a él. (…)”

POR TANTO:

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N° 29981 – Ley que crea la Sunafil, el artículo 41 de la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, el artículo 259° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, y los artículos 15 y 17 del Decreto Supremo N° 007-2013-TR – Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil y sus modificatorias, y los artículos 2, 3 y 17 del Decreto Supremo N° 004-2017-TR – Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral,

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE JOSÉ LUIS BUSTAMANTE Y RIVERO y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 134-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-AQP, fecha 09 de abril de 2021, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Arequipa, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 051-2020-SUNAFIL/IRE-AQP, ordenándose RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO.- Devolver todos los actuados a la Intendencia Regional de Cusco, para que proceda de acuerdo con sus atribuciones y conforme a lo señalado en el fundamento 6.35 de la presente resolución.

TERCERO.- Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE JOSÉ LUIS BUSTAMANTE Y RIVERO y a la Intendencia Regional de Arequipa, para sus efectos y fines pertinentes.

CUARTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Documento firmado digitalmente

Documento firmado digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas

Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente

Documento firmado digitalmente Luis Gabriel Paredes Morales