Municipalidad Distrital de Jose Leonardo Ortiz — Res. 11-2023

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Planillas o registros que la sustituyan (Sub Materia: Registro trabajadores y otros en la planilla), Remuneraciones (Sub Materia: Pago de la remuneración (sueldos y salarios)), Seguridad social (Sub Materia: Inscripción en la seguridad: Inscripción de trabajadores en el régimen de seguridad social en salud y la inscripción de trabajadores en el régimen de seguridad social en pensiones). 20555195444 soft soft

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la negativa del sujeto inspeccionado de facilitar a los supervisores e inspectores, los inspectores de trabajo o los inspectores auxiliares, la información y documentación necesaria para el desarrollo de sus funciones, notificada el 12 de abril de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.

i. La resolución materia de apelación, no ha valorado los fundamentos y sustentos de los descargos efectuados a la infracción, materia de orden de inspección, no existiendo en la apelada ningún razonamiento dirigido a dirimir dichos argumentos. ii. La impugnante discrepa con la resolución impugnada y considera que no cumple con los principios de debida motivación, proporcionalidad y razonabilidad, tornando en nula la misma. iii. Mediante acta de infracción se le pretende atribuir una conducta infractora de obstrucción a la labor inspectiva, por no haber cumplido con remitir la información requerida de fecha 12 de abril de 2021, efectuada vía casilla electrónica, teniendo como una notificación válida la realizada a la casilla electrónica. Pese a que el inspector no ha comprobado que el requerimiento realizado vía casilla electrónica se ha realizado idóneamente, no ha verificado si la casilla corresponde a la entidad y, si la misma fue debidamente recibida o abierta, corroboración que el inspector a cargo de la orden de inspección debió verificar, aspectos que no han sido tomados en cuenta ni se ha demostrado si el titular de la casilla electrónica corresponde a la entidad Municipal. iv. El principio de proporcionalidad cobra relevancia debido a los márgenes de discreción con que cuenta la administración para atender las demandas de una sociedad en constante cambio, pero también, debido a la presencia de cláusulas generales e indeterminadas como el interés general o el bien común, que deben ser compatibilizados con otras cláusulas o principios igualmente abiertos a la interpretación, como son los derechos fundamentales o la propia dignidad de las

2 Notificada a la Procuraduría Pública el 21 de julio de 2021, según consta a foja 19 del expediente sancionador. 3 Notificada a la Procuraduría Pública el 07 de octubre de 2021, según consta a foja 45 del expediente sancionador.

personas. Estos presupuestos no han tenido en cuenta, la entidad para imponer la multa de S/ 11,309.00 a la Municipalidad, resultando desproporcional e irrazonable dicha multa, la cual debe ser revocada.

i. Se han valorado los descargos presentados por la impugnante, se le sanciona por infringir la normativa a la labor inspectiva, ya que se le solicitó información el 12 de abril de 2021 para que cumpla con adjuntarla dentro del plazo otorgado; sin embargo, vencido el plazo no se cumplió con lo solicitado; por lo que, se le sancionó por infracción a la labor inspectiva al no colaborar con lo requerido. ii. La motivación constituye una garantía constitucional del administrado que busca evitar la arbitrariedad de la administración al emitir actos administrativos, debiendo sustentar sus decisiones en las normas legales aplicables al caso concreto y exponer las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada, lo cual se advierte que se ha cumplido del contenido de la resolución impugnada. iii. La resolución impugnada se encuentra debidamente fundamentada y motivada, sustentándose en razones de hecho y derecho que conllevaron a determinar la sanción impuesta, conforme al artículo 46 de la LGIT y 54 del RLGIT. iv. Se ha verificado que se ha cumplido con los parámetros regulados en la Tabla de Cuantía y Aplicación de Sanciones, así como los criterios generales y especiales de graduación de las sanciones, regulados en la LGIT y RLGIT, respetándose el principio de razonabilidad. v. De conformidad con el nuevo Cronograma de Implementación a nivel nacional del Sistema Informático de Notificación Electrónica de la SUNAFIL, aprobado por Resolución de Superintendencia N° 114-2020-SUNAFIL, los requerimientos de información efectuados por el inspector auxiliar actuante se notificaron vía casilla electrónica. vi. El requerimiento de información fue depositado en la casilla electrónica de la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE JOSE LEONARDO ORTIZ, con RUC N° 20148364975, el 12 de abril de 2021, siendo responsabilidad del empleador de revisar periódicamente su casilla electrónica, a efectos de tomar conocimiento de los documentos y/o actos administrativos que se le notifiquen, conforme al artículo 8° del D. S. N° 003-2020-TR, mediante el cual se aprobó el uso obligatorio de la casilla electrónica.

4 Notificada a la Procuraduría Pública el 07 de marzo de 2022, según consta a foja 68 del expediente sancionador.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

5 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 6“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 7 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 8“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 9“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

10 Artículo 14 del Decreto Supremo N° 016-2017-TR.

estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Distrital De Jose Leonardo Ortiz

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 28 de marzo de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 035-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, señalando los siguientes argumentos:

i. La resolución materia de impugnación afecta el debido procedimiento pues se les está desviando del procedimiento preestablecido por la Ley N° 27444 y su reglamento, afectándose la tutela jurisdiccional y derecho de defensa, pues se ha determinado que ha infringido el requerimiento de información enviado a la casilla electrónica de la Municipalidad, al amparo del D. S. N° 003-2020-TR. ii. En su oportunidad, se postuló que existe una deficiencia en la notificación del requerimiento efectuado en la tramitación de la orden de inspección, pues no se ha notificado válidamente. iii. La resolución impugnada está inmersa en nulidad pues, si bien existe el D. S. N° 003- 2020-TR que autoriza la notificación electrónica, se debe considerar el quinto párrafo del numeral 20.4 del TUO de la Ley N° 27444, el cual establece que la entidad puede asignar al administrado una casilla electrónica, siempre que cuente con el consentimiento expreso del administrado; sin embargo, no existe constancia del consentimiento expreso del uso de la casilla electrónica, ni que la SUNAFIL informe de la creación, designación y clave de la casilla electrónica. iv. La entidad no tomó conocimiento de los requerimientos de información, por ello no se le puede sancionar por la no remisión de información, pues no ha actuado de manera dolosa ni omisiva, no se ha notificado válidamente a la Municipalidad, por lo que, no se tomó conocimiento oportuno para cumplir lo requerido. v. La resolución cuestionada, no ha sido motivada, lo cual es una causal de nulidad del acto administrativo, pues no se ha emitido pronunciamiento respecto a los

principios de razonabilidad y proporcionalidad, al imponer las sanciones, conforme lo señala el Tribunal Constitucional. vi. Asimismo, se ha declarado que el acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico, la motivación debe ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la aplicación de las disposiciones vigentes y el principio de razonabilidad como manifestación de la proporción de los medios y fines que persigue la Administración Pública del Trabajo

a. El objeto del citado cuerpo normativo regula el uso obligatorio de la notificación vía casilla electrónica (artículo 1°).

b. La casilla electrónica se constituye como un domicilio digital obligatorio para efectos de la notificación (artículo 6º, primer párrafo). c. La SUNAFIL tiene la carga de comunicar al usuario cada vez que se le notifique un documento a través de alertas dirigidas al correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería (artículo 6º, segundo párrafo). d. Los usuarios tienen la obligación de revisar periódicamente la casilla electrónica asignada a efectos de tomar conocimiento de los documentos y/o actos administrativos que se les notifiquen (artículo 8.1º). e. El contenido de la notificación vía casilla electrónica debe contener cinco elementos, sin que —entre ellos— se haya previsto a la alerta referida antes (artículo 9º). f. La validez de la notificación se produce con el depósito del documento en la casilla electrónica (artículo 11.1º)

“Sólo puede reputarse "publicitada" una norma cuando hay la posibilidad de que sea conocida por todos por haberse usado los medios necesarios para su divulgación. Esa posibilidad, precisamente, produce un efecto jurídico fundamental: el precepto se convierte en norma ya que por la "publicidad" (que es el resultado, estado o calidad) el precepto alcanza, simultáneamente, "existencia" en el mundo del derecho”.12

“7. No cabe duda entonces que el requisito de la publicidad, tanto de las leyes como de las normas con rango de ley, tiene por objeto la difusión de su contenido de manera que todos tengan conocimiento de aquella y pueda exigirse su cumplimiento obligatorio, dentro del ámbito territorial correspondiente”.

11 Consúltese en el enlace alojado en la cuenta de youtube de SUNAFIL: “Guía del usuario para el envío de respuestas a las cartas inductivas”, del 27 de julio de 2020: https://www.youtube.com/watch?v=ZvndX6G6yfE&t=2s 12 PANIAGUA CORAZAO, Valentín (1987). “La publicidad y publicación de las normas del Estado. (El caso de los decretos supremos no publicados)” En Thémis núm. 6, p. 18.

“28. Ahora bien, el derecho al debido proceso en el ámbito administrativo sancionador garantiza, entre otros aspectos, que el procedimiento se lleve a cabo con estricta observancia de los principios constitucionales que constituyen base y límite de la potestad disciplinaria, tales como el principio de legalidad, tipicidad, razonabilidad y, evidentemente, el principio de publicidad de las normas. Estos principios garantizan presupuestos materiales que todo procedimiento debe satisfacer plenamente, a efectos de ser reputado como justo y, en tal sentido, como constitucional”.

Sobre la notificación por casilla electrónica

Figura N° 01

“Primera. - Emisión de normativa de desarrollo y cronograma para la implementación a nivel nacional del Sistema Informático de Notificación Electrónica

La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en un plazo no mayor de sesenta (60) días calendario posteriores a la publicación del presente decreto supremo, emite el cronograma de implementación a nivel nacional del Sistema Informático de Notificación Electrónica y la normativa de desarrollo necesaria para su funcionamiento.

Segunda. - Implementación del Sistema Informático de Notificación Electrónica a nivel nacional Mediante resolución de superintendencia, y en un plazo no mayor a noventa (90) días calendario posteriores a la publicación del presente decreto supremo, la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), da inicio a la implementación del Sistema Informático de Notificación Electrónica a nivel nacional en atención al cronograma referido en la Primera Disposición Complementaria Final de esta norma.

La fecha de inicio establecida en el cronograma determina el uso obligatorio de la notificación vía casilla electrónica en los procedimientos administrativos y actuaciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL).”

13 Decreto Supremo N° 003-2020-TR, Artículo 1. 14 Decreto Supremo N° 003-2020-TR, Artículo 2.

Figura N° 02

“Artículo 1.- Objeto La presente resolución tiene por objeto modificar el artículo 1 de la Resolución de Superintendencia N° 058-2020-SUNAFIL, modificado por el artículo 2 de la Resolución de Superintendencia N° 114-2020-SUNAFIL, que aprueba el CRONOGRAMA DE IMPLEMENTACIÓN A NIVEL NACIONAL DEL SISTEMA INFORMÁTICO DE NOTIFICACIÓN

ELECTRÓNICA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL – SUNAFIL (SINEL-SUNAFIL)”.

Figura N° 03

Sobre el requerimiento de información 6.17 Sobre el particular, el numeral 1.8 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, que regula al Principio de Buena Fe Procedimental establece lo siguiente: “La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”.

cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento de la inspectora comisionada debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad.15

15 TUO de la LPAG, Título Preliminar, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”

16 LGIT, “Artículo 36.- Infracciones a la labor inspectiva Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: 1. La negativa injustificada o el impedimento a que se realice una inspección en un centro de trabajo o en determinadas áreas del mismo, efectuado por el empleador, su representante o dependientes, trabajadores o no de la empresa, por órdenes o directivas de aquél. El impedimento puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario. Constituye acto de obstrucción, obstaculizar las investigaciones del inspector y obstaculizar o impedir la participación del trabajador o su representante o de los trabajadores o la organización sindical (…). 17 TUO de la LPAG, “Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa: La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales (…) 4. Tipicidad. - Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras”. 18 MORÓN URBINA, “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.” Lima: Gaceta Jurídica Editores. 4 edición. Tomo II., p. 421.

responsabilidad, tales como la falta de diligencia.19 Tal es el estándar que en este caso se debe establecer, al desacatarse una norma de orden público (revisar la casilla electrónica para cumplir con los diversos requerimientos que pudieran recibirse de parte de la inspección del trabajo).

i. Obra el documento denominado “Requerimiento de información para las actuaciones inspectivas de investigación”, de fecha 12 de abril de 2021, notificado por casilla electrónica, otorgando el plazo máximo de tres (03) días hábiles, bajo apercibimiento de sanción en caso de incumplimiento, para presentar la siguiente documentación: 1) Vigencia Poder del representante legal del sujeto inspeccionado. 2) Carta Poder simple y D.N.I. de la persona encargada de la diligencia que designe el representante legal, con quien se efectuarán las coordinaciones y recepción de información correspondiente. 3) Declaración jurada informando el número de celular y correo electrónico designado por el sujeto inspeccionado, para los efectos de las comunicaciones y notificaciones relacionadas a la orden de inspección comisionada; entre otra documentación. ii. Asimismo, conforme se verifica del numeral 4.6 Del Acta de Infracción, el inspector comisionado dejó constancia que la impugnante no cumplió con remitir la información solicitada; por lo que, se emitió el Acta de Infracción correspondiente.

19 Vid. MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS (2017). Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador. Guía para asesores jurídicos del Estado (segunda edición). MINJUS: Lima, p. 44.

a la impugnante, precisa que en caso de negarse a proporcionar al inspector de trabajo la información solicitada, dicha conducta constituirá una infracción a la labor inspectiva sancionable con multa. Por lo tanto, la impugnante tenía pleno conocimiento de las consecuencias que acarrearía incumplir con presentar, en el plazo otorgado, los documentos requeridos. En tal sentido, contrario a lo alegado por la impugnante no se han vulnerado los principios del debido procedimiento, por tanto, no corresponde acoger este extremo del recurso.

Sobre la presunta vulneración a la motivación de las resoluciones

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que: “[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […] La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional. El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional. Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe

añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa. En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras). Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).

Información Adicional

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y calificación Labor inspectiva La negativa a facilitar el requerimiento de información de fecha 12 de abril de 2021 Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT

MUY GRAVE

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar, por mayoría, INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE JOSE LEONARDO ORTIZ, en contra de la Resolución de Intendencia N° 035-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, emitida por la Intendencia Regional de Lambayeque dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 427- 2021-SUNAFIL/IRE-LAM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 035-2022-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE JOSE LEONARDO ORTIZ, y a la Intendencia Regional de Lambayeque, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Presidente KATTY ANGÉLICA CABALLERO SEGA

VOTO EN DISCORDIA DE LA VOCAL DESIRÉE BIANCA ORSINI WISOTZKI Con el debido respeto de la opinión de mis colegas vocales, disiento respetuosamente de la posición jurídica de los vocales Luis Erwin Mendoza Legoas, y Katty Angélica Caballero Sega, pues dicha postura cambia el criterio previamente adoptado por la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral, en mayoría, referido a la obligatoriedad de las alertas del SINEL-SUNAFIL a efectos de evidenciar el conocimiento de la impugnante de las notificaciones recibidas en la casilla electrónica. Fundamento el presente voto en las siguientes consideraciones: Sobre la notificación realizada mediante casilla electrónica

- La impugnante alega desconocimiento oportuno de la notificación electrónica depositada en la casilla electrónica, asimismo que no había expresado su consentimiento para dicha notificación, motivo por el cual no pudo cumplir con el requerimiento de información de manera oportuna. Por ello, transcribe lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR. En tal sentido, corresponde analizar la legalidad de la notificación efectuada a la impugnante en el presente caso, cuya inobservancia podría acarrear la nulidad del procedimiento administrativo. Por el contrario, las instancias inferiores realizan un análisis ligero sobre las notificaciones, dando por sentado que éstas han sido correctamente llevadas a cabo.

- Sobre el particular, cabe indicar que en todo procedimiento administrativo sancionador existe la obligación de observar las reglas que informan y regulan el procedimiento administrativo. En esa línea, conforme ha señalado el Tribunal Constitucional peruano, el fundamento de dicha obligación nace de la Constitución Política del Perú, que en su artículo 139 establece como un derecho de la función jurisdiccional, aplicable en sede administrativa, la “observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”.

- El Tribunal Constitucional –máximo intérprete de la Constitución– en numerosos pronunciamientos20, como en la sentencia recaída en el Expediente N° 01709-2011- PA/TC, establece que “los actos administrativos deben tener como requisito de validez

20 STC 00649-2002-AA/TC, 03793-2006-AA/TC, entre otras.

la notificación con la finalidad de que el administrado tenga la posibilidad de conocer el contenido de los actos administrativos, más aún en el caso que se apliquen sanciones o que se limiten los derechos del ciudadano; incumplir este requisito vulnera el derecho de defensa” (énfasis añadido).

- En ese mismo sentido, el Tribunal Constitucional en relación con el derecho a la debida notificación, precisa en la sentencia recaída en el expediente N° 2540-2012-PA/TC, en cuyo fundamento jurídico establece: “En cuanto al derecho a las notificaciones, es necesario precisar que la notificación reviste un rol central en los procedimientos (sea cual fuere su naturaleza), no solamente porque está ligada íntimamente a un deber de la Administración, sino porque resulta esencial para ejercer el derecho de defensa de los administrados (énfasis añadido).

- Ahora bien, respecto a lo prescrito por el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, y la falta de la debida notificación, esta Sala se ha pronunciado en extenso sobre los alcances de la notificación electrónica a través del Sistema Informático de Notificación Electrónica de la SUNAFIL (SINEL-SUNAFIL), aprobado a través del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, en concordancia con los alcances del numeral 20.4 del artículo 20 del TUO de la LPAG.

- Así, desde el primer pronunciamiento de esta Sala, recaído en la Resolución N° 129-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 22 de julio de 2021 hasta la fecha, han quedado plenamente acreditados los siguientes conceptos:

1. La obligatoriedad del uso de la casilla electrónica en los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL, independiente del consentimiento del usuario para tal fin. 2. La validez y los efectos de la notificación, entendida ésta desde el depósito del documento en la casilla electrónica asignada al usuario en el SINEL-SUNAFIL; y, 3. La obligación del usuario de revisar periódicamente la casilla electrónica asignada.

- Sin embargo, el envío de alertas del SINEL-SUNAFIL ha sido un argumento central en los recursos presentados a esta Sala, vinculados a cuestionar las infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT (negativa a entregar la información requerida por el inspector comisionado).

- Este hecho motiva que, en estricta aplicación del Principio de verdad material21, se verifique, caso por caso, con la Oficina General de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (OGTIC) de la SUNAFIL, si efectivamente las alertas habían sido emitidas por el SINEL-SUNAFIL según lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-

21 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público.

2020-TR22. En el caso en análisis, se ha identificado que la impugnante no recibió las alertas señaladas en su correo electrónico o a través del servicio de mensajería, debido a que no registró ingresos a la casilla electrónica previo a la fecha de notificación del requerimiento. Ante los diversos expedientes en los que se repetían estos hechos, la Sala decidió volver a evaluar los alcances del segundo párrafo del artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, en relación con el artículo 11 de la misma norma.

- Siendo así, se debe considerar que el artículo 6 establece que la Administración, por medio de su Sistema Informático de Notificación Electrónica, comunicará al usuario o administrado, cada vez que se le notifique un documento a la casilla electrónica, mediante una alerta al correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería. Se concluye entonces que los administrados tienen una expectativa justificada de que tendrán conocimiento de cualquier notificación depositada en la casilla electrónica por medio de la mencionada alerta.

- Sin embargo, el artículo 11 del mismo Decreto Supremo N° 003-2020-TR, cuando norma la validez y efecto de la notificación vía casilla electrónica establece:

- En consecuencia, por un lado, se establece que el sólo depósito equivale a notificación válida y, por otra, que el administrado tiene derecho a recibir una alerta que le indique la existencia de dicho depósito (segundo párrafo del artículo 6 de la misma norma, antes citado).

- La lectura de estas dos disposiciones presenta, aparentemente, una antinomia. Sin embargo, las antinomias sólo existen cuando se trata del conflicto entre dos normas y no

22 Artículo 6.- Asignación de la casilla electrónica La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) asigna al usuario una casilla electrónica en el Sistema Informático de Notificación Electrónica, la cual se constituye en un domicilio digital obligatorio para la notificación de los actos administrativos y/o actuaciones emitidas en el marco de sus funciones y competencias que correspondan ser informadas al administrado. La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) comunica al usuario cada vez que se le notifique un documento a la casilla electrónica a través de las alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica, en su correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería (énfasis añadido).

de disposiciones de un mismo cuerpo normativo23. Por tanto, corresponde a quien tiene el deber de interpretar esas disposiciones, hacerlo de modo tal que evite la contraposición y logre su armonización. En el caso del procedimiento administrativo sancionador la integración se debe realizar en base a los principios que lo rigen y, en particular, al derecho fundamental al debido proceso.

- Así tenemos que el principio de predictibilidad y confianza legítima establece que la “autoridad administrativa brinda a los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada procedimiento a su cargo, de modo tal que, en todo momento, el administrado pueda tener una comprensión cierta sobre los requisitos, trámites, duración estimada y resultados posibles que se podrían obtener”24. En el caso de la notificación por medio de la casilla electrónica, SUNAFIL ha establecido, que su Sistema Informático enviará una alerta al administrado por medio del correo electrónico o servicio de mensajería. En consecuencia, se trata de un requisito concurrente con el establecido en el artículo 11 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR (énfasis añadido).

- De acuerdo con el artículo 139.14 de la Constitución, el derecho de defensa establece que nadie puede “ser privado del derecho de defensa en ningún estado del proceso”. El Tribunal Constitucional, por su parte, ha reafirmado en reiterada jurisprudencia que “el fundamento principal por el que se habla de un debido proceso administrativo encuentra sustento en el hecho de que tanto la administración como la jurisdicción están indiscutiblemente vinculadas a la Carta Magna, de modo que si ésta resuelve sobre asuntos de interés del administrado, y lo hace mediante procedimientos internos, no existe razón alguna para desconocer las categorías invocables ante el órgano jurisdiccional. (Cfr. STC 4889- 2004-AA)”25.

- Ese mismo Tribunal ha declarado que, para poder ejercer el derecho de defensa, es indispensable que las partes tengan un conocimiento, previo y oportuno, de los diferentes actos que los pudieran afectar, a fin de que tengan la oportunidad de ejercer, según la etapa procesal de que se trate, los derechos procesales que les correspondan26. Por tanto, las “exigencias que se derivan del significado constitucional del derecho de defensa no se satisfacen con la posibilidad de que in abstracto las partes puedan formalmente hacer ejercicio de los recursos previstos en la ley, sino también con la garantía de que puedan interponerlos de manera oportuna”27.

- En consecuencia, mientras que los administrados no reciban la alerta que la Administración se ha comprometido a enviarles, su derecho de defensa podría verse vulnerado, al no tener el conocimiento previo y oportuno de la medida de requerimiento que le impone determinadas obligaciones. De esta manera se les impediría, de modo injustificado, “argumentar a favor de sus derechos e intereses legítimos, con el consiguiente perjuicio para tales derechos o intereses”28.

23 Cfr. GUASTINI, Riccardo. "Antinomia y lagunas." Jurídica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, Nº. 29 (1999): 437-450, p. 437. Ubicable en: https://revistascolaboracion.juridicas.unam.mx /index.php/juridica/article/view/11388/10435 24 LPAG, artículo 1.8. El énfasis es añadido. 25 Citada por la sentencia del Exp. N° 8957-2006-PA/TC, fundamento jurídico 9. 26 Cfr. STC 00748-2012-PA/TC, fundamento jurídico 3. 27 Ibid. fundamento jurídico 4. 28 Loc. Cit.

- Esta interpretación se realiza aplicando también el principio de informalismo, el cual establece que las “normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el interés público”29. Consecuentemente, a criterio propio, es deber de esta Sala no afectar los derechos e intereses legítimos de los administrados en los casos en los que no hayan recibido la mencionada alerta y, por tanto, no hayan cumplido con alguna orden depositada en la casilla electrónica, al no haber tomado noticia de su existencia.

- Asimismo, los integrantes de esta Sala son conscientes de su deber de resolver los procedimientos sancionadores, “de manera independiente; esto es, sin estar sometidos a presiones internas o externas que dobleguen su voluntad para determinar el sentido de lo resuelto. En definitiva, deben contar con todas las garantías necesarias para resolver conforme a Derecho las controversias que se sometan a su consideración”30. Es por esta razón que no es posible negar eficacia a una conducta que la propia administración ha previsto como parte de su comportamiento, durante el trámite de notificación, como es la emisión de las alertas. Tal es así que, negar esta obligación sería contrario también al principio de buena fe procedimental, que exige tanto a la Administración como al administrado realizar “sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe”31 (énfasis añadido).

- Por ello, mi posición es considerar que independientemente de la eficacia de la recepción de la notificación electrónica y la obligación que tiene el usuario de revisar de forma periódica la casilla electrónica –según los alcances antes referidos–, la impugnante no recibió las alertas a través del correo electrónico y/o el sistema de mensajería, tal como lo dispone el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR. Por tanto, es razonable considerar que el cumplimiento de la obligación de revisar periódicamente la casilla electrónica (artículo 8 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR) se encuentra estrictamente ligado a la recepción de las alertas que el Sistema Informático de la SUNAFIL va a emitir.

- En el caso materia de autos, se aprecia del expediente inspectivo el documento denominado: “Requerimiento de Información para las actuaciones inspectivas de investigación”, de fecha 12 de abril de 2021, notificado en la Casilla Electrónica de la impugnante, conforme la “Constancia de Notificación Electrónica”.

29 Ley General del Procedimiento Administrativo General (LPAG), artículo 1.6. La importancia de este principio ha sido puesta de manifiesto por la Corte Suprema en la Casación N° 11434 – 2015 -CUSCO, fundamento jurídico 14. 30 STC 00020-2015-PI/TC, fundamento jurídico 19. 31 LPAG, artículo 1.8.

- Conforme a la información brindada por la OGTIC de la SUNAFIL, a la fecha de notificación del requerimiento de información, de fecha 12 de abril de 2021, la impugnante no recibió las alertas a través del correo electrónico, porque, a la fecha, no han registrado ningún contacto en su casilla electrónica ni ha accedido a su casilla electrónica, conforme se puede apreciar a continuación:

Figura N°04:

- En consecuencia, no se puede imputar a la impugnante la negativa de cumplir su obligación de facilitar información requerida por el personal inspectivo, por cuanto no recibió la notificación del documento remitido a la casilla electrónica a través de las alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica, en su correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería.

- Sin embargo, de los actuados, se aprecia que, mediante el requerimiento de información la autoridad inspectiva requirió a la impugnante que dentro del plazo de tres (03) días hábiles, cumpla con brindar cierta información y/o documentación, la que no fue remitida tal como consta en los numerales 4.5 y 4.6 del Acta de Infracción.

- Esta conducta fue sancionada por la Resolución de Sub Intendencia N° 688-2021- SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, como una negativa al deber de colaboración a la labor inspectiva, proponiendo sanción por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, sin evaluar y analizar adecuadamente los alegatos de defensa planteados por la impugnante sobre la notificación realizada, a la luz del principio de buena fe procedimental citado.

- En general, la ausencia de análisis respecto de estos argumentos por las instancias anteriores, a pesar de las alegaciones formuladas por la impugnante sobre las notificaciones efectuadas así como la actuación de la Administración optando por una de las alternativas sin motivar adecuadamente su decisión, constituye una vulneración al principio de buena fe procedimental dado que la autoridad administrativa ha realizado actuaciones interpretando la regulación contraria al administrado; sin explicar la ponderación o razonabilidad de la medida en perjuicio de éste.

- La vulneración al principio de buena fe procedimental afecta el derecho de defensa del administrado32, como parte del derecho al debido procedimiento, al no haberse valorado

32 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.

los alegatos que, desde un inicio, ha sostenido la impugnante respecto de la notificación (énfasis añadido).

- Por ende, al vulnerarse los principios del procedimiento administrativo a los que se ha hecho referencia anteriormente, la Resolución de Sub Intendencia N° 688-2021- SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 24 de setiembre de 2021, se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el inciso 1 del artículo 10 de la LPAG.

- Finalmente, no es necesario pronunciarse sobre los demás argumentos planteados por la impugnante.

Por estos fundamentos, mi voto es porque el recurso de revisión se declare FUNDADO y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 688-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 24 de setiembre de 2021, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lambayeque, ordenándose RETROTRAER el procedimiento sancionador a la fecha del acto señalado.

20230104CVT