Municipalidad Distrital de Florencia de Mora — Res. 472-2022

Mediante Orden de Inspección N° 2266-2020-SUNAFIL/IRE-LIB, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 349- 2020-SUNAFIL/IRE-LIB (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante, entre otras, por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 158-2021-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IC, de fecha 16 de marzo de 2021, notificado a la Procuraduría Pública el 08 de julio de 20212, se dio inicio a la etapa instructiva, otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 518-2021-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IF, de fecha 23 de julio de 2021 (en adelante, el Informe Final), en el que se determina la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de La Libertad, que mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 476-2021- SUNAFIL/IRE-LL/SIRE, de fecha 20 de agosto de 20213, multó a la impugnante por la suma de S/ 25,929.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 17 de setiembre del 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 476-2021-SUNAFIL/IRE-LL/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 199-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 11 de noviembre de 20214, la Intendencia Regional de La Libertad declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar lo siguiente:

Con fecha 07 de diciembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de La Libertad el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 199- 2021-SUNAFIL/IRE-LIB.

La Intendencia Regional de La Libertad admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 789-2021-

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo7 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR8, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR9 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias10.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE FLORENCIA DE MORA presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 199-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, que confirmó la sanción impuesta de S/ 25,929.00, por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución, esto es, el 17 de noviembre de 2021.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE FLORENCIA DE MORA.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona la poca valoración de las instancias anteriores respecto a sus argumentos de defensa, incidiendo en una presunta vulneración al derecho a la debida

El debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.

En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa12, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento, tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa13, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de

De la revisión de la resolución impugnada, se evidencia el desarrollo y fundamentación de todos los extremos contenidos en el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, en consideración a los medios probatorios y fundamentos presentados por la misma a lo largo del procedimiento inspectivo y en el procedimiento sancionador, así como las actuaciones realizadas por el inspector comisionado y por la autoridad de primera instancia. Por ende, no puede sostenerse que, se vulneró el principio al debido procedimiento o el de motivación. Por tanto, no cabe acoger este extremo del recurso de revisión.

De la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de faltas leves y graves, tipificadas en el numeral 23.2 del artículo 23 del RLGIT y en los numerales 24.5 y 24.4 del artículo 24 del mismo cuerpo normativo. Asimismo, por la comisión de la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

La impugnante refiere que ha cumplido con subsanar parcialmente con su conducta. Al respecto, cabe precisar que, en el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

Al respecto, de autos se observa que la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 30 de noviembre de 2020,14 contenía los siguientes mandatos:

Otorgando para dicho efecto, un plazo de tres (03) días hábiles para la adopción de las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento. Sin embargo, como se puede verificar del Acta de Infracción, el incumplimiento de la medida de requerimiento antes referida fueron imputadas a título de dos “faltas graves” y una “falta leve”. Es decir, para efectos del análisis del recurso de revisión (enfocado en la infracción a la labor inspectiva), es ineludible la apreciación sobre la comisión o subsanación del incumplimiento en materia de seguridad y salud en el trabajo, calificados por el RLGIT como “faltas graves”.

Sobre el particular, debemos tener en cuenta que la Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral, Ley Nº 29981 ha establecido la competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral con carácter excepcional, conforme fluye de una lectura atenta del tercer párrafo del artículo 41. A su vez, el literal b) del artículo 49 de la norma citada delega en las normas reglamentarias la determinación de las “causales establecidas” para la interposición del recurso de revisión. Es decir, la ley establece un ámbito restringido, pero la configuración de dicho ámbito es delegada a las normas sectoriales.

En el literal c) del artículo 55 del RLGIT, reitera la excepcionalidad del ámbito objetivo en el que la instancia de revisión ejecuta sus competencias. De esa forma, el Reglamento del Tribunal determina los requisitos de admisibilidad y procedencia del recurso de revisión. Asimismo, el artículo 2 de dicha norma, reafirma el carácter excepcional de la competencia de la instancia de revisión. En concreto, en el artículo 14, el Reglamento mencionado refiere que el recurso de revisión se interpone contra resoluciones que sancionan infracciones “muy graves”.

En el bloque de legalidad que se repasa, se observa que: 1) el Tribunal de Fiscalización Laboral tiene una competencia excepcional, lo que estrictamente se refiere a la competencia material establecida por la norma reglamentaria, por delegación legal; y 2) dicha competencia, excepcionalmente activada, permite que el órgano de revisión ejerza sus funciones, conforme al segundo párrafo del artículo 15 de la Ley Nº 29981: emitir decisiones que constituyan precedentes de observancia obligatoria que interpreten de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.

Conforme con la doctrina administrativista, “la competencia en razón de la materia se refiere a las actividades o tareas que legítimamente puede desempeñar el órgano, es decir, al objeto de los actos y a las situaciones de hecho ante las que puede dictarlos”.15

Sobre el particular, cabe señalar lo dispuesto en la Resolución de Sala Plena Nº 002-2022- SUNAFIL/TFL, de fecha 22 de abril de 2022, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 06 de mayo de 2022, que contiene el precedente administrativo de observancia obligatoria16, en el que se estableció el criterio que tratándose de las infracciones muy graves por la inejecución de medidas inspectivas de requerimiento, el análisis que se efectúa sobre esta se deberá circunscribir estrictamente a su proporcionalidad, razonabilidad y legalidad, conforme se aprecia a continuación:

En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal.

De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia”.

Así las cosas, se debe señalar que, del análisis del escrito de revisión no se identifica que la impugnante fundamente su recurso en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal, respecto de la infracción “muy grave” (único objeto de análisis pasible de pronunciamiento por parte del Tribunal). Por el contrario, se observa que los argumentos de defensa de la recurrente implican que esta Sala tome posición sobre la calificación efectuada de la falta administrativa respecto de una materia distinta, es decir, infracciones graves, cuestión que, como se ha expuesto, excede la competencia que la ley ha otorgado a este Tribunal.

En efecto, si bien la recurrente ha impugnado la aplicación de una medida de requerimiento (infracción muy grave), se observa que las alegaciones planteadas recaen sobre aspectos que la Intendencia competente, como instancia de apelación, se ha pronunciado, al tratarse de materia calificada por la norma como infracciones graves.

Entonces, respecto de dichas materias, se ha agotado ya la vía administrativa en la instancia de apelación, y al no presentarse argumentos sólidos que cuestionen y distintos a los fundamentos expuestos por las instancias inferiores sobre la infracción objeto del recurso de revisión (infracción muy grave a la labor inspectiva), se determina que el recurso de revisión no desvirtúa la sanción aplicada respecto de la infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 30 de noviembre de 2020, la cual no ha vulnerado el principio de legalidad, ni de razonabilidad. Sin que la impugnante acredite su cumplimiento en su totalidad, conforme consta en el numeral 4.6 del acta de infracción, cuando señala: “(…) la inspeccionada cumplió con modificar la planilla electrónica respecto a la fecha de ingreso de la recurrente, esto es, el 01/12/2011 y el pago de las remuneraciones con recibo por honorarios por el periodo: 21/08/2019 al 21/09/2019 y del 22/09/2019 al 21/10/2019; sin embargo no cumplió con acreditar: i) La entrega de boletas de pago de remuneraciones de los meses de setiembre a diciembre de 2020, ii) el pago de las remuneraciones de los periodos: 02/09/2019 al 20/09/2019; 22/09/2019; 22/10/2019 al 31/12/2019; iii) Los depósitos de compensación por tiempo de servicios, semestre: mayo-octubre 2019 (depósito noviembre 2019); noviembre 2019-abril 2020 (depósito mayo 2020) y mayo-octubre 2020 (depósito noviembre 2020)”. Por tanto, corresponde desestimar los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.

En este punto, y dando respuesta al argumento de la impugnante referido a que no se ha valorado el cumplimiento parcial sobre la infracción muy grave, que es competencia de este tribunal, esto es, la medida inspectiva de requerimiento. Cabe precisar que, el incumplimiento a la medida inspectiva de requerimiento constituye una infracción muy grave contra la labor inspectiva, cuya naturaleza de insubsanable, conforme lo dispone el criterio 3) de la Relación de Criterios Aplicables en la Inspección del Trabajo, aprobada por la Resolución Directoral N° 029-2009-MTPE/2/11.4; por lo que, no puede ser subsanada luego de que el sujeto inspeccionado haya incurrido en dicha infracción. Asimismo, se debe señalar que, en virtud del carácter unitario del requerimiento, el inspeccionado no puede elegir sólo alguna o algunas de las órdenes impartidas, sino la totalidad de las mismas. En tal sentido, cuando la impugnante cumple de forma parcial los mandatos contenidos en la medida inspectiva de requerimiento; incurrió en el tipo infractor contenido en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Por tales razones, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo en el recurso de revisión, debiendo ser desestimados.

Respecto al presente extremo del recurso que nos ocupa, la impugnante sostiene que no le es posible cumplir con el pago de las multas impuestas, pues no cuenta con el presupuesto, para cubrir la totalidad de la multa a imponer y porque debido a la pandemia del Covid-19, ha tenido un perjuicio económico porque las recaudaciones que realiza, se han visto reducidas considerablemente.

Corresponde precisar que resulta responsabilidad de la impugnante, como titular de un pliego presupuestario, priorizar las metas a ser atendidas en un determinado ejercicio fiscal, incluyendo en la fase de su programación presupuestaria, a las distintas obligaciones pecuniarias para con su personal17.

Así también es responsable de la distribución de su presupuesto público, aprobado por la ley correspondiente, para la atención de las diversas necesidades y obligaciones del sector a su cargo. Por lo que, -dentro del plazo concedido- debió acreditar la programación presupuestaria para cumplir con el pago ordenado por el inspector, en aras de actuar de acuerdo a las normas presupuestarias de las entidades de la Administración. De otro lado, el argumento referido a que no cuenta con presupuesto para el pago de la totalidad de la multa impuesta, no constituye una causal que le exonere al pago de la misma.

Además, la Resolución de Superintendencia N° 035-2021-SUNAFIL, de fecha 14 de enero de 202118, que aprobó los criterios normativos adoptados por el “Comité de Criterios en materia legal aplicables al Sistema de Inspección del Trabajo de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL”, que es también aplicable, que refiere que “en el marco de las actuaciones inspectivas a entidades públicas (…) la medida de requerimiento (…) se considerará cumplida si se constata lo siguiente: i) Que la entidad ha realizado las gestiones propias, que correspondan a su trámite interno y/o ante el Ministerio de Economía y Finanzas, en el marco de las normas presupuestarias respectivas, a fin de garantizar el cumplimiento de dichas obligaciones (...)”.

Por consiguiente, las leyes de presupuesto público no pueden constituir impedimento para el reconocimiento y goce de los derechos laborales que la Constitución y la ley reconocen. Siendo así, el argumento del inspeccionado no le exime de responsabilidad en las infracciones que ha incurrido. Por lo que, no cabe acoger este extremo del recurso de revisión.