Municipalidad Distrital de Cerró Colorado — Res. 489-2023

Mediante Orden de Inspección N° 2591-2020-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 223-2020- SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos infracciones muy graves a la labor inspectiva, por el incumplimiento de los requerimientos de información de los días 21 y 29 de octubre de 2020, programada para los días 27 de octubre y 04 de noviembre de 2020, respectivamente; en mérito a la solicitud de actuación inspectiva presentada por el ex trabajador Pedro Manuel Herrera Pinto, quien señala haber sido despedido arbitrariamente.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 0439-2020-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 12 de abril de 2022, notificada el 14 de abril de 20212, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 640-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 30 de noviembre de 20213 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Arequipa, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 002-2022-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, de fecha 10 de enero de 2022, notificada el 12 de enero de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 22,618.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 18 de enero de 20224, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 002-2022-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 125-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 29 de abril de 20225, la Intendencia Regional de Arequipa declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 25 de mayo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 125-2022- SUNAFIL/IRE-AQP.

La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-466-2022- SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 02 de junio de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299816, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299817, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo8 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR9, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR10 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”11.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE CERRO COLORADO, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 125-2022- SUNAFIL/IRE-AQP, emitida por la Intendencia Regional de Arequipa, que confirmó la sanción impuesta de S/ 22,618.00, por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 04 de mayo de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE CERRO COLORADO.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante alega una presunta vulneración a la debida motivación, derecho de defensa, el cual constituye parte del debido procedimiento12.

Al respecto, se debe señalar que uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa13, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo. Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto el Acta de Infracción, como el Informe Final, la Resolución de Sub Intendencia Nº 002-2022- SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE y la Resolución de Intendencia N° 125-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, advierte el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa, pues la

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre el procedimiento inspectivo y las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador. Por ende, se debe desestimar los argumentos referidos a cuestionar este extremo.

Por tales razones, la nulidad alegada por la impugnante no debe ser acogida, al no evidenciarse que se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG.

Sobre el particular, el principio de buena fe procedimental regulado en el numeral 1.8 del Título Preliminar del TUO de la LPAG establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. (…)” (énfasis añadido).

Por su parte, el numeral 3 del artículo 5 de la LGIT señala que “en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados están investidos de autoridad y facultados de proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observen correctamente, y en particular, para requerir información

De igual modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que: “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT, “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”. Por lo que, queda entendido que constituye una obligación ineludible de los empleadores, el colaborar con el desarrollo de las actuaciones inspectivas, coadyuvando a que las mismas se logren desarrollar en atención a su finalidad, esto es, la verificación del cumplimiento de las normas sociolaborales y/o en materia de seguridad y salud en el trabajo.

Asimismo, el artículo 11 de la LGIT establece que “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).

Es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT14 establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario” (énfasis añadido).

El tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, está orientado a sancionar una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes de facilitar la información y documentación necesaria; no una mera omisión o falta de respuesta, sino una conducta claramente establecida en la que la impugnante o su representante se niegan a entregar la información solicitada.

Así, corresponde analizar el cumplimiento del principio de tipicidad15. Sobre el particular, recuerda la doctrina que “el mandato de tipificación que este principio conlleva, no sólo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”16.

Debemos señalar que de la lectura de las normas que sancionan los incumplimientos a la labor inspectiva, la responsabilidad administrativa no solo admite el comportamiento doloso, pues bajo el principio de culpabilidad se admite también factores subjetivos de responsabilidad, tales como la falta de diligencia17.

Con fecha 21 de octubre de 202018, se notificó de forma personal, el requerimiento de información, otorgando un plazo para su cumplimiento de tres días hábiles, esto es, hasta el 27 de octubre de 2020 a las 10:00 a.m., en la que se solicitó a la impugnante cumpla con exhibir la documentación señalada.

Frente a ello, la entidad recurrente, a través de su Procuraduría Pública sostiene que sí han cumplido con remitir la información requerida el 21 de octubre de 2020, el último día para presentar la información solicitada por el inspector comisionado, esto es el 27 de octubre de 2020. Además, indica en el recurso de revisión que la otra parte de la documentación solicitada fue alcanzada el 28 de octubre de 2020. Acompaña a su afirmación una imagen denominada “remisión de la autorización para notificaciones vía correo electrónico”; sin embargo, este tiene por fecha 21 de octubre de 2020 y no el 27 de octubre de 2020, como afirma en el recurso de revisión, lo que permite advertir que dicha afirmación no tiene sustento fáctico.

Sin perjuicio de lo expuesto precedentemente, se debe advertir que la contraprueba presentada por la recurrente, no logra desvirtuar los numerales 2.7, 2.10 al 2.12 de hechos constatados en el acta de infracción, porque se verifica de la imagen inserta en dicho correo que solo se estaría adjuntando como anexo la “declaración jurada de MDCC”, sin embargo, lo que se requirió a la recurrente consta de doce documentos, como, por ejemplo: acreditar el otorgamiento de gratificaciones, bonificaciones, vacaciones, la entrega de boletas de pago, registros de control de asistencia, entre otros. Lo cual no se satisface solo con la presentación de su declaración jurada. Por lo que, esta conducta resulta adecuadamente calificada por la autoridad inspectiva como una falta de colaboración con la labor inspectiva.

En cuanto al correo electrónico que la recurrente afirma fue remitido el 28 de octubre de 2020 y con lo cual acreditaría el cumplimiento del requerimiento de información de fecha 21 de octubre de 2020, previamente se adjunta la siguiente imagen:

Sobre el particular, se debe indicar que no es legible el archivo que se estaría acompañando. De otro lado, y sin perjuicio de lo expuesto, del contenido del correo aludido por la recurrente de fecha 28 de octubre de 2020, fuera del plazo otorgado por la autoridad inspectiva, se aprecia que se estaría adjuntando el formato TR5.

Sin embargo, esto no puede ser traducido como el cumplimiento de una entrega tardía del requerimiento de información de fecha 21 de octubre de 2020, toda vez que, lo que se solicitó a la recurrente consta de la exhibición de doce documentos, como, por ejemplo: acreditar el otorgamiento de gratificaciones, bonificaciones, vacaciones, la entrega de boletas de pago, registros de control de asistencia, entre otros, con lo cual no ha cumplido.

Cabe añadir, que el objeto de la orden de inspección se encuentra relacionado con “remuneraciones, jornada, horario de trabajo y descansos remunerados, compensación por tiempo de servicios”, lo cual con los documentos a los que hace referencia los correos electrónicos fechados el 21 y 28 de octubre de 2020, referidos a su declaración jurada y el formato TR-5, no satisfacen lo requerido por la autoridad inspectiva en el requerimiento de información de fecha 21 de octubre de 2020, por lo que, no resulta correcta la afirmación referida a que de forma tardía ha cumplido con todo lo solicitado por la autoridad inspectiva, conforme afirma en su Informe Nº 100-2020-MDCC-GAF-SGGTH-OSSI, ya que estos últimos no tiene sustento fáctico con los medios de prueba presentados, pues, no se advierte que se haya cumplido con presentar la totalidad de lo requerido por la autoridad inspectiva.

En consecuencia, no se advierte una afectación al precedente vinculante recaído en la Resolución de Sala Plena Nº 001-2021-SUNAFIL/TFL, en los términos alegados por la recurrente, debiendo ser desestimados todos los argumentos dirigidos en este extremo.

Cabe señalar que el 29 de octubre de 202019, la autoridad inspectiva se apersonó al centro de labores de la inspeccionada, sin que esta manifieste o precise de algún problema que haya podido tener para cumplir con la información solicitada en el requerimiento de información de fecha 21 de octubre de 2020. 6.25. Así las cosas, ante el incumplimiento al requerimiento de información conforme se verifica de los numerales 2.6 y 2.7 del Acta de Infracción, la autoridad inspectiva emite un segundo

De lo descrito precedentemente, se verifica que la impugnante tenía pleno conocimiento de los requerimientos de información efectuados, al ser debidamente notificados; pese a lo cual incumplió con éstos, pues, se debe recordar a la recurrente que no solo basta con presentar los documentos que ésta considere pertinente y en el momento que así lo prefiera, sino que debe cumplir con términos y plazos otorgados por la autoridad inspectiva. Sin embargo, ello

Cabe recordar que la LGIT y el RLGIT, han otorgado especial importancia a la falta de colaboración a la labor inspectiva, al considerarla como una infracción muy grave de naturaleza insubsanable por cada hecho verificado; pues la finalidad es sancionar el incumplimiento de la obligación de colaboración a la labor inspectiva en la oportunidad requerida, en garantía de la eficacia del funcionamiento de la labor inspectiva en el marco de las facultades que la Ley confiere. Por tales razones, no cabe acoger este extremo del recurso de revisión.

En ese sentido, en aplicación del artículo 16 de la LGIT que establece la presunción de certeza de los hechos constatados por los inspectores en las fiscalizaciones realizadas, como en el presente caso, se verifica los dos incumplimientos a los requerimientos de información de fechas 21 y 29 de octubre de 2020, para ser cumplidos el 27 de octubre y 04 de noviembre de 2020, respectivamente; recogidos en el Acta de Infracción Nº 223-2020-SUNAFIL/IRE-AQP.

Por tales razones, resultaba de trascendencia que la recurrente acredite su afirmación, esto es, que tuvo la predisposición de apoyo a la labor inspectiva; sin embargo, de la revisión del expediente inspectivo y sancionador, no se evidencia ningún documento que corrobore lo alegado por la impugnante, esto es, que haya colaborado con la labor inspectiva, específicamente, entregando toda la información solicitada y en los términos requeridos dentro del plazo conferido.

En este punto, cabe traer a colación el precedente vinculante emitido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, en la Resolución de Sala Plena Nº 008-2023-SUNAFIL/TFL, publicado en El Diario Oficial El Peruano el 09 de mayo de 2023, que dispone, entre otros, sobre la demora en la respuesta de los requerimientos de información y la tipificación propuesta:

Por tales razones, se advierte que, se ha configurado el tipo infractor contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, al no haberse cumplido con los dos requerimientos de información solicitados por la autoridad inspectiva, en los términos y plazos otorgado por ésta, conforme lo han determinado, adecuadamente, las instancias de mérito, al establecer la sanción a imponerse, por ende, no se advierte una afectación a los principios de tipicidad ni legalidad, debiéndose desestimar los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.

Por tanto, la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, desvirtuando el principio de presunción de licitud

Sobre el particular, es preciso traer a colación al artículo 38 de la LGIT, que establece los tipos de sanciones y criterios de la graduación de las sanciones:

En ese sentido, el artículo 47 del RLGIT, dispuso además de los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad según lo dispuesto por el artículo 248 numeral 3) del TUO de la LPAG. Considerando ello, en la resolución sancionadora, al determinarse la imposición de la sanción de multa, se ha realizado en base a lo sustentado y de acuerdo a la normatividad vigente. Cabe indicar que, los montos de las multas contenidas en la tabla del RLGIT son fijas y predeterminadas, conforme lo dispuesto en los numerales 48.1 del artículo 48 del RLGIT, sin que la autoridad sancionadora pueda imponer otro valor distinto. Por ende, se deben desestimar los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo, asi como el argumento referido a una supuesta afectación del numeral 10 del artículo 66 del TUO de la LPAG.

Respecto a los argumentos referidos a la supuesta afectación por la imputación de dos incumplimientos a la labor inspectiva como conductas independientes; al respecto, cabe precisar que, conforme a lo dispuesto en el numeral 7.15.9 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, “Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”, aprobada por Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL, aplicable al caso:

Asimismo, debe recordarse que el primer precedente de observancia obligatoria sentado por este Tribunal (a través de la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL) reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva:

Por tales razones, no corresponde acoger este extremo del recurso.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.