Municipalidad Distrital de Carmen de la Legua Reynoso — Res. 371-2023

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (sub materias: Jornada y horario de trabajo; Horas extras); Registro de control de asistencia (Sub materia: Incluye todas). 2 Véase folio 04 del expediente inspectivo. soft 20555195444 soft CABALLERO SEGA Katty Angelica FAU 20555195444 soft 1.2 Que, mediante Imputación de Cargos N° 278-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI, de fecha 18 de mayo de 2021, notificada el 20 de mayo de 20213, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

i. Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por el incumplimiento del sujeto inspeccionado, respecto de la presentación del Registro de control de asistencia de la totalidad de trabajadores de la entidad, quienes laboran bajo el régimen laboral de la actividad privada ocasionando perjuicio a dichos trabajadores y frustrando la finalidad de la inspección programada, tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT.

i. Reitera lo expuesto en el Informe N° 442-2021-SGRH-GAF/MDCLR, adjunto en su escrito de descargos del 10 de junio de 20215, que, en su punto 2.4 señala: “en lo que refiere al tercer punto [de los Hechos Constatados] del acta de infracción, se remite por error un control interno paralelo al Registro de Asistencia Digital con el que cuenta la base central de serenazgo”, para señalar que el error no genera derechos.

ii. Frente a las observaciones realizadas por el inspector a la información remitida de los señores Reyna Victoria Briceño Infantas y José Alberto Celis Ramos, señala que se solicitó a la Subgerencia de Recursos Humanos la aclaración a este punto, la cual, mediante el Informe Nº 172-2022-SGRH-GA/MDCLR, refiere que las disposiciones emitidas por el estado de Emergencia Nacional a raíz del COVID-19, señalaron que cuando la naturaleza de las labores no sea compatible con el trabajo remoto, el empleador debe otorgar una licencia con goce de haber sujeta a compensación posterior; por ello, mediante Resolución de Subgerencia de Recursos Humanos N° 022-2021 y 012-2021-SGRH-GAF/MDCLR, se formalizó el otorgamiento de dichas licencias con goce de haber a estos trabajadores, con eficacia anticipada al 07 de mayo de 2020 y al 01 de febrero de 2021, respectivamente.

3 Notificada a la Procuraduría Pública, el 04 de junio de 2021, véase folio 07 del expediente sancionador. 4 Notificada a la Procuraduría Pública, el 17 de febrero de 2022, véase folio 59 del expediente sancionador. 5 Véase folio 13 del expediente sancionador.

iii. En cuanto a la observación realizada por el inspector a la información remitida del señor Thomas Efraín Ríos Lévano, en el que no se cumplió con remitir el registro de asistencia correspondiente al día 31 de enero de 2021, esto es posterior a su descanso vacacional, señala que brindó el reporte del registro de asistencia en su totalidad.

iv. Por todo ello, refiere que no se ha tomado en cuenta el derecho a un debido proceso en sede administrativa, que al expedir la resolución sancionadora han contravenido los principios ordenadores del sistema nacional de inspección del trabajo, siendo que la resolución no cuenta con una debida motivación por lo que, solicita su nulidad.

i. Que, al requerir al inspeccionado la remisión del registro de control de asistencia del mes de enero 2021 de sus trabajadores, hasta en dos oportunidades (12 y 25 de febrero de 2021), éste remitió en cada fecha mencionada el documento denominado “Registro de Asistencia del Servicio Diario de Agentes Ley 728- Turno día del 01 al 31 de enero 2021”, el cual en efecto no resulta ser un registro de control de asistencia conforme a ley, dado que, la forma de marcación de asistencia se encuentra registrada sobre puntos (.) y letras (D y F) y no sobre el sustento de un control permanente de las horas laboradas por los trabajadores consignadas de manera personal, la cual además, sirva para llevar la contabilidad de las labores en horas extras a la jornada de trabajo, debiendo estas ser remuneradas por el empleador conforme a Ley, en el caso de existir sobretiempo, incumplimiento que afectó a (16) trabajadores, toda vez que al no contar la inspeccionada con el registro de control de asistencia, se imposibilitó la verificación de las otras materias objeto de inspección referidas a la jornada, horario de trabajo y descansos remunerados- horas extras. Por lo expuesto, sostiene que la inspeccionada incurrió en una infracción en materia de relaciones laborales, por el incumplimiento del registro de control de asistencia.

ii. Que, el pronunciamiento de la autoridad de primera instancia, se encuentra debidamente motivado; toda vez que expuso las razones que justifican su decisión para considerar la comisión de la infracción por parte de la inspeccionada, habiéndose efectuado el correspondiente razonamiento lógico – jurídico.

6 Notificada a la impugnante el 03 de mayo de 2022 y a la Procuraduría Pública el 29 de abril de 2022, véase folio 97 y 98 del expediente sancionador. iii. Que, la no exhibición del registro de control de asistencia correspondiente al mes de enero de 2021, se determina como un hecho insubsanable, pues no se puede retrotraer el tiempo para que los trabajadores afectados de manera personal consignen sus horas de ingreso y salida.

iv. Finalmente, señala que la documentación aportada por la inspeccionada durante el procedimiento administrativo sancionador no puede ser considerado como subsanación de la infracción incurrida, dado que, agotaron sus efectos dañosos en la imposibilidad de verificar las otras materias encomendadas referidas a la jornada de trabajo y las horas extras, máxime si, mediante documentos internos emitidos por la inspeccionada, en atención a la notificación de la imputación de cargos (04 de junio de 2021) sobre el incumplimiento del registro de control de asistencia, es que, recién la inspeccionada solicita la gestión e implementación de equipos biométricos para la planilla de asistencia de los trabajadores.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

7 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 8 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión-. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 9 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”

17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR10, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR11 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

10 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 11 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Distrital De Carmen De La Legua Reynoso

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 12 de mayo de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 080-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, señalando los siguientes alegatos:

12 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.

i. Que, la Sub Gerencia de Recursos Humanos, teniendo en consideración la normativa legal vigente, mediante Informe Nº 968-2019-SGRH-GA/MDCLR, procede a solicitar apoyo para la gestión e implementación de 07 equipos biométricos, para diversas áreas de la entidad.

ii. Que, como respuesta a los requerimientos de información, remite por error un control interno paralelo al Registro de Asistencia Digital con el que cuenta la Base Central de Serenazgo.

iii. Ante ello, afirma que la Municipalidad cuenta con control de asistencia digital conforme a la Planilla de Asistencia que adjunta la Subgerencia de Recursos Humanos y que se entregó a efectos de absolver las observaciones realizadas por SUNAFIL, en el cual se verifica el horario de ingreso y de salida.

iv. Que, mediante Informe Nº 1012-2021-SGRH-GAF/MDCLR de fecha 23 de diciembre del 2021, adjunto a su escrito de Descargos al Informe Final, pone a disposición el extracto y detalle de los equipos biométricos de la Municipalidad sobre la Planilla de Asistencia de los trabajadores involucrados para los meses de enero 2021; subsanando el error involuntario de los documentos presentados anteriormente y recalcando que “el error no genera derechos”.

v. Que, el fundamento 3.7 de la resolución impugnada, no señala la debida motivación que corresponde para acreditar su decisión, toda vez que la motivación no sólo debe provenir del ordenamiento jurídico vigente y aplicable, sino de los propios hechos debidamente acreditados.

vi. Que, los procedimientos administrativos ya habrían vencido los plazos por lo que se mantendría ilegitimidad de sus actos en la imposición de la multa establecida, en particular respecto a la notificación del Informe Final.

vii. En cuanto al fundamento 3.9 de la resolución impugnada, le resulta inmotivado toda vez que en el procedimiento administrativo se demostró que los trabajadores mencionados en la resolución se encontraban con licencia de goce otorgado conforme a ley.

viii. Señala que se ha vulnerado el principio de legalidad (realiza un cálculo de multa exorbitante) y debido procedimiento (no comprende una debida motivación).

ix. Por último, sostiene que ha operado la caducidad, en razón que ha pasado un año y 05 meses para la sanción impuesta.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la caducidad del procedimiento administrativo sancionador

- El 20 de mayo de 2021 inició el procedimiento sancionador con la notificación del acta de infracción y de la Imputación de cargos N° 278-2021-SUNAFIL/IRE- CAL/SIAI13. - El 16 de febrero de 2022 se emitió la Resolución de Sub Intendencia N° 104-2022- SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, siendo notificada el 18 de febrero de 202214.

“1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo. Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este. 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado administrativamente el procedimiento y se procederá a su archivo. 3. La caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no lo haya declarado de oficio (…)” (énfasis añadido).

13 Véase folio 06 del expediente sancionador. 14 Véase folio 58 del expediente sancionador. 15 MORÓN URBINA, J. (2017). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. 12va Ed., Lima: Gaceta Jurídica.

16 Ibídem, p. 529. por medio de la casilla electrónica; por lo que, se cumplió con resolver el procedimiento dentro de los márgenes de tiempo dispuesto como máximo por regla general, no habiendo operado la alegada caducidad. Sobre la presunta vulneración de los plazos administrativos

17 Artículo 5.- Facultades inspectivas “En el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para: (...) 5.5 Iniciar el procedimiento sancionador mediante la extensión de actas de infracción o de infracción por obstrucción a la labor inspectiva.” (...) 18 Así, en el fundamento 11 de la sentencia recaída en el Expediente N° 00295-2012-PHC/TC del 14 de mayo de 2015 (declarado doctrina jurisprudencial vinculante para todos los jueces y tribunales del país, de conformidad con el artículo IV del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional) se reconoce que en aquellos casos en los cuales se prolonga el proceso más allá de lo razonable, “(…) no puede establecerse, por ejemplo, la exclusión del procesado, el sobreseimiento del proceso o el archivo definitivo del proceso penal como si fuera un equivalente a una decisión de absolución emitida por el juez ordinario, sino que, actuando dentro del marco constitucional y democrático del proceso penal, el órgano jurisdiccional debe emitir el pronunciamiento definitivo sobre el fondo del asunto en el plazo más breve posible, declarando la inocencia o responsabilidad del procesado, y la consiguiente conclusión del proceso penal. En cualquier caso, como es obvio, tal circunstancia no exime de las responsabilidades a que hubiere lugar para quienes incurrieron en ella, y que deben ser dilucidadas por los órganos competentes”.

Sobre el Registro de Control de Asistencia

“Todo empleador sujeto al régimen laboral de la actividad privada debe tener un registro permanente de control de asistencia, en el que los trabajadores consignarán de manera personal el tiempo de labores. La obligación de registro incluye a las personas bajo modalidades formativas laborales y al personal que es destacado o desplazado a los centros de trabajo o de operaciones por parte de las empresas y entidades de intermediación laboral, o de las empresas contratistas o Subcontratistas”.

19 RLGIT, “Artículo 53.- Trámite del procedimiento sancionador (…) 53.2 La fase instructora se desarrolla conforme al siguiente trámite: (…) g) Concluida, de ser el caso, la recolección de pruebas, la autoridad instructora del procedimiento formula un informe final de instrucción en un plazo no mayor de diez (10) días hábiles contados desde el día siguiente del vencimiento del plazo para la presentación del descargo. En este informe se declara la inexistencia de infracción o, de corresponder, determina, de manera motivada, las conductas que se consideren probadas constitutivas de infracción, la norma que prevé la imposición de sanción y la sanción propuesta.” 6.15 Asimismo, la exposición de motivos del Decreto Supremo N° 004-2006-TR20, hace referencia a la obligación de llevar registros al tiempo de trabajo, reconocido en el literal c) del artículo 8 del Convenio N° 01 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la cual responde a la necesidad de garantizar el cumplimiento efectivo de la jornada máxima de trabajo a través del registro de las horas laborales, “uniformizando el control de tiempo de trabajo, darle seguridad jurídica a los trabajadores, y garantizar el cumplimiento de la jornada máxima de trabajo”, así como el “establecer presunciones para una mejor fiscalización del trabajo en sobretiempo y un cumplimiento más efectivo de los derechos y obligaciones que se generan con ocasión de su prestación”, entre otra.

“Artículo 2.- Contenido del Registro

(…) Nombre, denominación o razón social del empleador; Número de Registro Único de Contribuyentes del empleador; Nombre y número del documento obligatorio de identidad del trabajador; Fecha, hora y minutos del ingreso y salida de la jornada de trabajo; Las horas y minutos de permanencia fuera de la jornada de trabajo”.

20 “Dictan disposiciones sobre el registro de control de asistencia y de salida en el régimen laboral de la actividad privada”, publicado el 06 de abril de 2006 en el diario oficial El Peruano. 21 Artículo 2.- Norma que se modifica. Modificase el artículo 1 del Decreto Supremo Nº 004-2006-TR, el cual queda redactado en los siguientes términos: “Artículo 1.- Ámbito Todo empleador sujeto al régimen laboral de la actividad privada debe tener un registro permanente de control de asistencia, en el que los trabajadores consignarán de manera personal el tiempo de labores. La obligación de registro incluye a las personas bajo modalidades formativas laborales y al personal que es destacado o desplazado a los centros de trabajo o de operaciones por parte de las empresas y entidades de intermediación laboral, o de las empresas contratistas o Subcontratistas. No existe obligación de llevar un registro de control de asistencia para trabajadores de dirección, los que no se encuentran sujetos a fiscalización inmediata y los que prestan servicios intermitentes durante el día.”

requerimientos de información de fechas 4 de febrero de 202122 y 19 de febrero de 202123, limitándose en ambas oportunidades a presentar un documento denominado “Registro de Asistencia del Servicio diario de agentes Ley 728/Turno del 01 al 31 en enero de 2021”. Asimismo, se advierte que, la impugnante presentó con el descargo a la imputación de cargos, documentos denominados “Planillas de asistencia” de fecha 09 de junio de 2021, documentos que fueron valorados por la instancia de apelaciones, estableciendo que la infracción imputada tiene carácter insubsanable, por lo que su presentación durante el procedimiento administrativo sancionador no lo exime de responsabilidad, fundamentos con los que esta instancia comparte.

Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo sancionador

22 Folio 19 del expediente inspectivo. 23 Folio 26 del expediente inspectivo. 24 Folio 17 del expediente sancionador. 25 Folio 15 del expediente sancionador.

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

Información Adicional

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación

Relaciones Laborales Incumplir la presentación del Registro de control de asistencia de la totalidad de trabajadores de la entidad, quienes laboran bajo el régimen laboral de la actividad privada ocasionando perjuicio a dichos trabajadores y frustrando la finalidad de la inspección programada.

Numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT

MUY GRAVE

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE CARMEN DE LA LEGUA REYNOSO, en contra de la Resolución de Intendencia N° 080-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, emitida por la Intendencia Regional del Callao, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 172-2021-SUNAFIL/IRE- CAL, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 080-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, en todos sus extremos. TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO.- Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE CARMEN DE LA LEGUA REYNOSO y a la Intendencia Regional del Callao, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

KATTY ANGÉLICA CABALLERO SEGA

20230419CEC