| Resolución N° | 0149-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 449-2021-SUNAFIL/IRE-CAL |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DEL CALLAO |
| Impugnante | Municipalidad Distrital de Carmen de la Legua Reynoso |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 172-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Callao |
| Fecha | 09 de febrero de 2024 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE CARMEN DE LA LEGUA REYNOSO, en contra de la Resolución de Intendencia N° 172- 2022-SUNAFIL/IRE-CAL, emitida por la Intendencia Regional del Callao, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 449-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 172-2022-SUNAFIL/IRE-CAL en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa CUARTO. - Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE CARMEN DE LA LEGUA REYNOSO, y a la Intendencia Regional del Callao, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA 20240207RAN
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 00658-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 393-2021-SUNAFIL/IRE-CAL (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, a raíz de la denuncia interpuesta por un trabajador de la municipalidad, por actos de hostigamiento ocurridos el 15 y 16 de febrero de 2021.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 570-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IC del 25 de octubre de 2021, notificada el 28 de octubre de 2021 al Procurador Público, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Hostigamiento y Actos de Hostilidad (Hostigamiento sexual). 20555195444 soft 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 377-2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IF, (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional del Callao, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 514-2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SISA, de fecha 01 de julio de 2022, notificada el 06 de julio de 2022 al Procurador Público, multó a la impugnante por la suma de S/ 23,144.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con enviar la información solicitada por la inspectora auxiliar comisionada mediante requerimiento de información notificado a la casilla electrónica en fecha 14 de abril de 2021, con fecha máxima de entrega del 19 de abril de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con enviar la información solicitada por la inspectora auxiliar comisionada mediante requerimiento de información notificado a la casilla electrónica en fecha 23 de abril de 2021, con fecha máxima de entrega del 28 de abril de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
Con fecha 13 de julio de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 514-2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SISA, argumentando lo siguiente:
i. En base al Informe N° 444-2022-SGRH-GAF/MDCLR, la Sub Gerencia de Recursos Humanos sustenta que se desconocía los requerimientos de información de medidas inspectivas, toda vez que en ningún momento la SUNAFIL indicó la existencia de la casilla electrónica a la entidad, ni mucho menos se dio aviso, por lo que la inspectora realizó un arbitrario y abusivo poder respecto al procedimiento del requerimiento solicitado. ii. De acuerdo al principio de concurso de infracciones de la LPAG, la reiterada jurisprudencia administrativa en sede inspectiva y la doctrina nacional, cuando se presenten casos en los que una misma conducta hacia un mismo hecho es calificado con una reiterada infracción administrativa, tendría que aplicarse la eliminación de la acumulación material, por lo que las infracciones no serían hechos distintos e independientes, ni mucho menos conductas independientes, por el contrario, sería una conducta reiterada, debiéndose calificar las infracciones por una sola (la de mayor gravedad), tal como lo establece el artículo 230, inciso 6 del TUO de la LPAG.
Mediante Resolución de Intendencia N° 172-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 29 de setiembre de 20222, la Intendencia Regional del Callao declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la multa de S/ 23,144.00, por considerar los siguientes puntos:
2 Notificada a la Procuraduría Pública el 30 de setiembre de 2022.
i. Mediante Decreto Supremo N° 003-2020-TR, emitido el 14 de enero de 2020, se aprobó el uso obligatorio de la casilla electrónico para efectos de notificación de los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL, con el objeto de regular el uso obligatorio de la notificación vía casilla electrónica, con miras a efectuar las notificaciones por medio del Sistema Informático de Notificación Electrónica. ii. Así, el Decreto Supremo N° 003-2020-TR precisa en su artículo 8, dentro de las obligaciones del usuario de la casilla electrónica, entre otros, se encuentra el numeral 8.1 (Revisar periódicamente la casilla electrónica) y el numeral 8.2 (Mantener operativo de correo electrónico y/o servicios de mensajería), de igual forma, el numeral 1.1 del artículo 11 de dicho Decreto, señala que la notificación se entiende válidamente efectuada con el depósito del documento en la casilla electrónica asignada al usuario, modificándose mediante la Resolución de Superintendencia N° 114-2020-SUNAFIL el artículo 1 de la Resolución de Superintendencia N° 058-20202-SUNAFIL, el cual aprobó el cronograma de implementación a nivel nacional del Sistema Informático de Notificación Electrónica de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (SINEL-SUNAFIL). iii. Bajo esos alcances, el Inspector actuante realizó dos requerimientos de información y los diligenció al sujeto inspeccionado vía casilla electrónica, empero, haciendo caso omiso a sus obligaciones como empleador y culminado el plazo de los tres días hábiles otorgados, la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE CARMEN DE LA LEGUA REYNOSO no cumplió con presentar la información requerida hasta en dos oportunidades, configurándose así dos infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas cada una en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. iv. Respecto del Informe N° 444-2022-SGRH-GAF/MDCLR, por medio del cual pretende eximirse de responsabilidad al sostener que la Sub Gerencia de Recursos Humanos desconocía de los requerimientos de información, es importante señalar que tanto el Decreto Supremo N° 003-2020-TR, como la Resolución de Superintendencia N° 114- 2020-SUNAFIL, sobre la implementación a nivel nacional del Sistema Informático de Notificación Electrónica de la SUNAFIL, se encuentran debidamente publicadas en el diario oficial El Peruano, de forma que dichas normas son de público conocimiento y de obligatorio cumplimiento desde el día siguiente de su publicación, en aplicación de lo previsto en el artículo 109 de la Constitución Política del Perú. v. Sin perjuicio de lo antes señalado, se revisó a través del Sistema de Búsqueda de Notificaciones y Alertas de la SUNAFIL, visualizándose del listado de contactos registrados en la casilla electrónica que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE CARMEN DE LA LEGUA REYNOSO, registró datos identificatorios de la persona designada para recibir documentos y/o actos administrativos emitidos por la SUNAFIL vía casilla electrónica, así como también brindó un correo electrónico y número telefónico en fecha 28 de febrero de 2020, el mismo que recién fue dado de baja el 26 de mayo de 2022 para realizar un nuevo dato identificatorio de la persona encargada, advirtiéndose con ello que la inspeccionada registró una dirección electrónica de forma oportuna, es decir, antes de emitidos los requerimientos de información de fecha 14 y 23 de abril de 2021.
vi. De igual forma, el sujeto inspeccionado recibió de forma oportuna las aletas de comunicación previa por mensajería, a la dirección electrónica que registró el 28 de febrero de 2020 y que al mes de abril de 2021 aún se encontraba en estado activo según reportó el sistema; por tanto, conforme a lo expuesto, en aplicación del principio de legalidad, la notificación se encuentra válidamente efectuada con el depósito del documento en la casilla electrónica asignada al usuario, por lo que la no colaborar con la función inspectiva, corresponde confirmar las infracciones antes señaladas. vii. Finalmente, respecto del concurso de infracciones, en tanto son infracciones sancionadas por separado, son independientes la una de la otra, no naciendo de un mismo hecho u omisión cometida, por lo que lo alegado en este extremo del recurso de apelación carece de asidero.
Con fecha 12 de octubre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional del Callao el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 172-2022- SUNAFIL/IRE-CAL.
La Intendencia Regional del Callao admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000863-2022- SUNAFIL/IRE-CAL, recibido el 18 de octubre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981 Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa
Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Distrital De Carmen De La Legua Reynoso
De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE CARMEN DE LA LEGUA REYNOSO, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 172-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, emitida por la Intendencia Regional del Callao, que confirmó la sanción impuesta a S/ 23,144.00 por la comisión de dos (2) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificada en el numerales 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 03 de octubre de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE CARMEN DE LA LEGUA REYNOSO.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 12 de octubre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 172-2022-SUNAFIL/IRE-CAL en términos similares al recurso de apelación, señalando los siguientes alegatos:
i. Solicita la nulidad de ambas resoluciones (Intendencia y Sub Intendencia) por no encontrarse arregladas a derecho, por infracción normativa. Señala que no se solicitó la autorización expresa del administrado para la notificación a través de la casilla electrónica. No solo puede ser validado esto con el mero depósito realizado a la casilla, omitiéndose la notificación como se realizó en oportunidades previas, esto es, de manera física. ii. Reitera el alegato del concurso de infracciones, la reiterada jurisprudencia administrativa en sede inspectiva y la doctrina nacional señalan que cuando se presentan casos en la que una misma conducta se deriva de un mismo hecho, existe una reiterada infracción, por lo que tendrá que aplicarse la eliminación de la acumulación material de las penas atribuidas. Todas derivan de una sola infracción y un mismo hecho que ha sido reiterado.
8 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-2017-TR.
iii. En ningún momento la Municipalidad ha obstruido la labor inspectiva ni ha incumplido sus obligaciones, toda vez que no tuvo conocimiento de los dos requerimientos de información, además de que nunca llegó un correo electrónico ni mucho menos un aviso pues la Municipalidad no cuenta con una casilla electrónica, razón por la cual las multas impuestas son muy elevadas y son nulas puesto que no tuvo conocimiento de los requerimientos de información. iv. No se ha tomado en cuenta el debido procedimiento en sede administrativa, el cual importa un conjunto de derecho y principios que constituye garantías indispensables con las que cuenta el sujeto inspeccionado para una idónea administración de justicia. De igual forma, se han contravenido los principios ordenadores del Sistema Nacional de Inspección del Trabajo, como resultan ser los principios de legalidad, autonomía, buena fe, objetividad, razonabilidad, proporcionalidad e imparcialidad. v. La resolución no cuenta con una debida motivación, la cual forma parte del contenido esencial del debido proceso, reconocidos como principios y derechos de la función jurisdiccional, por el inciso 5) del artículo 139 de la Constitución Política del Estado. Tampoco se han respetado los principios de legalidad, autonomía, buena fe, objetividad, razonabilidad, proporcionalidad e imparcialidad, incurriéndose en nulidad.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la naturaleza jurídica de las infracciones a la labor inspectiva
En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello9, entre las que se encuentra la emisión de los requerimientos de comparecencia y de las medidas inspectivas de requerimiento.
Así pues, el artículo 11 de la LGIT establece que, “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector público” (énfasis añadido).
En similar sentido, el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, establece que “si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia,
9 Numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT.
requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización”.
Por ende, se observa que las medidas inspectivas se emiten a razón que intrínsecamente hay un deber de colaboración por parte de los empleadores, trabajadores y representantes de ambos, tal como refiere el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT, de conformidad con el artículo 9 de la Ley.
Por su parte, en el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT se establece que, “en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado”. En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).
Consecuentemente, de acuerdo con el artículo 36 de la LGIT, son infracciones a la labor inspectiva contrarias al deber de colaboración, las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, que perjudiquen la labor de los Supervisores–Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares.
Y es que, de acuerdo a lo señalado en el artículo 9 de la LGIT, “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) “e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.
Como se evidencia de las normas acotadas, las actuaciones inspectivas están orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, previo al procedimiento administrativo sancionador. Dada la trascendencia de dichas actuaciones, la naturaleza jurídica de las infracciones a la labor inspectiva es inequívocamente, de carácter principal e independiente de otras posibles infracciones referentes a aspectos sustantivos.
Con respecto a la notificación efectuada a la impugnante, la cual considera ha sido indebida, motivo por el cual no pudo cumplir con los requerimientos de información, es preciso indicar que las obligaciones empresariales contenidas en el Decreto Supremo N° 003-2020-TR —publicado en el Diario Oficial El Peruano el día 14 de enero de 2020— resultan una norma de carácter imperativo y genera un régimen obligatorio bajo los parámetros convalidados por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (en adelante,
MINJUS) y la Presidencia del Consejo de Ministros (en adelante, PCM), conforme con las reglas del TUO de la LPAG.
En efecto, debe recordarse que el TUO de la LPAG establece, en el quinto párrafo del numeral 20.4 del artículo 20, que las entidades pueden asignar al administrado una casilla electrónica para notificarle actuaciones diversas, “siempre que cuente con el consentimiento expreso del administrado” y que, con la opinión favorable de la PCM y el MINJUS, “puede aprobar la obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica”. Esta alternativa a la voluntariedad ha sido satisfecha, conforme se describe en el quinto párrafo de la parte considerativa de la norma especial, el Decreto Supremo Nº 003-2020- TR.
Cabe señalar que, el Tribunal de Fiscalización Laboral ha venido conociendo recursos de revisión en los que se han alegado diversos argumentos para cuestionar la validez de la notificación de las comunicaciones depositadas en la casilla electrónica. Esto motivó a que se examine varios casos a la luz del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR, norma que establece al menos seis reglas relevantes sobre la materia discutida:
a. El objeto del citado cuerpo normativo regula el uso obligatorio de la notificación vía casilla electrónica (artículo 1º). b. La casilla electrónica se constituye como un domicilio digital obligatorio para efectos de la notificación (artículo 6º, primer párrafo). c. La SUNAFIL tiene la carga de comunicar al usuario cada vez que se le notifique un documento a través de alertas dirigidas al correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería (artículo 6º, segundo párrafo). d. Los usuarios tienen la obligación de revisar periódicamente la casilla electrónica asignada a efectos de tomar conocimiento de los documentos y/o actos administrativos que se les notifiquen (artículo 8.1º). e. El contenido de la notificación vía casilla electrónica debe contener cinco elementos, sin que —entre ellos— se haya previsto a la alerta referida antes (artículo 9º). f. La validez de la notificación se produce con el depósito del documento en la casilla electrónica (artículo 11.1º).
Es también relevante para el análisis sobre la obligatoriedad de la casilla electrónica que el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR, emitió, en su Primera Disposición Complementaria Final, un cronograma para su implementación. El mismo fue aprobado a través de la Resolución de Superintendencia Nº 058-2020-SUNAFIL e, incluso, fue modificado posteriormente por la Resolución de Superintendencia Nº 114-2020-SUNAFIL, ya en el marco de la presente Emergencia Sanitaria. Asimismo, se aprecia que la propia SUNAFIL ha procurado la difusión de esta obligación, lo que fluye por ejemplo de materiales
instructivos que datan de julio de 202010, los que se han replicado en diversos otros medios, incluyendo las redes sociales. Así, el cumplimiento del deber estatal de dar publicidad a las normas se halla suficientemente cumplido, pues conforme ha anotado la doctrina:
“Sólo puede reputarse "publicitada" una norma cuando hay la posibilidad de que sea conocida por todos por haberse usado los medios necesarios para su divulgación. Esa posibilidad, precisamente, produce un efecto jurídico fundamental: el precepto se convierte en norma ya que por la "publicidad" (que es el resultado, estado o calidad) el precepto alcanza, simultáneamente, "existencia" en el mundo del derecho”11.
En este extremo es preciso añadir que, el artículo 51 de la Constitución reconoce al principio de publicidad, declarando su carácter “esencial para la vigencia de toda norma del Estado”. Sobre este principio basal del Sistema Jurídico, el Tribunal Constitucional — en la Sentencia de fecha 28 de mayo de 2020 recaída en el Expediente 0001-2017-PI/TC— ha afirmado que tiene “naturaleza esencial” respecto de “todo Estado Constitucional de Derecho” (Fj. 6) y que “tiene una estrecha relación con la protección de los principios democrático-constitucionales de transparencia y seguridad jurídica” (Fj. 49).
Igualmente, cabe rescatar que el Alto Tribunal ha manifestado en la Sentencia de fecha 1 de julio de 2021 recaída en el expediente 01023-2021-PA/TC, lo siguiente:
“7. No cabe duda entonces que el requisito de la publicidad, tanto de las leyes como de las normas con rango de ley, tiene por objeto la difusión de su contenido de manera que todos tengan conocimiento de aquella y pueda exigirse su cumplimiento obligatorio, dentro del ámbito territorial correspondiente”.
Así también cabe recordar que, en la Sentencia de fecha 22 de junio de 2011 recaída en el expediente Nº 02098-2010-PA/TC —un caso referido al ejercicio de facultades sancionadoras, aunque de carácter disciplinario—, el Tribunal Constitucional ha resuelto lo siguiente:
“28. Ahora bien, el derecho al debido proceso en el ámbito administrativo sancionador garantiza, entre otros aspectos, que el procedimiento se lleve a cabo con estricta observancia de los principios constitucionales que constituyen base y límite de la potestad disciplinaria, tales como el principio de legalidad, tipicidad, razonabilidad y, evidentemente, el principio de publicidad de las normas. Estos principios garantizan presupuestos materiales que todo procedimiento debe satisfacer plenamente, a efectos de ser reputado como justo y, en tal sentido, como constitucional”.
Estando a lo señalado precedentemente, se advierte que las notificaciones se encuentran válidamente efectuadas, en atención a lo dispuesto al Decreto Supremo N° 003-2020-TR, por lo que, corresponde no acoger estos extremos del recurso de revisión.
10 Al respecto, véase el siguiente enlace el cual se encuentra en la cuenta institucional de YouTube de SUNAFIL denominado: “Guía del usuario para el envío de respuestas a las cartas inductivas”, de fecha 27 de julio de 2020: https://www.youtube.com/watch?v=ZvndX6G6yfE&t=2s 11 Paniagua Corazao, V. (1987). La publicidad y publicación de las normas del Estado (El caso de los Decretos Supremos no publicados). THEMIS Revista de Derecho, (6), 18. Recuperado a partir de https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/themis/article/view/11489.
Es pertinente añadir, además, que la entrada en vigor de esta obligación no agrede a la razonabilidad, pues precisamente ocurre durante un tiempo de digitalismo que define a las actividades socioeconómicas y, en particular, se ha implementado durante la actual pandemia. El contexto actual ha llevado a que entidades privadas y públicas, por igual, se sirvan extensivamente de los medios tecnológicos disponibles para todo tipo de interacciones de contenido socioeconómico, por lo que no parece pertinente asumir que la imposición de la casilla electrónica tiene un carácter alienante sobre la esfera jurídica de los sujetos inspeccionados. De esta forma, la proporción entre los medios y fines que persigue la Administración Pública, con la notificación por vía de la casilla electrónica, se encuentra corroborada, respondiendo a la satisfacción de su cometido (respetándose así al principio de razonabilidad del procedimiento administrativo, conforme está plasmado en el punto 1.4 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG)
En esa línea argumentativa, de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 7.11.3 del ítem 7.11 “REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN POR MEDIO DE SISTEMAS DE COMUNICACIÓN ELECTRÓNICA” de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, denominada “DIRECTIVA SOBRE EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN INSPECTIVA”, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, del 3 de febrero de 2020 (vigente en ese momento), se dispone que: “si el sujeto inspeccionado no cumple con proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, incurre en infracción a la labor inspectiva, según los previsto por el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, siempre que haya sido válidamente notificado según lo establecido en el TUO de la LPAG”.
Asimismo de acuerdo a lo señalado en el numeral 7.7.2 de la versión 02 del Protocolo N° 005-2020-SUNAFIL/INII “PROTOCOLO SOBRE EL EJERCICIO DE LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO, DENTRO DEL MARCO DE LA DECLARATORIA DE EMERGENCIA SANITARIA Y NACIONAL POR LAS GRAVES CIRCUNSTANCIAS QUE AFECTAN LAS ACTIVIDADES LABORALES Y ECONÓMICAS A CONSECUENCIA DEL CORONAVIRUS (COVID 19) EN EL TERRITORIO NACIONAL”, aprobado por Resolución de Superintendencia N° 103-2020- SUNAFIL, de fecha 10 de julio de 2020, se dispone que, “si se verifica que el sujeto inspeccionado se niega a proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, incurre en la infracción a la labor inspectiva”.
Sobre el particular, los Vocales integrantes de la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral de la SUNAFIL, reunidos en Sala Plena, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 2 del Reglamento del Tribunal, emitieron el Acuerdo Plenario contenido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, del 30 de julio de 202112, el cual, incorpora un conjunto de criterios resolutivos cuya observancia y
12 Publicado en el Diario Oficial El Peruano, el 08 de agosto de 2021.
aplicación resulta obligatoria a todas las entidades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo. En dicho Acuerdo Plenario, se estableció como criterio vinculante, entre otros, el fundamento jurídico N° 9, relacionado a la naturaleza jurídica de las infracciones a la labor inspectiva:
“(…) Por consiguiente, en tanto que el ordenamiento jurídico no disponga cosa distinta, los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente, respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo. (…)” (énfasis añadido).
Así, se observa del expediente inspectivo que los requerimientos de información fueron remitidos a la impugnante conforme a las Constancias de Notificación Electrónica obrantes a folios 10 y 41 del expediente inspectivo, enviados los días 14 y 23 de abril de 2021, sin que los requerimientos hayan sido atendidos, conforme se detalla en el numeral 4.3 de la sección IV del Acta de Infracción. Cabe señalar que conforme a los artículos 16 y 47 de la LGIT, los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que, en defensa de sus respectivos derechos e intereses, puedan aportar los interesados.
En esa línea argumentativa, en atención a lo sostenido por la impugnante en su recurso de revisión – y al a luz del principio de impulso de oficio – esta Sala pudo verificar, a través del reporte generado por el Sistema Informático de Notificación Electrónica, que la impugnante presenta accesos a dicho sistema desde el año 2020, conforme se aprecia en la siguiente imagen:
Imagen N° 01
Encontrándose que el primer registro de contactos data de febrero del 2020, fecha anterior al envío de los requerimientos de información del 14 y 23 de abril de 2021, conforme se aprecia en la siguiente imagen:
Imagen N° 02
Conforme lo han señalado las instancias previas, así como al análisis antes detallado, la impugnante fue correctamente notificada con los dos requerimientos de información de fechas 14 y 23 de abril de 2021, por lo que corresponde declarar infundado dicho extremo del recurso de revisión.
Sobre la presunta vulneración a los derechos de debido procedimiento, motivación, legalidad y derecho de defensa invocados por la impugnante
El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente, respecto del debido procedimiento:
“Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).
El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:
“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).
Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido
procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.
En ese contexto, uno de los elementos esenciales que rige el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa13, es el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.
Así, no se observan defectos en la notificación en los términos invocados, ni mucho menos que las resoluciones impugnadas no hayan sido correctamente motivadas, en tanto éstas han desvirtuado cada uno de los alegatos de defensa planteados por la impugnante a través de los recursos impugnativos.
Bajo esos alcances, tampoco se aprecia una vulneración a los principios invocados, debiéndose desestimar lo alegado por la impugnante en este extremo.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y calificación Labor inspectiva No cumplir con enviar la información solicitada por la inspectora auxiliar comisionada mediante requerimiento de información notificado a la casilla electrónica en fecha 14 de abril de 2021, con fecha máxima de entrega del 19 de abril de 2021. Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
MUY GRAVE Labor inspectiva No cumplir con enviar la información solicitada por la inspectora auxiliar comisionada mediante requerimiento de información notificado a la casilla electrónica en fecha 23 de abril de 2021, con fecha máxima de entrega del 28 de abril de 2021. Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
13 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE CARMEN DE LA LEGUA REYNOSO, en contra de la Resolución de Intendencia N° 172- 2022-SUNAFIL/IRE-CAL, emitida por la Intendencia Regional del Callao, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 449-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 172-2022-SUNAFIL/IRE-CAL en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa CUARTO. - Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE CARMEN DE LA LEGUA REYNOSO, y a la Intendencia Regional del Callao, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA 20240207RAN
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