| Resolución N° | 1153-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 03-2021-SUNAFIL/IRE-AYA |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE AYACUCHO |
| Impugnante | Municipalidad Distrital de Andres Avelino Caceres Dorregaray |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 16-2021- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Ayacucho |
| Fecha | 05 de diciembre de 2024 |
El fallo
SE RESUELVE: PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE ANDRES AVELINO CACERES DORREGARAY, en contra de la Resolución de Intendencia N° 16-2021-SUNAFIL/IRE-AYA, de fecha 05 de mayo de 2021, emitida por la Intendencia Regional de Ayacucho, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 03- 2021-SUNAFIL/IRE-AYA, por los fundamentos expuestas en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 16-2021-SUNAFIL/IRE-AYA, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia. CUARTO. - Notificar la presente resolución a MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE ANDRES AVELINO CACERES DORREGARAY y a la Intendencia Regional de Ayacucho, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20241204LGN HR: 282275-2020
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 934-2020-SUNAFIL/IRE-AYA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N°141-2020-SUNAFIL/IRE-AYA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 003-2021-SUNAFIL/IRE-AYACUCHO-SIAI-AIPS2, de fecha 06 de enero de 2021, notificada el 08 de enero de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Equipos de protección personal; Condiciones de seguridad: en lugares de trabajo, instalaciones civiles y maquinaria (Submateria: Condiciones seguridad); Seguro Complementario de trabajo de riesgo. 2 Notificada a la Procuraduría Pública el 11 de enero de 2021, véase folio 6 del expediente sancionador. 20555195444 soft 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 30-2021-SUNAFIL/IRE-AYACUCHO, de fecha 28 de enero de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Ayacucho, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 061-2021-SUNAFIL/IRE-AYA/SIRE de fecha 24 de febrero de 2021, notificada el 02 de marzo de 2021, y multó a la impugnante por la suma de S/ 2, 257.50, por haber incurrido en la siguiente infracción:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la inasistencia del sujeto inspeccionado a la diligencia de comparecencia debidamente notificada para el 18 de diciembre de 2020 a las 09:00 horas, afectando a 15 trabajadores; tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT. 1.4. Con fecha 23 de marzo de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N°061-2021-SUNAFIL/IRE-AYA/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. La inspeccionada argumenta la infracción impuesta en el presente procedimiento sancionador viene siendo materia de otro procedimiento administrativo sancionador, en el expediente sancionador N°31-2021-SUNAFIL/IRE-AYA; por lo que, se estaría vulnerando el principio Non Bis In ídem, solicitando la nulidad y archivo definitivo del expediente sancionador. 1.5. Mediante Resolución de Intendencia N° 016-2021-SUNAFIL/IRE-AYA, de fecha 05 de mayo 20233, la Intendencia Regional de Ayacucho declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar que:
i. En el presente procedimiento sancionador se inició como resultado de la orden de inspección N°934-2020-SUNAFIL/IRE-AYA cuyas materias a inspeccionar fueron en seguridad y salud en el trabajo, mientras que el expediente sancionador N° 31-2021- SUNAFIL/IRE-AYA inició con la orden de inspección N°933-2020-SUNAFIL/IRE-AYA cuyas materias a inspeccionar fueron relaciones laborales, siendo que las comparecencias a las cuales no asistió la inspeccionada tenían como finalidad observar diferentes documentos; razón por la cual no nos encontramos ante una vulneración del principio Non Bis In ídem al no encontrarnos ante una identidad de hechos, ni fundamentos.
Con fecha 06 de marzo de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Ayacucho el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 16-2021- SUNAFIL/IRE-AYA.
La Intendencia Regional de Ayacucho elevó el recurso de revisión y los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-00133-2023-SUNAFIL/IRE-AYA, recibido el 14 de marzo de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
3 Notificada a la impugnante el 07 de mayo de 2021, y notificada a la Procuraduría el 28 de febrero del 2023. Véase folios 63 y 65 del expediente sancionador.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del
4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 8 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 9 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por La Municipalidad Distrital De Andres Avelino Caceres Dorregaray
De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE ANDRES AVELINO CACERES DORREGARAY, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 16-2021-SUNAFIL/IRE-AYA, que confirmó la sanción impuesta de S/2, 257.50 por la comisión, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva tipificada numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 01 de marzo de 2023.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE ANDRES AVELINO CACERES DORREGARAY
V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN Con fecha 06 de marzo de 2023, la impugnante presenta recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 016-2021-SUNAFIL/IRE-AYA, señalando lo siguiente:
i. Alegan que las sanciones administrativas deben tener en cuenta los principios de razonabilidad y proporcionalidad, en ese sentido consideramos que la sanción impuesta por su representada es muy onerosa y desproporcional, que perjudicaría los exiguos presupuestos con que cuenta la Municipalidad, ocasionando un agravio económico.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la aplicación del principio de razonabilidad y proporcionalidad 6.1. El principio de razonabilidad está recogido en el numeral 3 del artículo 248 del TUO de la LPAG10. Este principio busca limitar la discrecionalidad de la Administración en el
10 TUO de la LPAG, Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 3. Razonabilidad. - Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas deben ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, observando los siguientes criterios que se señalan a efectos de su graduación: a) El beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción; b) La probabilidad de detección de la infracción; c) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido; d) EI perjuicio económico causado; e) La reincidencia, por la comisión de la misma infracción dentro del plazo de un (1) año desde que quedó firme la resolución que sancionó la primera infracción. f) Las circunstancias de la comisión de la infracción; y g) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.
ejercicio de la potestad sancionadora. Conforme con la doctrina, el principio de razonabilidad aporta parámetros cualitativos que coadyuvan a velar para que, toda norma que regule infracciones y sanciones administrativas, atienda en lo posible a criterios objetivos, de forma tal que se reduzca el riesgo del llamado “exceso de punición”, acotándose al máximo la discrecionalidad y eventual actuar arbitrario de la Administración Pública11. Dichos criterios objetivos deben reflejar (no sólo implícitamente sino de manera clara y demostrada) razonabilidad y proporcionalidad en dos niveles o momentos: tanto en la tipificación legal de las infracciones y sanciones, como en la determinación y aplicación de estas últimas a casos concretos.
De acuerdo con Juan Carlos Morón12, el llamado “exceso de punición” resulta uno de los vicios más comunes en los que se incurre en dicho ejercicio, y está vinculado a la elección de la sanción aplicable a los administrados. Al efecto, el autor explica que lo determinante del vicio es “(…) la necesidad de una adecuada proporcionalidad o razonabilidad entre la medida elegida para sancionar y el reproche que objetivamente amerita la conducta incurrida”.
De este modo, existe exceso de punición cuando la sanción impuesta a un administrado no guarda proporcionalidad con el objetivo de la norma represiva que sustentó el dictado del precepto como la emisión del acto administrativo sancionador (desvío de poder). Aun cuando el ilícito constituyera un actuar punible, la sanción debe ser razonable, en función de los elementos subjetivos de la comisión y los efectos producidos. En este sentido, el exceso de punición es un típico ejemplo de la falta de proporcionalidad entre el contenido del acto sancionador y su finalidad.
Con relación a lo alegado por la impugnante, referido a que, la sanción impuesta resulta onerosa y desproporcional, es preciso traer a colación al artículo 38 de la LGIT, que establece los tipos de sanciones y criterios de la graduación de las sanciones, “las infracciones son sancionadas administrativamente con multas administrativas y el cierre temporal, de conformidad con lo previsto en el artículo 39-A de la presente ley. Las sanciones a imponer por la comisión de infracciones de normas legales en materia de relaciones laborales, de seguridad y salud en el trabajo y de seguridad social a que se refiere la presente Ley, se gradúan atendiendo a los siguientes criterios generales: a) Gravedad de la falta cometida. b) Número de trabajadores afectados. c) Tipo de empresa. El Reglamento establece la tabla de infracciones y sanciones, y otros criterios especiales para la graduación” (énfasis añadido).
En ese sentido, el artículo 47 del RLGIT, dispuso además de los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad según lo dispuesto por el artículo 248 numeral 3) del TUO de la LPAG. Considerando ello, en la resolución sancionadora, al momento de realizar la imposición de la sanción de multa, se realiza ello, en base a lo sustentado y de acuerdo a la normativa vigente, cabe indicar que los montos de las multas contenidas en la tabla del RLGIT son fijas y predeterminadas, sin que la autoridad sancionadora pueda imponer otro valor distinto. Por las consideraciones antedichas, no corresponde acoger el recurso de revisión.
11 Ocampo Vásquez, Fernando. (2011) “EL Principio de Razonabilidad como limite a la tipificación reglamentaria de los Organismos Reguladores”. En Ius et veritas núm. 42, pág. 2 12 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ley 27444. Sexta Edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2007. pag. 646.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían la que corresponde a la siguiente infracción:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Labor Inspectiva Inasistencia del sujeto inspeccionado a la diligencia de comparecencia debidamente notificada para el 18 de diciembre de 2020 a las 09:00 horas, afectando a 15 trabajadores Numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE: PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE ANDRES AVELINO CACERES DORREGARAY, en contra de la Resolución de Intendencia N° 16-2021-SUNAFIL/IRE-AYA, de fecha 05 de mayo de 2021, emitida por la Intendencia Regional de Ayacucho, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 03- 2021-SUNAFIL/IRE-AYA, por los fundamentos expuestas en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 16-2021-SUNAFIL/IRE-AYA, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia. CUARTO. - Notificar la presente resolución a MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE ANDRES AVELINO CACERES DORREGARAY y a la Intendencia Regional de Ayacucho, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20241204LGN HR: 282275-2020
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