| Resolución N° | 0782-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 332-2021-SUNAFIL/IRE-AQP |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE AREQUIPA |
| Impugnante | Municipalidad Distrital de Alto Selva Alegre |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 165-2022- |
| Materia | RELACIONES LABORALES |
| Fecha | 17 de agosto de 2023 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE ALTO SELVA ALEGRE, en contra de la Resolución de Intendencia N° 165-2022- SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 10 de junio de 2022, emitida por la Intendencia Regional de Arequipa, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 332-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 165-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE ALTO SELVA ALEGRE, y a la Intendencia Regional de Arequipa, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20230816MCR
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 797-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 468-2021-SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por la vulneración a la libertad sindical expresada en la obstaculización de representación; en mérito a la denuncia del señor Alan Molina Bustamante en calidad de secretario general del Sindicato Mixto de Trabajadores de la Municipalidad Distrital de Alto Selva Alegre, por supuestos actos de hostigamiento después de haber juramentado como secretario general.
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Relaciones colectivas (Sub materia: Libertad sindical (Licencia sindical, cuota sindical, entre otros)).
20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft 20555195444 soft
Que, mediante Imputación de Cargos N° 328-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 14 de julio de 2021, notificada el 16 de julio de 20212, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 543-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 06 de agosto de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Arequipa, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 079-2022-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, de fecha 09 de febrero de 2022, notificada el 14 de febrero de 20223, multó a la impugnante por la suma de S/ 34,650.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por vulneración a la libertad sindical expresada en la obstaculización de la representación del secretario general del Sindicato Mixto de Trabajadores de la Municipalidad Distrital de Alto Selva Alegre, Alan Christian Molina Bustamante y su junta directiva, tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT.
Con fecha 07 de marzo de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 079-2022-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Que, debe existir una imputación concreta de la infracción que se atribuye, pues no se aprecian las facultades y derechos que fueron desconocidos a la representación sindical al demorar su reconocimiento, pues sin fundamento fáctico-jurídico se señala la presunta obstrucción de la capacidad de accionar del Sindicato sin justificación alguna, siendo que no existe fundamento respecto a algún impedimento de las acciones del Sindicato en el reconocimiento tardío de sus representantes; así la supuesta negativa de otorgar licencias sindicales no guarda relación con el reconocimiento de la junta directiva del Sindicato por parte de la Municipalidad.
ii. Precisan que, la SUNAFIL ha reconocido que el no otorgamiento de licencias sindicales alegado, no es materia de infracción, sino lo que se imputa concretamente es la consecuencia de haber impedido el accionar del Sindicato a través de los representantes como el señor Alan Christian Molina Bustamante, empero han acreditado con los informes remitidos que no existió afectación a la libertad sindical; por lo que, alegan se está intentando forzadamente subsumir los hechos a la conducta referida, sin imputar concretamente cuáles fueron las consecuencias de dicha obstaculización a la representación sindical.
iii. Que, el acto de reconocimiento de los derechos y obligaciones de las organizaciones sindicales es responsabilidad de la Autoridad Administrativa de Trabajo; por lo que, no
2 Notificada a la Procuraduría Pública, el 19 de julio de 2021, véase folio 8 del expediente sancionador. 3 Notificada a la Procuraduría Pública, el 22 de febrero de 2022, véase folio 49 del expediente sancionador.
constituye ningún acto de afectación a la libertad sindical del trabajador o de la organización de los trabajadores, la falta de reconocimiento por parte de la impugnante, pues ésta reconoció la nueva Junta Directiva del Sindicato de la Municipalidad mediante la Resolución N° 49-2021-MDASA, no obstaculizando ni impidiendo que los representantes sindicales cumplan cabalmente con sus fines y funciones o que no gozarán del fuero sindical.
iv. Que, la demora en la emisión de la resolución que reconocía la nueva Junta Directiva del Sindicato no generó ningún perjuicio pues era innecesario para el goce de los derechos de representación sindical, de esta manera nadie negó la existencia del Sindicato ni mucho menos se materializó alguna afectación u obstaculización de la representación sindical, puesto que el señor Alan Molina Bustamante gozó de los permisos sindicales que requirió; por lo que, no puede imponerse la sanción señalada, en consecuencia, solicitan se revoque la resolución y la multa impuesta.
Mediante Resolución de Intendencia N° 165-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 10 de junio de 20224, la Intendencia Regional de Arequipa declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Respecto a lo alegado por la impugnante, en lo referido a que el reconocimiento de las organizaciones sindicales es responsabilidad de la Autoridad Administrativa de Trabajo; por lo que no constituye ningún acto de afectación a la libertad sindical de la organización de los trabajadores la demora en el reconocimiento por parte de la impugnante, pues ésta reconoció la nueva Junta Directiva del Sindicato mediante la Resolución N° 49-2021-MDASA; por lo que, la demora en su emisión no generó ningún perjuicio pues era innecesario para el goce de los derechos de representación, habiendo el señor Alan Molina Bustamante gozado de los permisos sindicales solicitados.
ii. Que, del desarrollo de las actuaciones inspectivas realizadas por el inspector comisionado, así como del análisis de los documentos y archivos contenidos en los expedientes inspectivo y sancionador, la autoridad sancionadora en primera instancia determinó que, la impugnante efectuó la dilación en el reconocimiento de la Junta Directiva del Sindicato Mixto de Trabajadores de la Municipalidad Distrital de Alto Selva Alegre; así obra en el expediente inspectivo, con fecha 08 de febrero de 2021, que el señor Alan Molina Bustamante, elegido como Secretario General, hizo de conocimiento la existencia de la nueva Junta Directiva a la impugnante, no
4 Notificada a la impugnante el 14 de junio de 2022 y a la Procuraduría Pública el 21 de junio de 2022.
recibiendo respuesta frente a ello; asimismo, con fechas 18 de febrero y 05 de marzo de 2021, reiteró la comunicación respecto a dicha solicitud de reconocimiento a efectos de poder validar efectivamente el ejercicio de sus funciones, las cuales tampoco fueron respondidas; habiendo finalmente el 04 de marzo de 2021 recibido respuesta de la impugnante, la cual les solicitó el cumplimiento de unos requisitos adicionales a la documentación presentada, negándose sin mediar causa válida al reconocimiento; incurriendo directamente en una conducta contra el derecho a la libertad sindical.
iii. Así, mediante Oficio N° 36-2021, de fecha 04 de marzo de 2021, la Gerencia de Asesoría Jurídica de la impugnante señala la necesidad de contar con copia de los estatutos del Sindicato Mixto de Trabajadores, a fin de corroborar la forma de elección de los integrantes de la nueva Junta Directiva, así como también la copia legalizada de la inscripción en el Registro de Organizaciones Sindicales de Servicios Públicos, para realizar el reconocimiento por parte de la entidad; es decir, no obstante los tres documentos cursados por el representante sindical, casi un mes después, la impugnante de manera arbitraria responde estableciendo la necesidad de presentación de otros documentos, dilatando el reconocimiento de la Junta Directiva por parte de la entidad; reconocimiento que si bien no era constitutivo de derechos, empero era necesario para que se pueda convalidar el ejercicio de las funciones y deberes que se coligen como representante sindical.
iv. Es así que, se ha verificado la conducta dilatora por parte de la impugnante en perjuicio del Sindicato reclamante, al retrasar su reconocimiento sin mediar causa válida que justifique aquello, puesto que éste fue realizado el 31 de marzo de 2021, más de un mes después de la puesta en conocimiento (08 de febrero de 2021) por parte del Secretario General; dilación y reconocimiento tardío que obstaculizó su representación sindical e impidió que en este caso el señor Alan Molina Bustamante cumpla con sus fines y funciones, así como que goce del fuero sindical.
v. Respecto al argumento de la apelante que, la obstrucción de la capacidad de accionar del Sindicato que se señala se dio sin justificación alguna; así el reconocimiento tardío de sus representantes no generó impedimento alguno de sus acciones, la Intendencia señala que, la libertad sindical también se manifiesta en el derecho a desarrollar libremente actividades sindicales en procura de la defensa de sus intereses, se define como el derecho que tiene todo trabajador a constituir las organizaciones que estime convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, esto significa que, la libertad sindical es el derecho de los trabajadores a asociarse libremente para poder ejercer sus derechos frente al empleador, siendo la garantía por excelencia que tienen los trabajadores para la tutela de sus derechos.
vi. Sin embargo, conforme a lo estipulado en el Acta de Infracción, se evidenció que no se produjo el otorgamiento de la licencia sindical para que el representante del Sindicato, quien se desempeña como fiscalizador de campo, acuda a la invitación del presidente del Comité de Seguridad; no obstante se estableció una falta por parte del señor Alan Molina Bustamante (representante del Sindicato) por participar en la
charla del auditor interno de Seguridad y Salud en el Trabajo, sin haber solicitado la licencia sindical que correspondía.
vii. No obstante, se evidenció que no se produjo el otorgamiento de la licencia sindical para la atención a dichas actividades, ello como consecuencia de la demora en el reconocimiento de la nueva Junta Directiva por parte de la impugnante, demostrándose de esta manera que la dilación en el reconocimiento generó que no se valide el ejercicio de las funciones como representante sindical, configurándose de esta manera una vulneración a la libertad sindical.
Con fecha 04 de julio de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 165-2022- SUNAFIL/IRE-AQP.
La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORÁDUM N° 586-2022- SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 14 de julio de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
5 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo7 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR8, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR9 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo
6“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 7 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 8“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 9“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”10.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad Distrital De Alto Selva Alegre
De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE ALTO SELVA ALEGRE, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 165-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, que confirmó la sanción impuesta de S/ 34,650.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 22 de junio de 2022.
10 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, art. 14.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE ALTO SELVA ALEGRE.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 04 de julio de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 165-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, señalando los siguientes alegatos:
i. Refieren que, nunca atentaron en contra de la libertad sindical, entiéndase el concepto de libertad sindical en toda su complejidad; que la demora en reconocer la junta directiva no afecta la libertad de conformación, de reunión menos negarse a otorgar las licencias sindicales. Que, el presunto agraviado asistió a un curso de Seguridad y Salud en el Trabajo, sin autorización dado que nunca pidió licencia conforme al procedimiento descrito en el Informe N° 382- 2020/SGGRRHH/GA/MDASA, remitido al fiscalizador SUNAFIL que obra en el expediente. ii. Precisan que la demora en la emisión de la resolución que reconocía la nueva Junta Directiva del Sindicato no generó ningún perjuicio pues era innecesario para el goce de los derechos de representación. iii. Señalan que, el Órgano Inspectivo al concluir que la presunta demora en el reconocimiento de la nueva directiva, ha impedido que ésta cumpla con sus funciones es un error porque, desde su elección la junta directiva contaba con la legitimidad que le otorga los estatutos del Sindicato para ejercer sus funciones. Considera necesario precisar que el requisito de reconocimiento de la nueva directiva por parte del empleador no se encuentra establecido como requisito para ejercer sus funciones en la legislación peruana sobre negociaciones colectivas; sin embargo, en el artículo 26-C del Reglamento de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (Decreto Supremo N° 011-92-TR), se establecen los requisitos para el procedimiento de inscripción de la designación y de los cambios de los integrantes de la junta directiva, que se deben presentar. iv. Al respecto, mencionan que el 08 de febrero de 2021, fue presentado un escrito ante la Municipalidad, suscrito por Alan Christian Molina Bustamante como secretario general de SITRAMUN-ASA, poniendo en conocimiento la elección de la nueva directiva, cumpliendo así el requisito para el registro sindical de la nueva junta directiva ante la autoridad competente; entonces, la supuesta demora de la Resolución N° 49-2021-MDASA de reconocimiento de la nueva Junta Directiva, no ha impedido el libre ejercicio del Sindicato, mucho menos de la nueva junta directiva y su correspondiente inscripción. v. Alegan que no hubo obstrucción de la libertad sindical, dado que el secretario del Sindicato podía ejercer libremente sus funciones; sin embargo, no se ha tomado en consideración lo argumentado por la Sub Gerencia de Gestión de RRHH en el Informe N° 382-2020/SGGRRHH/GA/MDASA, respecto del caso concreto de una asistencia del señor Alan Molina Bustamante, a un curso de Seguridad y Salud en el Trabajo, en ese fecha el presunto agraviado nunca pidió licencia según procedimiento. De este modo, en el mencionado procedimiento se establece que se deben solicitar sus papeletas de salida (permiso personal, permiso particular, comisión de servicio, atención ESSALUD), mediante sistemas SIAMSOFT, verificando que para las 09:00 am
(hora de capacitación), no se ha tramitado licencia para el servidor, adjuntando el informe captura de pantalla del sistema.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la afectación del derecho a la libertad sindical 6.1 La Constitución Política de Perú, en su artículo 28, reconoce el derecho a la sindicación y la libertad sindical: “Artículo 28.- Derechos colectivos del trabajador. Derecho de sindicación, negociación colectiva y derecho de huelga
El Estado reconoce los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga. Cautela su ejercicio democrático: 1. Garantiza la libertad sindical. 2. Fomenta la negociación colectiva y promueve formas de solución pacífica de los conflictos laborales. La convención colectiva tiene fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado. 3. Regula el derecho de huelga para que se ejerza en armonía con el interés social. Señala sus excepciones y limitaciones”.
En ese sentido, se aprecia la máxima valoración jurídica que tiene el hecho sindical en nuestro ordenamiento jurídico, en la medida que estamos ante el reconocimiento de un bien jurídico tutelado en el nivel más alto dentro del Derecho nacional, con lo que, evidentemente, pasa a formar parte del denominado interés público.
La libertad sindical ha sido considerada en diversos tratados internacionales de derechos humanos de ámbito mundial y americano como un derecho fundamental del cual es titular todo ciudadano. La Organización Internacional del Trabajo (en adelante, OIT) ha desarrollado extensamente el contenido de este derecho a través de diversos Convenios y Recomendaciones (énfasis añadido).
Es así que, conforme al artículo 2 del Convenio 87 de la OIT, Convenio relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación, los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas. De igual manera, el numeral 1 del artículo 3, dispone que las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamento administrativos, elegir libremente a sus representantes, organizar su administración y sus actividades, y formular su programa de acción (énfasis añadido).
Asimismo, es importante mencionar lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 2 del Convenio 98 de la OIT, Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, que establece lo siguiente: “Las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de injerencia de unas respecto de las otras ya se realice directamente o por medio de sus agentes o miembros, en su constitución, funcionamiento o administración” (énfasis añadido).
Por otro lado, la máxima autoridad intérprete de la Constitución Política del Perú en el fundamento 9 de la sentencia recaída en el Expediente N° 03004-2017-PA/TC, anota que:
“En el ámbito internacional y en el terreno laboral, el Convenio de la OIT 151, sobre las Relaciones de Trabajo en la Administración Pública, suscrito y ratificado por el Perú; y el Convenio 98, sobre el derecho de sindicación y la negociación colectiva, han previsto en sus textos preceptos que pretenden precisamente brindar protección a los trabajadores en ejercicio de su derecho a la libertad sindical, protegiéndolos ante posibles actos de discriminación o actos que los perjudiquen a causa precisamente de tener afiliación sindical”.
Asimismo, el fundamento 11 de la sentencia en comentario precisa que: “[…] es necesario resaltar que las organizaciones sindicales, al representar al conjunto de trabajadores de su ámbito, cumplen un papel fundamental en la sociedad, ya sea porque actúan como manifestación del derecho de asociación o por su vinculación con la consolidación del Estado social y democrático de Derecho. Es precisamente para este logro que tiene entre sus principales objetivos el estudio, desarrollo, protección y defensa de los derechos e intereses de sus miembros, así como buscar el mejoramiento social, económico y moral de sus integrantes (énfasis añadido).
Para Alfredo Villavicencio Ríos11, la libertad sindical es el derecho fundamental de los trabajadores a agruparse establemente para participar en la ordenación de las relaciones productivas. Este derecho, para ser entendido como tal, debe incluir, por lo menos, la libertad para constituir sindicatos, y afiliarse a ellos, así como la adecuada protección al ejercicio de la actividad sindical. Dentro de nuestro ordenamiento jurídico, el Tribunal Constitucional ha delimitado el contenido esencial del derecho a la libertad sindical, señalando que este derecho constitucional tiene un aspecto orgánico y otro funcional. De acuerdo a lo dispuesto por el tratadista nacional antes citado, el aspecto orgánico o estático consiste en la facultad de toda persona de constituir organizaciones con el propósito de defender sus intereses gremiales y, el aspecto funcional o dinámico supone la actuación del sujeto colectivo dirigida a promover y tutelar los intereses económicos y sociales de los trabajadores.
A su vez, el Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, aprobado con Decreto Supremo N° 010-2003-TR, en su artículo 4 determina que: “El Estado, los empleadores y los representantes de uno y otros deberán abstenerse de toda clase de actos que tiendan a coactar, restringir o menoscabar, en cualquier forma, el derecho de sindicalización de los trabajadores, y de intervenir en modo alguno en la creación, administración o sostenimiento de las organizaciones sindicales que éstos constituyen (énfasis añadido).
11 Villavicencio Ríos, A. (1999). La Libertad Sindical en el Perú. OIT Documento de Trabajo N° 114, Lima, p.27.
Respecto al análisis del caso concreto
Es necesario precisar que, dentro del procedimiento administrativo sancionador se imputa a la impugnante la conducta referida a vulneración a la libertad sindical expresada en la obstaculización de la representación del secretario general del Sindicato Mixto de Trabajadores de la Municipalidad Distrital de Alto Selva Alegre, señor Alan Christian Molina Bustamante y su junta directiva, tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT.
De otro lado, el RLGIT establece en el numeral 25.10 del artículo 25 que el incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la realización de actos que afecten la libertad sindical del trabajador o de la organización de trabajadores, tales como aquellos que impiden la libre afiliación a una organización sindical, promuevan la desafiliación de la misma, impidan la constitución de sindicatos, obstaculicen a la representación sindical, utilicen contratos de trabajo sujetos a modalidad para afectar la libertad sindical, la negociación colectiva y el ejercicio del derecho de huelga, o supuestos de intermediación laboral fraudulenta, o cualquier otro acto de interferencia en la organización de sindicatos, constituye una infracción muy grave en materia de relaciones laborales, la cual es pasible de una sanción económica.
Ahora bien, en el numeral 4.2, 4.5 y 4.6 de los hechos constatados del Acta de Infracción, el inspector comisionado dejó constancia de lo siguiente:
“El presente procedimiento se inició en virtud a la solicitud de inspección presentada por la persona de Alan Christian Molina Bustamante, quien denuncia que con fecha 08 de febrero de 2021 hizo de conocimiento la existencia de nueva junta directiva, donde fue elegido como secretario general del Sindicato Mixto de Trabajadores de la Municipalidad Distrital de Alto Selva Alegre, que dicho escrito no recibió respuesta, que reiteró el pedido con fechas 18 de febrero y 05 de marzo de 2021, las cuales tampoco le fueron respondidas. Que con fecha 04 de marzo de 2021, le fue notificado un oficio de parte de la Municipalidad, donde se le pide una seria de requisitos, que, desde el 24 de febrero de 2021, se le niega el otorgamiento de licencias sindicales. (…) 4.5 Que, del contenido de dicho oficio, se aprecia que la inspeccionada establece actos adicionales para que procedan a reconocer a la junta directiva del Sindicato Mixto de Trabajadores de la Municipalidad Distrital de Alto Selva Alegre; al respecto cabe indicar que el registro de la organización sindical es un acto formal, no constitutivo de derechos, que además no corresponde ser revisado por el empleador, pues es facultad de la autoridad administrativa correspondiente. Lo expuesto se aprecia del contenido del artículo 17 del Decreto Supremo N° 010-2003-TR, Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo. (…)
Es así que se produjo una conducta dilatoria por parte de la Municipalidad inspeccionada en perjuicio del Sindicato reclamante, al retrasar su reconocimiento, lo cual recién ocurrió con fecha 31 de marzo de 2021, mediante Resolución de Alcaldía N° 040- 2021-MDASA, considerando que los primeros escritos del representante del Sindicato ocurrieron el 08 y 18 de febrero de 2021; esta dilación y reconocimiento tardío obstaculizó la representación sindical e impidió que los representantes sindicales cumplan cabalmente con sus fines y funciones e inclusive gozar adecuadamente del fuero sindical que les corresponde. Se precisa que, no se sanciona propiamente la negativa de otorgar licencias sindicales, pues el ejercicio de la dirigencia sindical abarca un conjunto de facultades y derechos que le fueran desconocidos a la representación sindical al demorar el reconocimiento por parte de la inspeccionada”.
En ese contexto, es necesario destacar dos hechos importantes consignados en el Acta de Infracción, en primer lugar, se precisa en el Cuadro N° 1, la relación de catorce (14) trabajadores afiliados al Sindicato; y, en segundo lugar, no se ha postulado sanción por la negativa de otorgar licencias sindicales, dado que el ejercicio de la dirigencia sindical - conducta materia de análisis- abarca un conjunto de facultades y derechos que les fueran desconocidos a la representación sindical, al demorar su reconocimiento.
Como se advierte de los hechos desarrollados, la impugnante con la dilación del procedimiento y requerimiento de información sin fundamento, ha impedido el accionar del Sindicato, a través de sus representantes elegidos durante el periodo en el que tardó en reconocer a sus representantes; máxime si los fundamentos legales utilizados en el Oficio N° 036-2021-SG/MDASA, en el presente caso, no son de aplicación para la Municipalidad.
En tal sentido, es necesario agregar en este punto, lo establecido en el artículo 18 del Decreto Supremo N° 011-92-TR, el cual señala: “Para los efectos de los Artículos 12, 13 y 16, del presente Reglamento, la respectiva organización sindical hará de conocimiento del empleador y de la Autoridad Administrativa de Trabajo los nombres y cargos de los dirigentes sindicales sujetos a los beneficios establecidos”; hecho que se advierte del expediente inspectivo, ha cumplido el Sindicato al presentar copia del acta de la asamblea en el que se eligió al Comité Electoral, Reglamento del Comité Electoral, copia de la proclamación y juramentación, copia de la constancia de aprobación de la Sub gerencia de Registros Generales de la Gerencia Regional de Trabajo.
Por tanto, se evidencia plenamente que la impugnante, realizó actos que obstaculizaron la representación sindical del Sindicato Mixto de Trabajadores de la Municipalidad Distrital de Alto Selva Alegre, incurriendo en una infracción muy grave en materia de relaciones laborales, en perjuicio de catorce (14) trabajadores afiliados al Sindicato citado, conducta tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT. Por ende, todos los argumentos dirigidos en este extremo deben ser desestimados.
Respecto al alegato referido a que no hubo obstrucción de la libertad sindical, dado que el secretario general del Sindicato podía ejercer libremente sus funciones, en tanto que asistió a un curso de Seguridad y Salud en el Trabajo sin autorización; que no solicitó licencia para participar del citado curso, conforme al procedimiento descrito en el Informe N° 382-2020/SGGRRHH/GA/MDASA; sobre el particular, cabe señalar que, no fue materia de sanción el hecho de no otorgar licencias sindicales, sino el restringir la capacidad de accionar u obrar del Sindicato sin justificación alguna. Por lo tanto, no corresponde acoger este extremo del recurso.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:
N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y clasificación Relaciones Laborales Vulneración a la libertad sindical expresada en la obstaculización de la representación del secretario general del Sindicato Mixto de Trabajadores de la Municipalidad Distrital de Alto Selva Alegre, Alan Christian Molina Bustamante y su junta directiva. Numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE ALTO SELVA ALEGRE, en contra de la Resolución de Intendencia N° 165-2022- SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 10 de junio de 2022, emitida por la Intendencia Regional de Arequipa, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 332-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 165-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE ALTO SELVA ALEGRE, y a la Intendencia Regional de Arequipa, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20230816MCR
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