Municipalidad Distrital de Alto Selva Alegre — Res. 303-2023

Mediante Orden de Inspección N° 1118-2019-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 302-2019-SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, por inasistencia a las diligencias de comparecencia programadas para los días 09 de agosto y 09 de setiembre de 2019; en mérito a la denuncia realizada por las trabajadoras Justina Ataucuri Carrillo y Bernardina Flores Loaiza.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 477-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 11 de noviembre de 2021, notificada el 11 de noviembre de 20212, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 656-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 03 de diciembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Arequipa, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 059-2022-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, de fecha 26 de enero de 2022, notificada el 28 de enero de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 18,900.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 15 de febrero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 059-2022-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 122-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 11 de abril de 20223, la Intendencia Regional de Arequipa declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 06 de mayo de 2022, la impugnante presentó, ante la Intendencia Regional de Arequipa, el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 122-2022- SUNAFIL/IRE-AQP.

La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 383-2022- SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 11 de mayo de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N°

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE ALTO SELVA ALEGRE, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 122- 2022-SUNAFIL/IRE-AQP, emitida por la Intendencia Regional de Arequipa, que confirmó la sanción impuesta de S/ 18,900.00 por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 14 de abril de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE ALTO SELVA ALEGRE.

Dado que el administrado argumenta expresamente que ha ocurrido supuestas vulneraciones al debido procedimiento y afectación a determinados principios, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA/TC:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA/TC señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto en relación con las vulneraciones alegadas por la impugnante: al debido procedimiento y los principios de legalidad, tipicidad, razonabilidad y, proporcionalidad.

En cuanto a la supuesta afectación al debido procedimiento alegado por la impugnante, la cual cuestiona que en los fundamentos 9, 10 y 11 de la resolución impugnada se haya mencionado que se perjudicó a 2 trabajadores, y que se pretenda atribuir otras infracciones por hechos no acreditados ni atribuidos ni siquiera existentes en todo el procedimiento, conducta que vulnera los principios de legalidad, tipicidad y razonabilidad, corresponde precisar que la Intendencia no le atribuyó otras infracciones, sino, por el contrario, solo señaló que 2 trabajadoras fueron perjudicadas.

Asimismo, de la revisión de los expedientes inspectivo y sancionador, se observa que el Acta de Infracción cuenta con los suficientes argumentos y hechos constatados que determinaron la sanción impuesta al administrado, y las resoluciones de primer y segundo grado, han sido motivadas adecuadamente para detallar qué consiste la infracción cometida, que al ser insubsanable, resulta de comisión muy grave. A su vez, la infracción se ha tipificado y calificado conforme a la normatividad pertinente en materia de labor inspectiva, correspondiente al numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, no existiendo una afectación al principio de tipicidad.

Del marco expuesto, la resolución de intendencia y el presente caso, cuenta con la correcta y debida justificación de la decisión adoptada respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, que conjuntamente con la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formuló durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, se determinó la confirmación de la resolución de sub intendencia, respetando con ello la garantía del debido procedimiento administrativo; correspondiendo desestimar los argumentos expuestos por la impugnante en este extremo.

El artículo 1 de la LGIT establece que “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. De allí que, el comportamiento del inspector comisionado se oriente al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad11.

Asimismo, el artículo 9 de la LGIT, establece que “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los supervisores- inspectores, lo inspectores de trabajo y los inspectores auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (…) c) Colaborar con ocasión de sus visitas u otras actuaciones inspectivas.”, siendo la comparecencia una de las modalidades de actuación inspectiva conforme lo regula el artículo 1112 de la LGIT (énfasis añadido).

Siendo ello así, el literal b) del numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT, establece que:

Por su parte, el inciso 3) del artículo 36 de la LGIT establece que “son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: (…) 3. La inasistencia a la diligencia, cuando las partes hayan sido debidamente citadas, por el Inspector o la Autoridad Administrativa de Trabajo y éstas no concurren” (énfasis añadido).

En ese contexto, el RLGIT, que tipifica y contiene las infracciones, establece en el numeral 46.10 del artículo 46, que la inasistencia del sujeto inspeccionado ante el requerimiento de comparecencia constituye infracción muy grave a la labor inspectiva, la cual es pasible de sanción económica.

En el caso en particular, con fecha 05 de agosto 2019, se realizó la visita de inspección en la dirección: Avenida Obrera Esq. Pasaje Olaya S/N, Distrito de Alto Selva Alegre, Provincia y Departamento de Arequipa, siendo atendido por la Srta. Noemí Ruth Mamani Ñaupa, en calidad de secretaria, exhibiéndole el inspector su credencial respectiva y el motivo de su presencia. Concluida esta diligencia, se procedió a extender una constancia de actuación inspectiva de investigación y notificar a la inspeccionada en el mismo acto, con un requerimiento de comparecencia programada para la fecha 09 de agosto de 2019 a horas 9:00 a.m. por medio del cual solicitó a la impugnante, la exhibición y/o presentación de documentos, con la finalidad de verificar el cumplimiento de la normatividad sociolaboral. Además, es importante recalcar que el requerimiento de comparecencia señaló expresamente que la inasistencia constituye una infracción a la labor inspectiva sancionable

En el día y hora indicados, se procedió a llamar en reiteradas ocasiones al representante legal o apoderado del sujeto inspeccionado, sin embargo, pese a estar debidamente notificada, la impugnante no se presentó. Por tanto, siendo las 9:20 horas se dio por culminada la diligencia, habiendo, con su inasistencia, incurrido en infracción a la labor inspectiva.

Ante ello, con fecha 21 de agosto de 2019, el inspector se apersonó nuevamente a la dirección de la inspeccionada, siendo atendido por el Señor Howard Javier Chaparro Rodríguez, con el cargo de mesa de partes, notificándole un segundo requerimiento de comparecencia en la fecha del 27 de agosto del 2019 a horas 15:00 p.m., solicitándole la misma información, conforme a la siguiente imagen:

En el día y hora, la impugnante se presentó exhibiendo la siguiente documentación: 1. Resolución de Alcaldía N° 167-2019-MDASA y DNI, 2. Copias de actas de entrega de “casaca impermeable acolchonada azul con cintas reflectivas” (2 folios, sin exhibir original), 3. Copias de cuaderno de cargo con entregas de EPPs varios, 4. Copias de acta de entrega de “guantes, franela, mascarillas, zapatos, chalecos, pantalones, polo, jabón, etc. Todos los implementos de seguridad completos (EPPs)”, 5. Fotografías impresas de charla de personal, sin indicación de tema ni fecha de realización.

Asimismo, en esa misma fecha, 27 de agosto de 2019, el inspector comisionado notificó un tercer requerimiento de comparecencia en la fecha del 09 de setiembre del 2019 a horas 15:00 p.m., solicitándole la misma información, conforme a la siguiente imagen:

Sin embargo, en la día y fecha programados, la impugnante no se presentó, culminando esta diligencia a las 15:16 p.m.

Conforme se desprende de los numerales 4.5 y 4.6 de los hechos comprobados o verificados del Acta de Infracción, a las diligencias de comparecencia programadas para los días 09 de agosto y 09 de setiembre de 2019, no se apersonó y/o asistió, el apoderado o representante

Como se verifica de los actuados, la impugnante no participó de las referidas diligencias, no señalando justificación alguna; por el contrario, argumenta que, al reconocer de forma expresa y por escrito su responsabilidad, debe corresponderle la reducción del 90% establecido en el numeral 17.3 del artículo 17 del RLGIT, criterio puntualizado en la Resolución de Superintendencia N° 134-2019-SUNAFIL. No obstante, se debe precisar que la citada resolución no tiene la calidad de precedente administrativo de observancia obligatoria, no siendo exigible su aplicación.

Asimismo, de la revisión de los presupuestos de aplicación del numeral 17.3 del artículo 17 del RLGIT, se ha verificado que la parte impugnante no cumple con ellos, debido a que el sentido que otorga el legislador va dirigido en relación a los casos en que se hayan advertido, además de las infracciones a la labor inspectiva previstas en los numerales 46.6 y 46.10 del artículo 46 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, otras infracciones antes de la expedición del Acta de Infracción, que en el presente caso no ha ocurrido, pues al no presentarse la impugnante a las citadas comparecencias con la información requerida, el inspector no pudo verificar si efectivamente se infraccionaron otras normas sociolaborales, como denunciaron las trabajadoras afectadas. Es así que, la norma es clara en señalar que se tendrá una reducción del 90% siempre que el sujeto inspeccionado acredite haber subsanado todas las infracciones advertidas antes de la expedición del Acta de Infracción. En consecuencia, no resulta coherente que la parte impugnante alegue que, por el hecho de reconocer su actuar negligente, esta Administración deba aplicarle este beneficio de reducción.

Además, es necesario precisar que no se ha incurrido en una motivación aparente como refiere la impugnante, toda vez que, en el considerando octavo de la resolución impugnada, la Intendencia ha logrado justificar el porqué de su decisión de no aplicar dicha reducción, criterio que esta Sala comparte.

Por otra parte, en cuanto a la inobservancia del numeral 3.1 del inciso 1 del artículo 5 de la LGIT, se verifica que las facultades inspectivas realizadas por el inspector se efectuaron en el marco del debido procedimiento y en cumplimiento de sus funciones, pues si bien no se realizó un requerimiento de información al sujeto inspeccionado, ello no quiere decir que mediante el requerimiento de comparecencia, el sujeto inspeccionado no podía aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes a fin de continuar con la verificación del cumplimiento de la normativa sociolaboral que correspondía inspeccionar, teniendo en cuenta que la medida de comparecencia también es una modalidad de actuación inspectiva válida; por lo tanto, no corresponde acoger este extremo alegado.

Por tanto, en atención a lo expuesto, la impugnante no participó en las referidas comparecencias, pese a encontrarse debidamente notificada, no apreciándose algún supuesto de nulidad por el cual, se haga necesario aplicar el artículo 11 o el numeral 1 del artículo 1213 del TUO de la LPAG como refiere la impugnante; en consecuencia, al no tener asidero legal que la impugnante trate de deslindar su responsabilidad de no haber asistido

De esta manera, se observa la proporcionalidad y razonabilidad de la sanción impuesta por el incumplimiento en asistir a las diligencias de comparecencia, en tanto fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 1118-2019- SUNAFIL/IRE-AQP, así como, se evidencia que la resolución de intendencia responde todos los argumentos que fundamentan el recurso de apelación de la impugnante, no observándose ningún vicio que pudiese acarrear la nulidad de la resolución de intendencia; por lo tanto, debe mantenerse la sanción impuesta por las infracciones tipificadas en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT y desestimarse todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo, a razón de que, se encontraba la inspeccionada en el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva.

En consecuencia, corroborada la inasistencia a las diligencias de comparecencia antes señaladas y atendiendo a que las infracciones a la labor inspectiva son de comisión inmediata e insubsanables14, lo que implica que se configuran y consuman en el momento en el que se realizaron, no siendo factible retrotraer en el tiempo y enmendar dicha conducta, se verifica la configuración de la infracción imputada.

Por consiguiente, corresponde a la impugnante asumir la sanción económica impuesta, y declararse infundado el presente recurso de revisión.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.