Municipalidad Distrital Carumas — Res. 1201-2022

Mediante Orden de Inspección N° 432-2021-SUNAFIL/IRE-MOQ, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 249-2021-SUNAFIL/IRE-MOQ (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, por incumplir con los requerimientos de información efectuados por la autoridad inspectiva de fechas 26 de julio y 03 de setiembre de 2021, en mérito al “Operativo de Fiscalización en Materia de Formalización Laboral – Construcción – Julio - IRE Moquegua”.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 273-2021-SUNAFIL/IRE.MOQ/SIAI, de fecha 26 de octubre de 2021, notificada el 03 de noviembre de 20212, se dio inicio a la etapa instructiva,

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final N° 282-2021-SUNAFIL/IRE-MOQ/SIAI-IF, de fecha 24 de noviembre de 2021 (en adelante, el informe final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Moquegua, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 017-2022-SUNAFIL/IRE.MOQ/SIRE, de fecha 12 de enero de 2022, notificada el 20 de enero de 20223, multó a la impugnante por la suma de S/ 23,144.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 08 de febrero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 017-2022-SUNAFIL/IRE.MOQ/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 016-2022-SUNAFIL/IRE-MOQ, de fecha 25 de febrero de 20224, la Intendencia Regional de Moquegua, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 22 de marzo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Moquegua el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 016-2022- SUNAFIL/IRE-MOQ.

La Intendencia Regional de Moquegua admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-000282-2022- SUNAFIL/IRE-MOQ, recibido el 24 de marzo de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo7 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR8, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR9 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”10.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DISTRITAL CARUMAS, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 016- 2022-SUNAFIL/IRE-MOQ, emitida por la Intendencia Regional de Moquegua, que confirmó la sanción impuesta de S/ 23,144.00, por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 03 de marzo de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DISTRITAL CARUMAS.

La impugnante alega que no ha existido negativa de proporcionar la información solicitada, toda vez que no se le ha notificado legalmente mediante el sistema electrónico a su casilla electrónica, por lo que se le ha impuesto una multa que no corresponde. Con respecto a las notificaciones efectuadas a la impugnante, es preciso indicar que las obligaciones empresariales contenidas en el Decreto Supremo N° 003-2020-TR —publicado en el diario oficial El Peruano el día 14 de enero de 2020— resultan una norma de carácter imperativo y genera un régimen obligatorio bajo los parámetros convalidados por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (en adelante, MINJUS) y la Presidencia del Consejo de Ministros (en adelante, PCM), conforme con las reglas del TUO de la LPAG.

En efecto, debe recordarse que el TUO de la LPAG establece, en el quinto párrafo del numeral 20.4 del artículo 20, que las entidades pueden asignar al administrado una casilla electrónica para notificarle actuaciones diversas, “siempre que cuente con el consentimiento expreso del administrado” y que, con la opinión favorable de la PCM y el MINJUS, “puede aprobar la obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica”. Esta alternativa a la voluntariedad ha sido satisfecha, conforme se describe en el quinto párrafo de la parte considerativa de la norma especial, el Decreto Supremo N° 003-2020-TR.

Cabe señalar que, el Tribunal de Fiscalización Laboral ha venido conociendo recursos de revisión en los que se han alegado diversos argumentos para cuestionar la validez de la notificación de las comunicaciones depositadas en la casilla electrónica. Esto motivó a que se examine en varios casos a la luz del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, norma que establece al menos seis reglas relevantes sobre la materia discutida:

Es también relevante, para el análisis sobre la obligatoriedad de la casilla electrónica, lo regulado en la Primera Disposición Complementaria Final del Decreto Supremo N° 003-2020- TR, pues estableció un cronograma para su implementación, lo cual fue aprobado a través de la Resolución de Superintendencia N° 058-2020-SUNAFIL, e incluso fue modificado posteriormente por la Resolución de Superintendencia N° 114-2020-SUNAFIL, ya en el marco de la presente emergencia sanitaria. Asimismo, se aprecia que la propia SUNAFIL ha procurado la difusión de esta obligación, lo que fluye por ejemplo de materiales instructivos que datan de julio de 202011, los que se han replicado en diversos otros medios, incluyendo las redes sociales. Así, el cumplimiento del deber estatal de dar publicidad a las normas se halla suficientemente cumplido, pues conforme ha anotado la doctrina:

En este extremo es preciso añadir que el artículo 51 de la Constitución reconoce al principio de publicidad, declarando su carácter “esencial para la vigencia de toda norma del Estado”. Sobre este principio basal del Sistema Jurídico, el Tribunal Constitucional —en la Sentencia del 28 de mayo de 2020 recaído en el expediente 0001-2017-PI/TC— ha afirmado que tiene “naturaleza esencial” respecto de “todo Estado constitucional de derecho” (f.j. 6) y que “tiene una estrecha relación con la protección de los principios democrático-constitucionales de transparencia y seguridad jurídica” (f.j. 49).

Igualmente, cabe rescatar que el Alto Tribunal ha manifestado en la Sentencia de fecha 1 de julio de 2021 recaído en el expediente N° 01023-2021-PA/TC, lo siguiente:

Así también cabe recordar que, en la Sentencia del 22 de junio de 2011 recaída en el expediente N° 02098-2010-PA/TC —un caso referido al ejercicio de facultades sancionadoras, aunque de carácter disciplinario—, el Tribunal Constitucional ha resuelto lo siguiente:

Estando a lo señalado precedentemente, se advierte que las notificaciones efectuadas durante el procedimiento inspectivo se encuentran válidamente efectuadas, en atención a lo dispuesto por el Decreto Supremo N° 003-2020-TR; por lo que, corresponde no acoger este extremo del recurso de revisión.

Es pertinente añadir, además, que la entrada en vigor de esta obligación no agrede a la razonabilidad, pues precisamente ocurre durante un tiempo de digitalismo que define a las actividades socioeconómicas y, en particular, se ha implementado durante la actual pandemia. El contexto actual ha llevado a que entidades privadas y públicas, por igual, se sirvan extensivamente de los medios tecnológicos disponibles para todo tipo de interacciones de contenido socioeconómico, por lo que no parece pertinente asumir que la imposición de la casilla electrónica tiene un carácter alienante sobre la esfera jurídica de los sujetos inspeccionados. De esta forma, la proporción entre los medios y fines que persigue la Administración Pública, con la notificación por vía de la casilla electrónica, se encuentra corroborada, respondiendo a la satisfacción de su cometido.

Respecto al deber de colaboración, el TUO de la LPAG establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”13 (énfasis añadido).

Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas, los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.

En ese sentido, de acuerdo a lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.

Cabe señalar que, “las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su Reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad14.

Por su parte, en el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT se establece que, “en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado”. En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).

Por lo que, de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 7.11.3. del ítem 7.11., “REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN POR MEDIO DE SISTEMAS DE COMUNICACIÓN ELECTRÓNICA” de la

En el caso materia de autos, se aprecia, a folio 5 del expediente inspectivo, que el 26 de julio del 2021, se notificó a la impugnante, vía casilla electrónica, el “Requerimiento de Información para las Actuaciones Inspectivas de Investigación15”, emitida en la misma fecha, conforme se puede apreciar a continuación:

Asimismo, se aprecia, a folio 14 del expediente inspectivo, que el 03 de setiembre del 2021, se notificó a la impugnante, vía casilla electrónica, el “Requerimiento de Información para las Actuaciones Inspectivas de Investigación16”, emitida en la misma fecha, conforme se puede apreciar a continuación:

De la consulta efectuada a la OGTIC de la SUNAFIL y conforme a la información brindada por la misma, a la fecha de notificación de los requerimientos de información, de fechas 26 de julio de 2021 y 3 de setiembre de 2021, se verifica que la impugnante tenía conocimiento de la existencia de la casilla electrónica, considerando que accedió a la misma y registró sus datos de contacto el 3 de junio de 2020. Aunado a ello, se ha verificado que la SUNAFIL ha enviado las alertas correspondientes a la impugnante relacionadas con ambos requerimientos de información al correo que ésta registró, lo cual se demuestra a continuación:

Por lo que, considerando la vigencia del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, la impugnante se encontraba en la obligación de revisar su casilla electrónica de manera periódica. Siendo ello así, no puede alegar que no se le remitieron las alertas por las notificaciones efectuadas vía casilla electrónica cuando se efectuó las notificaciones del requerimiento de información, pues además de tener pleno conocimiento de la casilla electrónica creada, está acreditado que ha sido válidamente comunicada de las notificaciones electrónicas de manera oportuna pues recibió las alertas al correo electrónico registrado. En ese sentido, al no cumplir con las medidas de requerimiento de información notificadas válidamente vía casilla electrónica, se han configurado dos (2) infracciones muy graves a la labor inspectiva, ocasionando que no se concrete el objetivo de la fiscalización laboral, el cual consistía en verificar el cumplimiento de la normativa sociolaboral; en consecuencia, las sanciones económicas (multas) han sido impuestas válidamente. En tal sentido, no corresponde acoger dichos extremos del recurso.

Respecto al extremo alegado por la impugnante sobre el requerimiento de información que dio origen al Acta de Infracción N° 249-2021-SUNAFIL/IRE-MOQ, señala que se ha consignado un domicilio fiscal distinto y que no se efectuó el apercibimiento respectivo. Al respecto, de la revisión del expediente inspectivo, a folios 3 y 12 del expediente inspectivo, obran los “Requerimientos de Información para las Actuaciones Inspectivas de Investigación”, de fechas 26 de julio y 03 de setiembre de 2021. En dichos requerimientos de información, se hace referencia a la orden concreta de inspección N° 432-2021-SUNAFIL/IRE-MOQ. Asimismo, se ha identificado al sujeto inspeccionado, mediante su nombre o razón social (MUNICIPALIDAD DISTRITAL CARUMAS) y su domicilio fiscal, señalando el siguiente: Otros Obra: Creación del servicio del local comunal en el C. P. de Cambrune – Prov. M. Nieto – Departament Moquegua Nro.-, Carumas – Mariscal Nieto – Moquegua y si bien es cierto, que el domicilio fiscal es Cal. Carumas Nro. S/N Moquegua – Mariscal Nieto - Carumas y no el

Aunado a ello, se debe tener presente que mediante las “Constancias de notificación vía casilla electrónica”, obrantes a folios 5 y 14 del expediente inspectivo, se han señalado los datos del sujeto inspeccionado; es decir, su razón social y el número de RUC 20170623526, el cual, de la verificación con el sistema de Consulta RUC de la SUNAT, se ha verificado que corresponde a la Municipalidad Distrital Carumas; por lo tanto, es erróneo alegar que dichos requerimientos de información no corresponden a la impugnante.

Respecto a la omisión de los apercibimientos, ello es falso, pues a folios 3 y 12 del expediente inspectivo, obran los “Requerimientos de Información para las Actuaciones Inspectivas de Investigación”, de fechas 26 de julio y 03 de setiembre de 2021, mediante los cuales el inspector comisionado otorgó el plazo de doce (12) y cuatro (04) días hábiles, respectivamente, al sujeto inspeccionado a fin de que, a través de la casilla electrónica, remita la información requerida, indicando expresamente, en el último párrafo, que si este se niega a proporcionar la información solicitada, constituirá infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, conforme a los artículos 36 y 39 de la LGIT y el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Por lo tanto, corresponde desestimar dichos argumentos formulados por la impugnante.

Al respecto, es preciso indicar que, de acuerdo con lo regulado en el numeral 1.2 del artículo IV del TUO de la LPAG, respecto al principio del debido procedimiento se señala que “los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo”.

Ahora bien, de la revisión del recurso de apelación y de la resolución impugnada, se verifica que la Intendencia Regional de Moquegua evaluó y se pronunció sobre todos los argumentos presentados por la impugnante. Asimismo, efectuó las verificaciones correspondientes con la OGTIC, a fin de determinar si la impugnante había sido válidamente notificada a su casilla electrónica, conforme se verifica del ítem IV de la Resolución de Intendencia N° 016-2022- SUNAFIL/IRE-MOQ, emitiéndose la resolución mencionada con los fundamentos de hecho y de derecho que la motivan.

Por las consideraciones antedichas, no cabe acoger este extremo del recurso de revisión.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.