Municipalidad de Villa el Salvador — Res. 1394-2025

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Planillas o registros que la sustiuyan (Sub Materia: Registro trabajadores y otros en la planilla); Remuneraciones (Sub Materia: Gratificaciones); Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (Sub Materia: Vacaciones; Horas extras); Compensación por tiempo de servicios (Sub Materia: Depósito de CTS); Registro de control de asistencia (Sub Materia: Incluye todas); Bonificación no remunerativa (Sub Materia: incluye todas)

infracción muy grave a la labor inspectiva, por no acreditar el cumplimiento de lo dispuesto en la medida inspectiva de requerimiento.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el registro de control de asistencia de los trabajadores, tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25° del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/. 18,900.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el registro en la planilla electrónica, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25° del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/. 151,200.00.

- - Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/. 18,900.00.

i. En el Informe Final se advierte que un grupo de trabajadores consignados en el Acta de Infracción registra pagos de planillas y beneficios del régimen laboral regulado por el Decreto Legislativo N° 1057, Decreto Legislativo que regula el régimen especial de contratación administrativa de servicios, mientras que otros figuran con contratos de locación de servicios. No obstante, se concluye que el pedido de inhibición resulta

2 Notificada a la Procuraduría Pública el 25 de noviembre de 2020, véase fojas 11 del expediente sancionador. 3 Notificada a la Procuraduría Pública el 05 de agosto de 2021, véase fojas 34 del expediente sancionador. 4 Notificada a la Procuraduría Pública el 23 de agosto de 2021, véase fojas 42 del expediente sancionador.

improcedente al considerar que las pretensiones son distintas. Conforme al numeral 64.1 del artículo 64° de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y al artículo 13° del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial aprobado por Decreto Supremo N° 017-93-JUS, cuando en un procedimiento administrativo surge una cuestión contenciosa que requiere de un pronunciamiento previo sin el cual no puede resolverse el fondo del asunto, corresponde suspender dicho procedimiento para que el Poder Judicial declare el derecho que defina el litigio. Bajo este marco, se sostiene que concurre identidad de sujetos, de hechos y de fundamentos, lo que amerita la inhibición de la autoridad administrativa, al existir una cuestión litigiosa que requiere de un pronunciamiento judicial previo para resolver la controversia planteada. ii. Se señala que, al haber suscrito el trabajador de manera voluntaria un contrato administrativo de servicios al amparo del Decreto Legislativo N° 1057, se configura una relación laboral formal sujeta al régimen especial previsto por dicha norma. Este régimen establece expresamente que los gobiernos locales no pueden contratar obreros bajo sus alcances, disposición que ha sido declarada constitucional por el Tribunal Constitucional. En consecuencia, la pretensión de desnaturalizar los contratos CAS carece de fundamento y deviene en improcedente. iii. Por otra parte, el Tribunal Constitucional, mediante la sentencia recaída en el Expediente N° 03531-2015, de fecha 14 de julio de 2020, estableció que el régimen laboral aplicable a los obreros municipales es el de la actividad privada; sin embargo, ello no impide la celebración de contratos CAS cuando las circunstancias o la naturaleza de la prestación lo requieran. Asimismo, precisó que es posible contratar obreros mediante el régimen CAS, ya que este se encuentra habilitado en todos los niveles del sector público, conforme al artículo 2° del Decreto Legislativo N° 1057. iv. Adicionalmente, los Informes Técnicos N° 001701-2020-SERVIR-CPGSC y N° 001702- 2020-SERVIR precisaron que el régimen especial de contratación administrativa de servicios constituye una alternativa válida para atender necesidades de personal. Esta interpretación ha sido recogida por el Tribunal Constitucional en la sentencia emitida en el Expediente N° 03531-2015.

i. En relación con el extremo i) del recurso de apelación, el numeral 74.2 del artículo 74° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, dispone que “solo por ley o mediante mandato judicial expreso, en un caso concreto, puede ser exigible a una autoridad no ejercer alguna atribución administrativa de su

5 Notificada a la Procuraduría Pública el 28 de marzo de 2023, véase fojas 55 del expediente sancionador.

competencia”. En consecuencia, la existencia de procesos judiciales no limita la competencia de la Inspección del Trabajo para cumplir con las finalidades establecidas en el artículo 3° de la LGIT, particularmente la vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas legales, reglamentarias, convencionales y contractuales de carácter sociolaboral. Por tanto, la alegación de la inspeccionada no enerva su responsabilidad administrativa. ii. Por otra parte, no se ha acreditado la existencia de mandato judicial que ordene la inhibición de la autoridad administrativa para continuar el procedimiento sancionador. En ausencia de tal mandato, correspondía resolver la propuesta de sanción contenida en las Actas de Infracción, careciendo de sustento fáctico y jurídico el argumento apelado en este extremo. iii. Sobre la inhibición administrativa prevista en el artículo 75° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, esta procede únicamente cuando concurren de manera conjunta los siguientes requisitos: i) la existencia de una cuestión contenciosa entre particulares dentro del procedimiento administrativo; ii) que dicha cuestión verse sobre relaciones de derecho privado; iii) la necesidad objetiva de contar con un pronunciamiento judicial previo para resolver el asunto; y iv) identidad de sujetos, hechos y fundamentos. En el presente caso, no existe identidad, ya que en el proceso judicial participan el trabajador y el empleador, mientras que en el procedimiento administrativo las partes son la autoridad administrativa y la inspeccionada. Además, la finalidad del proceso judicial es resolver la pretensión individual del trabajador, mientras que en el procedimiento sancionador se tutela el interés público mediante la verificación y sanción de infracciones. iv. El supuesto de inhibición se diferencia del avocamiento de causa pendiente regulado en el inciso 2 del artículo 139° de la Constitución Política del Perú. La inhibición suspende el procedimiento administrativo hasta que se resuelva una cuestión litigiosa de derecho privado, mientras que el avocamiento implica el desplazamiento de competencia de la autoridad que venía conociendo el caso. v. En el presente expediente no se configuró avocamiento ni interferencia en procesos judiciales. La intervención de la Inspección del Trabajo respondió a denuncias de trabajadores para verificar el cumplimiento del orden sociolaboral, conforme al numeral 1 del artículo 3° de la LGIT. Asimismo, no se ha presentado documentación que acredite la existencia de un proceso judicial pendiente que justifique la suspensión del procedimiento. Por ello, no resulta amparable este extremo del recurso. vi. Respecto a los extremos ii), iii) y iv) del recurso, se advierte que la controversia no radica en la validez de la contratación bajo el régimen CAS conforme al Decreto Legislativo N° 1057, sino en que, según el Acta de Infracción y las actuaciones inspectivas, diecisiete (17) trabajadores obreros prestaron servicios bajo la modalidad de contratación por terceros (locación de servicios), pese a concurrir los elementos esenciales de una relación laboral: prestación personal, subordinación y pago de remuneración. La inspeccionada no presentó medio probatorio que acredite la existencia de vínculos contractuales distintos. vii. En virtud de lo expuesto, los argumentos del recurso no desvirtúan las infracciones constatadas ni las sanciones impuestas por la autoridad de primera instancia, por lo que corresponde confirmar la resolución apelada.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

6 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1.- Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias. 7 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…). 8 Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa. 9 Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Decreto Supremo que aprueba la Sección Primera del Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.

Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR10 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

10 Decreto Supremo N° 004-2017-TR, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema. 11 Artículo 14° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

estableciéndose en el artículo 17° del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad De Villa El Salvador

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 17 de abril de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 180-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:

i. Se precisa que el considerando 3.3 de la resolución impugnada hace referencia erróneamente al artículo 75° del TUO de la LPAG, cuando corresponde al artículo 64° de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. ii. Respecto al considerando 3.4 de la resolución impugnada, se sostiene que el supuesto de inhibición resulta procedente por la necesidad objetiva de contar con un pronunciamiento judicial previo, así como por la identidad de sujeto, hechos y fundamentos. En tal sentido, se indica que existen tres trabajadores con procesos judiciales en trámite, esto mediante expedientes judiciales N° 01129-2021-00-3002-JR-

LA-02, N° 00783-2017-0-3001-JR-LA-01 y N° 00197-2021-0-3002-JR-LA-02, lo que se ampara en el numeral 1.7 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG. iii. En relación con el considerando 3.7 de la resolución impugnada, si bien no se presentaron los contratos CAS durante la etapa inspectiva, se adjuntó el Informe N° 1431-2020-UGRH- OGA/MVS, de fecha 30 de noviembre de 2020, en el que se consigna que determinados trabajadores fueron contratados bajo el régimen CAS. Dicho informe fue remitido mediante el escrito de descargo presentado el 02 de diciembre de 2020, en observancia del Principio de Legalidad. iv. En cuanto a la medida inspectiva de requerimiento, se reitera que esta resulta arbitraria, pues no era posible modificar la planilla de personal bajo el régimen CAS mientras no existiera prohibición expresa para la suscripción de dichos contratos. v. Se deja a salvo el derecho de los trabajadores con contratos de locación de servicios para que, de estimarlo pertinente, interpongan la demanda judicial de desnaturalización contractual a fin de acceder a los beneficios sociales correspondientes. Asimismo, se señala que no puede disponerse medidas contrarias al Principio de Legalidad Presupuestal, previsto en el artículo 77° de la Constitución Política del Perú. vi. Finalmente, se considera que se ha transgredido el Principio de Razonabilidad, configurándose un vicio insubsanable que genera nulidad parcial, dado que no se tomó en cuenta la existencia de procesos judiciales en curso ni el hecho de que los trabajadores se encontraban registrados en planillas CAS. Se enfatiza que las sanciones deben graduarse conforme a la gravedad de la infracción y al número de trabajadores efectivamente afectados.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la potestad sancionadora y la correcta determinación del número de trabajadores afectados

“6.22 En tal sentido, el principio de primacía de realidad tiene la virtud de proporcionar al órgano administrativo, dentro de un procedimiento sancionador, una importante herramienta conceptual, orientada a superar formalidades con las que eventualmente se

hubiere revestido un acto jurídico laboral para encontrar el trasfondo de la verdadera naturaleza de la relación laboral entre el sujeto inspeccionado y el trabajador o trabajadores afectados; descartando de esta manera las actitudes que en fraude a la ley hubieren podido consumarse, incluso con aceptación del trabajador. 6.23 Por lo anotado, en caso de discordancia entre los hechos constatados en la fiscalización y los documentos o acuerdos formales establecidos por el sujeto inspeccionado, debe darse preferencia a los primeros. Como se recuerda, el artículo 16 de la Ley N° 28806, establece la presunción de certeza de los hechos constatados por los inspectores en las fiscalizaciones realizadas, por lo que la determinación de prevalencia de los hechos se sostiene en tal comprobación y en el hecho de que cualquier contraprueba que pudiera presentarse durante los descargos, al ser examinada, no desvirtúe la imputación 6.24 Debe precisarse que la aplicación del principio de primacía de la realidad, por parte de la autoridad administrativa, debe estar debidamente motivado y sustentado en lo actuado en el procedimiento fiscalizador y en el procedimiento administrativo sancionador. En cada ámbito, se debe analizar si existe un correcto examen de los hechos y de su verificación; toda vez que la invocación”.

“11. Atendiendo a lo explicado, este Tribunal considera que la labor del personal inspectivo debe orientarse a verificar el cumplimiento de las normas objeto de su competencia, para lo cual corresponde que adopte y ponga en práctica todas las medidas y acciones de investigación que tiene a su disposición y que sean pertinentes para cada caso concreto. En

12 En las fojas 14, 15 y 17 del expediente inspectivo obran, respectivamente, el Informe N° 1317-2019-UGRH- OGA/MVES, el Memorando N° 1007-2019-URGH-OGA/MVES y la Constancia de Alta – Formulario 1604-1, del trabajador señalado.

tal sentido, en situaciones en las que este advierta la falta de respuesta de un primer requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, se debe considerar efectuar alguna otra modalidad de actuación inspectiva (por ejemplo, una visita de inspección o una comparecencia), con la finalidad de emplear alternativas adicionales de investigación que coadyuven en la determinación o no del cumplimiento sociolaboral investigado. 12. Adicionalmente, siempre que sea razonable, el inspector debe considerar la comunicación con el sujeto inspeccionado por vía telefónica, mensajes de texto, mensajería instantánea (por ejemplo: WhatsApp) o mediante cualquier otro mecanismo que tenga por finalidad establecer contacto directo con algún representante del empleador para informarle sobre la notificación realizada a la casilla electrónica. Esto, conforme con los antecedentes de cada empleador fiscalizado, reconociendo en la prexistencia de comunicaciones entre dicho administrado o de sus representantes y los servidores de la inspección del trabajo, un valor necesario para procurar contacto bajo estos canales, cuando exista la autorización correspondiente (expresa o tácita). En ese sentido, el proceder del personal inspectivo debe conducir, al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, agotando todos los medios necesarios para lograr el objetivo de la orden de inspección. 13. Si el personal inspectivo se dirigiese al sujeto inspeccionado para que presente información por casilla electrónica, sin respuesta de parte del sujeto requerido, y se limita a reiterar su solicitud bajo el mismo canal, sin procurar otro tipo de comunicación o sin disponer otra actuación inspectiva de investigación, resultará difícil la concreción de la finalidad de la inspección del trabajo. Los acápites anteriores y otros medios emprendidos creativamente deben permitir al fiscalizador actuante cumplir con el objeto de la inspección, procediendo con la profundidad y diligencia que corresponde en el marco de la finalidad y objetivo de la Inspección del Trabajo”. (Énfasis añadido).

“33. Por ello, en la misma medida en la que la autoridad inspectiva cuenta con amplias facultades de supervisión, extendiéndose a todos los sujetos obligados o responsables del cumplimiento de la normativa sociolaboral, los inspectores comisionados deben realizar todas las acciones legalmente permitidas para cumplir con la función de vigilancia y exigencia que les ha sido conferida; sin inhibirse de examinar, analizar y valorar los documentos que son presentados por el sujeto inspeccionado a lo largo del procedimiento inspectivo, sea como respuesta a los requerimientos efectuados por la autoridad inspectiva o como contraprueba. 34. En ese sentido, se atenta contra la finalidad de la inspección laboral al acudir a formalismos o exigencias en la forma de presentación de la información solicitada, sin revisar la data exhibida por el sujeto inspeccionado, dando por concluida las actuaciones inspectivas e imputándose la falta de colaboración del sujeto inspeccionado por no presentar lo requerido por la actuación inspectiva, en el medio solicitado. Tal proceder resulta contrario

a lo establecido en el precedente administrativo de observancia obligatoria establecido en la Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL (fundamento 23), así como a los principios de verdad material e informalismo, expresamente reconocidos en el Texto Único de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS”.

“6.20. En efecto, en el marco del procedimiento de fiscalización y sancionador se deben obtener los indicios suficientes o elementos de convicción que permitan la comprobación de alguna infracción a las normas de trabajo que sean pasibles de sanción. Esto resulta necesario para poder sostener una imputación de responsabilidad administrativa al sujeto inspeccionado, para lo cual se deben agotar los medios conferidos por el TUO de la LPAG, la LGIT y el RLGIT, citados precedentemente”.

“6.5 Por ello, no es razonable –ni proporcional– que durante las actuaciones inspectivas y la posterior etapa instructiva – dentro del procedimiento administrativo sancionador – se acuda a una lectura muy superficial del contenido de la información disponible por la interoperatividad institucional existente, lejos de determinar de manera fehaciente cuántos fueron los reales afectados con las conductas objeto de investigación. (…) 6.12 A consideración de esta Sala, la interposición de una sanción sin haberse identificado correctamente la identidad y, con ello, el número de trabajadores afectados —elemento sustancial para la determinación de la cuantía de la multa a imponer— genera serios cuestionamientos a la aplicación de la potestad sancionadora en los casos analizados por la inspección del trabajo y por los órganos sancionadores de la SUNAFIL. 6.13 En este extremo, con el fin de subrayar el control que debe practicarse sobre el particular desde la instauración del procedimiento sancionador, es importante recordar que la versión 02 de la “Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/ INII — Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo” aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL del 28 de junio de 2021, le confiere a la autoridad sancionadora de primera instancia (la Sub Intendencia de Resolución) la potestad de estimar la suficiencia del Informe Final de Instrucción, pudiendo disponer la realización de actuaciones complementarias, siempre que las considere estrictamente indispensables para resolver el procedimiento (literales “c” y “g” del punto 6.4.2.4). (…). 6.15 En ese sentido, la falta de una correcta determinación de los trabajadores afectados atendiendo a las condiciones identificadas durante las actuaciones inspectivas de investigación – y complementadas durante la etapa instructiva - conlleva a una afectación a los principios de razonabilidad y proporcionalidad; incurriéndose además en un supuesto de indebida motivación de las infracciones impuestas o a imponer”. (Énfasis añadido).

Sobre la vulneración al Principio del Debido Procedimiento

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo”. (Énfasis añadido).

13 Carmona Ruano, M. (1990). Prueba de la infracción administrativa y derecho fundamental a la presunción de inocencia. Jueces para la Democracia, (9), 24.

“Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento. - No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas”.

“(…) 2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal”. (Énfasis añadido).

“(…) 5. Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8 de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N° 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (Énfasis añadido).

Sobre la presunta vulneración a la motivación de las resoluciones

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que: “[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional. El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional. Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa. En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras). Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada”. (Énfasis añadido).

Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador

Sanción ni la Intendencia respectiva hayan brindado una motivación suficiente para determinar la correspondencia o no de un reproche administrativo.

“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales. Así, en el Exp. N.° 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados Gonzales Ojeda y Alva Orlandini (Exp. N.° 1744-2005-PA/TC), este Colegiado Constitucional ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos: a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico. b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el control de los argumentos utilizados en la decisión asumida por el Juez o Tribunal; sea desde la perspectiva de su corrección lógica o desde su coherencia narrativa.

c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo general en los casos difíciles, como los identifica Dworkin, es decir, en aquellos casos donde suele presentarse problemas de pruebas o de interpretación de disposiciones normativas. La motivación se presenta en este caso como una garantía para validar las premisas de las que parte el Juez o Tribunal en sus decisiones. Si un Juez, al fundamentar su decisión: 1) ha establecido la existencia de un daño; 2) luego, ha llegado a la conclusión de que el daño ha sido causado por “X”, pero no ha dado razones sobre la vinculación del hecho con la participación de “X” en tal supuesto, entonces estaremos ante una carencia de justificación de la premisa fáctica y, en consecuencia, la aparente corrección formal del razonamiento y de la decisión podrán ser enjuiciadas por el juez [constitucional] por una deficiencia en la justificación externa del razonamiento del juez. Hay que precisar, en este punto y en línea de principio, que el hábeas corpus no puede reemplazar la actuación del juez ordinario en la valoración de los medios de prueba, actividad que le corresponde de modo exclusivo a éste, sino de controlar el razonamiento o la carencia de argumentos constitucionales; bien para respaldar el valor probatorio que se le confiere a determinados hechos; bien tratándose de problemas de interpretación, para respaldar las razones jurídicas que sustentan determinada comprensión del derecho aplicable al caso. Si el control de la motivación interna permite identificar la falta de corrección lógica en la argumentación del juez, el control en la justificación de las premisas posibilita identificar las razones que sustentan las premisas en las que ha basado su argumento. El control de la justificación externa del razonamiento resulta fundamental para apreciar la justicia y razonabilidad de la decisión judicial en el Estado democrático, porque obliga al juez a ser exhaustivo en la fundamentación de su decisión y a no dejarse persuadir por la simple lógica formal. d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la "insuficiencia" de fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo. e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se produzca tal incumplimiento genera de inmediato la posibilidad de su control. El incumplimiento total de dicha obligación, es decir, el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del marco del debate judicial generando indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela judicial y también del derecho a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva). Y es que, partiendo de una concepción democratizadora del proceso como la que se expresa en nuestro texto fundamental (artículo 139°, incisos 3 y 5), resulta un imperativo constitucional que los justiciables obtengan de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada y congruente de las pretensiones efectuadas; pues precisamente el principio de congruencia procesal exige que el juez, al momento de pronunciarse sobre una causa determinada, no omita, altere o se exceda en las peticiones ante él formuladas. f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos

fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal”. (Énfasis añadido).

“Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14”. (Énfasis añadido).

el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, dada la existencia de un vicio en el acto administrativo constituido por la motivación aparente.

Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DE VILLA EL SALVADOR, y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 713-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 18 de agosto de 2021, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 4009-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. – RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en el que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 713-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 18 de agosto de 2021, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento considerando los alcances señalados en la presente resolución.

TERCERO. – Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.38 de la presente resolución.

CUARTO. – Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD DE VILLA EL SALVADOR, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

20251007MABJ – HR: 97186-2019