| Resolución N° | 0964-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 1489-2020-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Municipalidad de San Juan de Lurigancho |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 994-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 16 de octubre de 2024 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por MUNICIPALIDAD DE SAN JUAN DE LURIGANCHO, en contra de la Resolución de Intendencia N° 994-2022- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1489-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 994-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a MUNICIPALIDAD DE SAN JUAN DE LURIGANCHO y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 22071-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 3728-2019-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otras, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida de requerimiento de fecha 28 de octubre de 2019.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 2154-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 10 de noviembre de 2020, notificada el 5 de abril de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Equipos de Protección Personal (Submateria: incluye todas). 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft 20555195444 soft
la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 2208-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 15 de diciembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Resolución 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Subintendencia N° 1415-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 30 de diciembre de 2021, notificada a la impugnante el 4 de enero de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 15,120.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no acreditar la entrega de los EPP consistentes en lentes, zapatos de seguridad, guantes y botas de jebe, en perjuicio de los trabajadores Cosme Mamani Condori, Manuel Bartolomé Pozo Ortega y Félix Quispe Mamani, tipificada en el numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente de S/ 5,670.00
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento de fecha 28 de octubre de 2019, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente de S/ 9,450.00
Con fecha 6 de enero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación2 contra la Resolución de Subintendencia N° 1415-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, el cual contenía los siguientes argumentos:
i. El despacho no ha tomado en consideración los argumentos y la sustentación de los descargos presentados, por el cual se menciona que no se ha cometido ninguna de las infracciones. ii. Mediante Informe N° 993-2021-SGRH/GAF/MDSJL de fecha 21 de diciembre del año 2021, emitido por la Subgerencia de Recursos Humanos en la cual informa que de acuerdo con el Memorándum de fecha 04 de noviembre del año 2019 y la Declaración Jurada de entrega de bienes se ha cumplido con otorgar los EPP a los mencionados trabajadores. iii. Con relación a la asistencia a la comparecencia de fecha 7 de noviembre del año 2019, donde se realizó la verificación de la medida de requerimiento de fecha 28 de octubre de 2019, no obra ninguna notificación de comparecencia, por lo que se debe verificar que si hubiera alguna observación por parte del Inspector comisionado debió dejar constancia de ello en el expediente, no se debe imponer una multa por un hecho que no ha sido comprobado por el despacho. iv. No corresponde que se imponga una sanción administrativa por inasistencia a la comparecencia cuando asistió un representante de la entidad con delegación de facultades.
2 Presentó escrito con la sumilla de recurso de reconsideración, pero que fue rencauzado como apelación mediante Proveído s/n de fecha 24 de febrero de 2022.
v. Las comunicaciones y notificaciones deben ser recepcionadas necesariamente por la Subgerencia de trámite documentario y archivo a través de la oficina de mesa de partes y por ende la Subgerencia de Recursos Humanos ni menos el funcionario y/o el empleado municipal que labora en dicha unidad orgánica no es la facultada ni la competente para recepcionar las comunicaciones que se dirigen a la Municipalidad.
Mediante Resolución de Intendencia N° 994-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 14 de junio de 20223, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación, por considerar los siguientes puntos:
i. La Autoridad de primera instancia ha efectuado su valoración y emitido pronunciamiento al respecto, desvirtuando tales argumentos, toda vez que, se ha precisado lo siguiente: (1) En cuanto al Memorándum de fecha 04/11/2019 de la Municipalidad de San Juan de Lurigancho y copia del listado de trabajadores en el que aparece el nombre y firma del trabajador Manuel Bartolomé Pozo Ortega, en dicho documento no se precisa la fecha de entrega, ni los equipos de protección personal entregados al referido trabajador; (2) El listado de trabajadores presentado en original, en el que aparece el nombre y firma del trabajador Félix Quispe Mamani, no precisa la fecha de entrega ni los equipos de protección personal entregados al referido trabajador; y, (3) La declaración jurada de entrega de bienes presentada en original en el que aparece el nombre y firma del trabajador Cosme Mamani Condori, en el que no se precisa la fecha de entrega de los equipos de protección personal y se consigan de manera general equipo de protección personal, por lo que no se puede acreditar que el EPP le fue entregado ni la fecha. ii. El Inspector comisionado a través de la medida inspectiva de requerimiento, ha detallado que la inspeccionada no acreditó la entrega de equipos de protección personal: Lentes, zapatos de seguridad, guantes y botas de jebe, a favor de los trabajadores afectados, la inspeccionada tenía conocimiento del equipo de protección personal que debía entregar a sus trabajadores; no obstante, se advierte de la documentación presentada que obra a folios 32 a 35 del expediente de inspección, tal como fue descrito en el considerando precedente, la inspeccionada no acreditó la entrega de los equipos de protección personal requerido, al tratarse de hojas en los que solo aparece en cada hoja solo el nombre y la firma del trabajador, sin que denote ser documentos que generen la certeza de que se trate de la recepción de los equipos de protección personal requeridos. iii. La naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento, es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por la inspeccionada de manera previa al inicio del procedimiento sancionador; por tanto, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo
3 Notificada a la impugnante el 16 de junio de 2022. Véase folio 50 del expediente sancionador.
ordenado en la medida inspectiva de requerimiento, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva. iv. Si bien en la comparecencia de verificación de cumplimiento de la medida de requerimiento llevada a cabo el 07 de noviembre de 2019, el Inspector comisionado recibió la documentación presentada y dejó constancia de ello, estos fueron evaluados posteriormente, no estando en la obligación de advertir alguna observación en el acto, toda vez que la valoración de dicha documentación y la verificación del cumplimiento de sus obligaciones se encuentra plasmada en el Acta de Infracción; cuyo procedimiento, se encuentra con arreglo a ley, toda vez que a la notificación del Acta de Infracción y la Imputación de Cargos, la inspeccionada pudo acreditar que dichos equipos de protección personal fueron cumplidos oportunamente, inclusive durante el desarrollo del procedimiento sancionador, mediante documentación que detalle tales aspectos, fecha de entrega oportuna, detalle de los equipos entregados, firma, entre otros. v. En cuanto a la notificación de la medida inspectiva de requerimiento efectuada por el Inspector comisionado, de la revisión de actuados, se advierte que dicho acto de notificación se encuentra conforme a ley, toda vez que esta fue realizada al concluir la diligencia de comparecencia efectuada el 28 de octubre de 2019 en las instalaciones de la Sunafil, habiendo recibido dicha notificación el señor Luis Antonio Tipacti Peña, en calidad de representante de la inspeccionada, de acuerdo a las facultades otorgadas mediante Resolución de Alcaldía N° 017-2019-A/MDSJL, obrante a folio 19 del expediente inspectivo, exhibido en dicha diligencia, por consiguiente lo alegado en este extremo igualmente carece de fundamento, en tanto no se advierte vulneración alguna del debido procedimiento, al advertirse que la inspeccionada tuvo todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador.
Con fecha 6 de julio de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 994- 2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 14 de junio de 2022.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000256- 2023-SUNAFIL/ILM, recibido el 13 de febrero de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola,
5 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 8 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad De San Juan De Lurigancho
De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DE SAN JUAN DE LURIGANCHO presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N°
9 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
994-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 15,120.00 soles, por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 17 de junio de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DE SAN JUAN DE LURIGANCHO.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 6 de julio de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 994-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:
i. Refieren que no se ha tomado en cuenta los argumentos y sustentación de los descargos presentados el cual recoge la información del Área de Recursos Humanos en las cuales informan que no se han cometido infracciones laborales descritas en el RLGIT. ii. Que mediante Informe N° 993-2021-SGRH/GAF/MDSJL emitido por la Sub Gerencia de Recursos Humanos en el cual informa que de acuerdo al Memorándum del 04.11.2019 y la declaración jurada de entrega de bienes se ha cumplido con otorgar los EPP a los mencionados trabajadores. iii. Respecto a la comparecencia del 07.11.2019 donde se realizó la verificación de la medida de requerimiento del 28.10.2019, debemos indicar que no obra ninguna notificación de comparecencia de las fechas indicadas por lo que se deberá verificar que si hubiera alguna observación por parte del inspector comisionado debió dejar constancia de ello. iv. No corresponde imponer sanción administrativa por no asistir a la comparecencia cuando existió un representante de la entidad con delegación de facultades., v. La Subgerencia de Recursos Humanos y sus funcionarios o empleados no están facultados para recepcionar las comunicaciones que se dirigen a la Municipalidad, el MOF establece que el abogado de la Subgerencia debe cumplir funciones que le delegue el Subgerente claro está dentro de los limites de su competencia, como en este caso, el de comparecer ante la Sunafil. vi. Que no corresponde sanción por lo haber cumplido con la medida de requerimiento ya que la misma no se encuentra acreditada, mas cuando vienen realizando esfuerzos necesarios con la finalidad de dar cumplimiento con los requerimientos efectuados por el Inspector comisionado.
vii. Que el procedimiento sancionador constituye abuso de autoridad del inspector a cargo, al vulnerar el derecho al debido procedimiento teniendo en cuenta las diferentes deficiencias procedimentales y legales.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre las infracciones graves
Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de una (01) infracción grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT. Asimismo, por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del mismo cuerpo normativo.
Sobre el particular, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión regulado por el artículo 218 del TUO de la LPAG, el cual establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, la siguiente redacción:
"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.”
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT, establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal.
Por otro lado, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, establece que el recurso de revisión tiene por finalidad:
“(…) la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006- TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con la infracción muy grave, e identificando si
sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente.
Por lo expuesto, no corresponde emitir pronunciamiento sobre alegatos efectuados por la impugnante vinculados a la infracción grave, tipificada así por las instancias previas, pues no forman parte de la competencia de este tribunal.
Sobre la supuesta vulneración al debido procedimiento
Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona una presunta vulneración al debido procedimiento. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.
El debido procedimiento es una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.
En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.
Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.
Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.
Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.
En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, de la Resolución de Intendencia N° 994-2022-SUNAFIL/TFL como la Resolución de Subintendencia N° 1415-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1 han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.
Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.
Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, así como, no se advierte vulneración genérica por ausencia de motivación o vulneración al principio de tipicidad, legalidad, razonabilidad, presunción de inocencia y verdad material, ya que se han valorado todas las pruebas e indicios aportados al procedimiento sin distinción alguna.
Por tanto, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo, debiendo ser desestimados; sin perjuicio de examinarse la motivación específica respecto del reproche administrativo, calificados como infracciones muy graves.
En conclusión, la nulidad alegada por la impugnante no debe ser acogida al no evidenciarse que se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Por tales razones, no corresponde amparar los argumentos expuestos en este extremo.
Sobre la infracción a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
Sobre el particular, en el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral, por lo que, pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.
Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece:
“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).
En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que:
“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).
Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.
En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022-
SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución— el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
Teniendo en cuenta la naturaleza jurídica de la medida de requerimiento, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”10:
Figura 1 Numeral 7.14.5 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII
10 Aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, del 03 de febrero de 2020.
En similar sentido -y de manera referencial– la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021- SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.
En el presente caso, ante los incumplimientos advertidos en materia de seguridad y salud en el trabajo, el Inspector comisionado emitió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 28 de octubre de 2019, notificada en la diligencia de comparecencia celebrada en la misma fecha, siendo recepcionado por el señor Luis Antonio Tipacti Peña, quien fue designado por Resolución de Alcaldía N° 017-2019- A/MDSJL de fecha 4 de enero de 2019 como Subgerente de Recursos Humanos, otorgándoles el plazo de cinco (5) días hábiles para que procedan a adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vigentes señaladas, con la debida advertencia de que el incumplimiento de requerimiento constituirá una infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, conforme se puede apreciar a continuación:
Figura N° 01
Sin embargo, conforme consta en el numeral 4.2 de los Hechos Constatados en el Acta de Infracción, la impugnante no cumplió con lo dispuesto en la medida de requerimiento, pues no cumplió con: i) acreditar la entrega de los Equipos de Protección Personal (lentes, zapatos de seguridad, guantes y botas de jebe) a sus tres trabajadores identificados como: Mamani Condori Cosme, Pozo Ortega Manuel Bartolome y Quispe Mamani Felix, generando con ello una infracción a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Al respecto, el representante de la impugnante comparece en fecha 7 de noviembre de 2019, el señor Luis Antonio Tipacti Peña y presenta documentación para acreditar la medida de requerimiento; sin embargo, el Inspector comisionado al evaluar la misma, deja constancia en el Acta de Infracción que esta información presentada no acredita la entrega efectiva de dichos Equipos de Protección Personal, porque son documentos que no tienen fecha, y tampoco detallan que equipos de protección se entregaron a dichos trabajadores. Véase las observaciones que ha levantado dicho Inspector:
o El Memorándum de fecha 04/11/2019 de la Municipalidad de San Juan de Lurigancho, y copia del Listado de Trabajadores en el que aparece el nombre y firma del trabajador Manuel Bartolomé Pozo Ortega, no se precisa la fecha de entrega, ni los equipos de protección personal entregados al referido trabajador. o El listado de trabajadores presentado en original, en el que aparece el nombre y firma del trabajador Félix Quispe Mamani, no precisa la fecha de entrega ni los equipos de protección personal entregados al referido trabajador. o La Declaración Jurada de entrega de bienes presentada en original, en el que aparece el nombre y firma del trabajador Cosme Mamani Condori, en el que no precisa la fecha de entrega de los equipos de protección personal y se consigna de manera general equipo de protección personal, pero sin detalle concreto.
Cabe precisar que, la impugnante no ha presentado elementos ni ha aportado medios de prueba que permitan desvirtuar esta infracción imputada, la cual han sido debidamente determinada por la autoridad de primera y segunda instancia.
Adicionalmente, se observa la razonabilidad y proporcionalidad de la medida inspectiva de requerimiento, otorgando un plazo razonable para su cumplimiento, teniendo en cuenta que se trataba de tres (03) trabajadores a quienes la impugnante debía entregar EPP básicos para las actividades relacionadas su labor, siendo la medida inspectiva de requerimiento emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 22071-2019-SUNAFIL/ILM, y en relación con los hallazgos que posteriormente fueron consolidadas en el Acta de Infracción.
En este extremo del recurso, la impugnante alega que debieron hacerse esas observaciones el día de la comparecencia en que se verificó la medida de requerimiento, al respecto, según consta en autos, las observaciones fueran levantadas en el Acta de Infracción, dado que es el momento en que el Inspector comisionado emite sus juicios de valores respecto a toda la documentación presentada a lo largo del procedimiento inspectivo, no haberlo hecho en el mismo acto de comparecencia no vicia en ningún aspecto los hechos constatados por el Inspector comisionado, cabe aclarar que no se ha propuesto ninguna sanción por inasistencia a alguna comparecencia porque a dicha diligencia ha asistido el representante de la impugnante, el señor Luis Antonio Tipacti Peña, quien fue designado por Resolución de Alcaldía N° 017-2019-A/MDSJL de fecha 4
de enero de 2019 como Subgerente de Recursos Humanos la cual obra en el expediente de inspección.
Por lo tanto, al no advertir afectación a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, corresponde declarar infundado el recurso de revisión en este extremo, en tanto la impugnante no acreditó el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, conforme lo han determinado las instancias de mérito, al evaluar y valorar todas las documentales presentadas.
En tal sentido, debe mantenerse la sanción impuesta por la infracción muy grave tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT; puesto que, se encontraba en el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva, y al no evidenciarse una vulneración en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento que transgreda lo dispuesto por el artículo 14 de la LPAG y el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, corresponde confirmar la infracción tipificada; en consecuencia, no acoger el recurso de revisión de la impugnante.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y calificación Seguridad y Salud en el Trabajo No acreditar la entrega de los Equipos de Protección Personal (EPP), en perjuicio de los trabajadores Cosme Mamani Condori, Manuel Bartolomé Pozo Ortega y Félix Quispe Mamani. Numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT GRAVE Labor Inspectiva Incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento de fecha 28 de octubre de 2019
Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión
o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por MUNICIPALIDAD DE SAN JUAN DE LURIGANCHO, en contra de la Resolución de Intendencia N° 994-2022- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1489-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 994-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a MUNICIPALIDAD DE SAN JUAN DE LURIGANCHO y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
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