Municipalidad de San Juan de Lurigancho — Res. 385-2025

Mediante Orden de Inspección N° 13465-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las mismas que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 3292-2018-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales y dos (02) infracciones a la labor inspectiva.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 1786-2020-SUNAFI/ILM/AI12, de fecha 16 de octubre de 2020, notificada el 12 de julio de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR y modificatorias (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 2251-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 20 de octubre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 373-2022- SUNAFIL/ILM, de fecha 23 de marzo de 2022, notificada el 25 de marzo de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/. 50,422.50, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 18 de abril de 2022 la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 373-2022-SUNAFIL/ILM, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 872-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 27 de mayo de 20223, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la sanción impuesta, por considerar los siguientes puntos:

Con escrito de fecha 28 de junio de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 872-2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-001176-2023- SUNAFIL/ILM, recibido el 09 de mayo de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15° de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41° de la Ley General de Inspección del Trabajo6 y modificatorias (en adelante, LGIT), el artículo 17° del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS y modificatorias (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49° de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55° del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional10.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17° del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DE SAN JUAN DE LURIGANCHO, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 872-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/. 50,442.50, por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25° del RLGIT y dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 y 46.10 del artículo 46° del mismo cuerpo normativo citado; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 08 de junio de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por MUNICIPALIDAD DE SAN JUAN DE LURIGANCHO.

Sobre el particular, es preciso señalar que la naturaleza excepcional del recurso de revisión se encuentra regulada en el artículo 218° del TUO de la LPAG, el cual establece que para su interposición debe estar expresamente facultada por ley o decreto legislativo. En ese marco, la LGIT, como norma especial aplicable, contempla dicha facultad en su artículo 49°:

De igual forma, el artículo 55° del RLGIT establece que, el recurso de revisión es de carácter excepcional e interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia. Asimismo, su procedencia y requisitos de admisibilidad se encuentran desarrollados en el Reglamento del Tribunal, tal como fue señalado en el punto 3.5 de la presente resolución.

Por su parte, el artículo 14° del Reglamento del Tribunal, establece que el recurso de revisión tiene por finalidad:

Por tanto, el análisis de los argumentos de la impugnante se circunscribirá a los aspectos comprendidos dentro del ámbito de competencia del Tribunal, vinculado en lo referido a la infracción calificada como muy grave, e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14° del Reglamento del Tribunal. En consecuencia, no corresponde que esta Sala se pronuncie sobre los alegatos relacionados con infracciones calificadas como graves, al encontrarse fuera del ámbito de revisión que le compete.

La Constitución Política del Perú de 1993 es la norma fundamental base del ordenamiento jurídico nacional que organiza los poderes e instituciones políticas, y se norma los derechos y libertades de los ciudadanos. En ese marco, a través inciso 22 del artículo 2° y el artículo 25° de la Carta Magna11 se reconoce el derecho al descanso vacacional.

En concordancia a lo señalado, las vacaciones son el derecho que tiene el trabajador a suspender la prestación de sus servicios durante cierto número de días al año, sin que ello implique la pérdida de su remuneración habitual, cuyo disfrute y compensación se encuentra regulada por ley o convenio. Más aún, toda persona tiene derecho después de un año de prestación de servicios continuos, a unas vacaciones anuales pagadas.

En atención a lo anteriormente señalado, el artículo 15° del Decreto Legislativo N° 713, que consolida la legislación sobre descansos remunerados de los trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada (en adelante, el Decreto Legislativo N° 713), establece que: “La remuneración vacacional es equivalente a la que el trabajador hubiera percibido habitualmente en caso de continuar laborando. Se considera remuneración, a este efecto, la computable para la compensación por tiempo de servicios, aplicándose analógicamente los criterios establecidos para la misma”.

Por otra parte, el artículo 22° del Decreto Legislativo N° 713 dispone que: “Los trabajadores que cesen después de cumplido el año de servicios y el correspondiente récord, sin haber disfrutado

Por tanto, el descanso vacacional, además de ser un derecho de naturaleza remunerativa, implica el otorgamiento de un periodo de tiempo al trabajador para el descanso, la recreación y otras actividades ajenas a sus funciones laborales, contribuyendo así a la protección de su salud física y mental. Siendo así, el trabajador que cumpla con una jornada completa tiene derecho a treinta días calendario de descanso vacacional por cada año completo de servicios, como mecanismo para reponerse del desgaste generado por la actividad laboral continua.

Sobre el particular, de la revisión de los actuados se corrobora que la impugnante no ha cumplido con sustentar el pago por este concepto; en ese sentido, se acredita la inobservancia de la obligación de pago de dicho beneficio social con respecto a los ex trabajadores.

Ahora bien, en el presente caso, a través del Informe Final, la autoridad instructora señaló que desde la comisión de las infracciones hasta el inicio del presente procedimiento sancionador, transcurrieron más de cuatro (04) años; por ende, invocó de forma parcial la figura de la prescripción de oficio ante los periodos vencidos detectados, en atención a lo establecido en el artículo 252° del TUO de la LPAG12. Y con respecto a los periodos no prescritos de los ex trabajadores afectados [Vacaciones: Casimiro Zelaya Villegas: periodo 2018-2019 (Trunco) y Fidel Damaso Balabarca Godoy: periodo 2016-2017 (trunco)], determinó la existencia de la conducta infractora materia de análisis, proponiendo sanción al administrado por incurrir en una infracción muy grave tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25° del RLGIT.

Posteriormente, habiéndose remitido el Informe Final a la autoridad sancionadora correspondiente, y evaluado los descargos presentados en su oportunidad, dicha autoridad emitió la Resolución de Sub Intendencia N° 373-2022-SUNAFIL/ILM imponiendo entre otros, la sanción por dicha conducta infractora detectada; siendo también este extremo confirmado mediante Resolución de Intendencia N° 872-2022- SUNAFIL/ILM.

Cabe precisar que, para que una conducta sea tipificada como infracción conforme al numeral 25.6 del artículo 25° del RLGIT, que sanciona la omisión del otorgamiento del descanso vacacional, debe verificarse previamente que el trabajador haya alcanzado el derecho al descanso vacacional anual y que, el empleador no haya cumplido con su otorgamiento dentro del período correspondiente para su goce.

De la evaluación de los actuados, se advierte que, al momento de subsumir la conducta infractora, se confunde la omisión del pago de la remuneración vacacional con la omisión de otorgamiento del descanso vacacional, lo cual resulta erróneo, pues se trata de dos conductas distintas. En efecto, para que se configure el primer tipo infractor (omisión del pago), se requiere que el trabajador haya gozado de su descanso vacacional, pero que el empleador no haya efectuado el pago íntegro y oportuno del concepto de remuneración vacacional o de vacaciones o de truncas; mientras que, para el segundo tipo infractor (omisión de otorgamiento), se requiere que el trabajador haya adquirido el derecho al descanso vacacional y que el empleador no le haya otorgado dentro del periodo correspondiente, supuesto último que no se desprende.

En ese sentido, no se evidencia que la infracción imputada se ajuste al tenor del tipo legal contenido en el numeral 25.6 del artículo 25° del RLGIT, en tanto se atribuye a la impugnante el hecho de no acreditar el pago íntegro de la remuneración vacacional a favor del ex trabajador Casimiro Zelaya Villegas por el período 2018-2019 (trunco) y del ex trabajador Fidel Damaso Balabarca Godoy por el período 2016-2017 (trunco), cuando el tipo legal contemplado en el numeral 25.6 del RLGIT establece claramente que la conducta sancionable se fundamenta en: “El incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la jornada de trabajo, refrigerio, trabajo en sobretiempo, trabajo nocturno, descanso vacacional y otros descansos, licencias, permisos y el tiempo de trabajo en general.”( Énfasis nuestro). Sin embargo, la autoridad instructora subsumió tal conducta en una falta que no contiene claramente los elementos objetivos y subjetivos, siendo tal acto confirmado tanto por la autoridad sancionadora de primera y segunda instancia; lo que constituye una afectación al principio de tipicidad previsto en el numeral 4 del artículo 248° del TUO de la LPAG y al principio de predictibilidad o de confianza legítima amparado en el numeral 1.15 del artículo IV del citado cuerpo normativo

A consideración de esta Sala, la interposición de una sanción sin haberse delimitado correctamente el tipo infractor genera serios cuestionamientos a la aplicación de la potestad sancionadora en el caso de autos.

En esa línea de razonamiento, esta Sala considera que se ha vulnerado el debido procedimiento, a través de su manifestación de la debida motivación, conforme al análisis siguiente.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

A su vez, el numeral 2 del artículo 248° del TUO de la LPAG señala que:

Concordante a ello, la LGIT, desarrolla en su artículo 44°, los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.

Por otro lado, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA/TC:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el quinto fundamento jurídico de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que, no solo existe base constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse si existe una afectación a este derecho previo al análisis de los argumentos del recurso de revisión.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo criterios jurisprudenciales que deben ser tenidos en cuenta por quienes deban administrar justicia, al momento de resolver, de acuerdo al artículo VII del Código Procesal Constitucional. A este entender, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA, estableció una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señalando, además, lo siguiente:

La motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material13.

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo

Conforme se detalla en la Resolución de Sub Intendencia N° 373-2022-SUNAFIL/ILM no se ha efectuado una correcta subsunción del hecho constatado materia de pronunciamiento bajo la conducta sancionada para la asignación de responsabilidades hacia el sujeto inspeccionado.

Es imperativo recalcar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho; así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente establecidos.

Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:

En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento, sustentado en una motivación aparente, la cual se configura ya que la Sub Intendencia si bien da la apariencia de motivación al citar normas y reiterar los hechos constatados por el personal inspectivo, no analiza y subsume la infracción imputada a la impugnante en el tipo infractor correspondiente, deviniendo en que su decisión carece de sustento jurídico alguno.

Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14° del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación insuficiente o parcial sino una aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.

Por tanto, resulta imposible convalidar la incongruencia advertida por parte de la Sub Intendencia de Resolución, que debió de evaluar de manera adecuada los hechos que motivaron el presente procedimiento sancionador. La actuación de la Sub Intendencia, a diferencia de lo requerido normativamente, considera la infracción imputada al tenor del tipo legal contenido en el numeral 25.6 del artículo 25° del RLGIT, cuando lo que se atribuye a la impugnante es el hecho de no acreditar el pago de vacaciones del periodo trunco de los ex trabajadores, es decir, se le imputa a la Inspeccionada una infracción laboral por no cumplir con el pago de dichos conceptos tras haberse declarado la prescripción de oficio de forma parcial.

En ese sentido, no se ha efectuado la correcta subsunción de la conducta del administrado con el hecho infractor tipificado como sancionable por el incumplimiento de la norma sociolaboral. Lo anterior generó la vulneración del derecho de defensa del administrado14 y al debido procedimiento. Debe recordarse que recae en la Administración el deber de acreditar fehacientemente la conducta antijurídica en el imputado, luego de un procedimiento llevado a cabo con las garantías constitucionalmente reconocidas y reseñadas líneas arriba.

Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Sub Intendencia N° 373-2022-SUNAFIL/ILM de fecha 23 de marzo de 2022 confirmada por la Resolución de Intendencia N° 872-2022-SUNAFIL/ILM, incurre en vicio de nulidad y se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, dada la existencia de un vicio en el acto administrativo constituido por la motivación aparente.

Cabe indicar que la nulidad parcial de un acto administrativo se produce cuando el vicio que la causa afecta solo a una parte de dicho acto y no a su totalidad, siendo necesario que la parte afectada y el resto del acto administrativo sean claramente diferenciables e independientes para que se pueda seccionar solo la parte que adolece de nulidad.15 Por tanto, cuando se afirma que existe un acto que sufre de nulidad parcial, también se afirma, implícitamente, que en ese mismo acto existe, necesariamente, un acto parcialmente valido, en la parte que no adolece de vicio alguno, tal como se evidencia en el presente caso.

En tal sentido, considerando que, la Resolución de Sub Intendencia N° 373-2022- SUNAFIL/ILM de fecha 23 de marzo de 2022, en el extremo referido a la infracción contenida en el numeral 25.6 del artículo 25° del RLGIT, en relación al pago de vacaciones truncas, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo; por lo que, se debe acoger los alegatos dirigidos en este extremo y, en consecuencia, corresponde declarar la nulidad parcial de la citada resolución, y de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento vinculados a dicho extremo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12° y el numeral 13.1 y 13.216 del artículo 13° del TUO de la LPAG.

Cabe mencionar que, la nulidad parcial permite anular una parte del acto y dejar intacta la otra, separando según la independencia que las mismas puedan brindar respecto de la otra parte. De igual manera permite reconocer otros efectos distintos al acto nulo17.

Finalmente, por las consideraciones antes dichas, no corresponde pronunciarse sobre los otros alegatos planteados en el recurso de revisión.

El artículo 15° de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14° del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad parcial de la Resolución de Sub Intendencia N° 373-2022-SUNAFIL/ILM de fecha 23 de marzo de 2022 y de los actos o actuaciones vinculados al extremo declarado nulo, conforme a los fundamentos expuestos en los numerales 6.5 al 6.39 de la presente resolución. Además, de remitir los actuados del presente procedimiento sancionador al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

De conformidad con el principio de buena fe procedimental establecido en el numeral 1.8 del artículo IV del TUO de la LPAG se dispone que: “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”. (Énfasis añadido).

Del mismo modo, artículo 15° del RLGIT establece que “15.1 Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley. 15.2 El Sector Público y quienes ejerzan funciones públicas están obligados a prestar su colaboración a los inspectores del trabajo cuando les sea solicitada como necesaria para el ejercicio de la función inspectiva y a facilitarles la información que requieran. Las Autoridades y la Policía Nacional del Perú prestarán

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9° de la LGIT: “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones. (…)”.

Cabe señalar que, a través del artículo 1° de la LGIT, se define las actuaciones inspectivas como “las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, con respecto a la función inspectiva señala que, esta es entendida como: “la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, (…)”. Bajo este marco, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad18.

En ese orden de ideas, los inspectores de trabajo están facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo; por lo tanto, pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las cuales se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

De conformidad con lo señalado, el artículo 14° de la LGIT, establece que: “(…). Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las

En similar sentido, el numeral 17.2 del artículo 17° del RLGIT estipula que: “Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización. (…)”.

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5° de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13° del citado reglamento.

A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20° del RLGIT ha establecido que, las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas por la inspección del trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Las mismas que pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, entre otras.

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador.

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, consistente en no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral19. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

Sumado a ello, debe de tenerse presente los criterios de observancia obligatoria aprobados en la Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, de los cuales prescribe que, del análisis de las infracciones a la labor inspectiva tipificados en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la legalidad, proporcionalidad y razonabilidad de tales medidas. Así como a la luz de los alcances establecidos en la Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL.

En ese sentido, se aprecia que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 05 de octubre de 2018, obrante a folios 48 del expediente inspectivo, dispuso al administrado

Sin embargo, del análisis realizado se observa vulneración al principio de legalidad comprendido en el artículo 14° de la LGIT y en el artículo 17° del RLGIT, esto debido a que, el personal inspectivo no preciso al administrado en su oportunidad, sobre las acciones tendientes a revertir los efectos de la ilegalidad detectados al no haber cumplido con pagar la remuneración de mayo de 2018, ni efectuar la entrega del certificado de trabajo, a favor del ex trabajador Casimiro Zelaya Villegas.

Por ello, a criterio de esta Sala, al no cumplir la medida inspectiva de requerimiento con las características que definen su naturaleza jurídica, corresponde dejar sin efecto la sanción impuesta derivada del incumplimiento de dicha medida.

Bajo esos alcances, corresponde declarar fundado en parte el recurso de revisión, esto tras haberse detectado afectación al bloque de la legalidad de la medida inspectiva de requerimiento.

El artículo 9° de la LGIT, establece que: “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los supervisores-inspectores, lo inspectores de trabajo y los inspectores auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (…) c) Colaborar con ocasión de sus visitas u otras actuaciones inspectivas; (…)” (Énfasis añadido). Así, se debe precisa que la comparecencia es una de las modalidades de actuación inspectiva conforme el artículo 11°de la LGIT21.

Asimismo, el artículo 17° de la LGIT prescribe que:

Por su parte, el literal b) numeral 12.1 del artículo 12° del RLGIT, establece que: “En cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores o equipos designados iniciarán las actuaciones de investigación mediante alguna de las siguientes modalidades:(…) b) Comparecencia: exige la presencia del sujeto inspeccionado ante el inspector del trabajo, en la oficina pública que se señale, para aportar la documentación que se requiera en cada caso y/o para efectuar las aclaraciones pertinentes. El requerimiento de comparecencia se realiza conforme a lo previsto en los artículos 69 y 70 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS. (…)" (Énfasis añadido).

Asimismo, el inciso 3) del artículo 36° de la LGIT establece: “Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales

En ese contexto, el numeral 46.10 del artículo 46° del RLGIT dispone que: “La inasistencia del sujeto inspeccionado ante un requerimiento de comparecencia”. Así las cosas, se evidencia que para la configuración de este tipo infractor solo se requiere la inasistencia del sujeto inspeccionado ante el requerimiento de comparecencia; hecho que constituye infracción muy grave a la labor inspectiva, la cual es pasible de sanción económica.

Por las razones que anteceden, el argumento del impugnante no se condice, dado que, en atención al deber de colaboración todo empleador, trabajador y sus representantes se encuentran obligados a colaborar con el personal inspectivo cuando sea requerido, esto a fin de verificar el cumplimiento de sus obligaciones sociolaborales de acuerdo al ordenamiento jurídico vigente. No pudiendo desentenderse de las actuaciones realizadas, más aún, cuando el inspector comisionado se encuentra facultado para desempeñar en su integridad todos los cometidos de la función inspectiva con sujeción a los principios establecidos en la LGIT.

En el presente caso, a folios 47 del expediente inspectivo se aprecia el requerimiento de comparecencia de fecha 12 de setiembre de 2018, recibido por la señora Karina Isabel Wong Huamani, en calidad de Sub Gerente de Recursos Humanos del sujeto inspeccionado por medio del cual, se citó al impugnante a la diligencia programada para el día 19 de setiembre de 2018 a las 15:00 horas, en las oficinas púbicas de la Intendencia de Lima Metropolitana, a fin de que cumpla con aportar documentación. Sin perjuicio a ello, se advierte que el citado documento cuenta con apercibimiento, tal como se muestra a continuación:

Sin embargo, en el día y hora fijada, el impugnante en su calidad de sujeto inspeccionado, no asistió a la comparecencia programada conforme ha sido recogido en el numeral 4.6 del acápite IV Hechos Constatados del Acta de Infracción.

En ese sentido, el citado requerimiento de comparecencia al ser notificado a través del representante del sujeto inspeccionado, adquirió fuerza jurídica para producir efectos, más aún, el inspeccionado ya tenía conocimiento previo de la existencia del procedimiento inspectivo el cual tenía por finalidad el verificar el cumplimiento del ordenamiento sociolaboral con respecto a sus ex trabajadores. Y si bien, el impugnante señala que la recepción del documento debió realizarse a través de la Oficina e Mesa de Partes de la Subgerencia de Trámite Documentario y Archivo, se debe precisar que la notificación personal se encuentra válidamente justificada por el hecho de que a través de dicho medio se busca garantizar así las posibilidades de que el administrado pueda conocer el contenido del mismo; por ende, los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo deben ser desestimados.

Por tanto, como se verifica de los actuados, el impugnante no participó de la referida diligencia incurriendo en una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46° del RLGIT, conforme consta en el Acta de Infracción, la cual conforme el artículo 16 de la LGIT, cuyo contenido contiene la presunción de certeza de los hechos constatados por los inspectores en las fiscalizaciones realizadas, sin que la impugnante haya presentado alguna contraprueba que pudiera desvirtuar la imputación efectuada.

Por todas las razones que anteceden, corresponde desvirtuar lo argumentado en este extremo de su recurso de revisión.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.