Municipalidad de Pueblo Libre — Res. 1179-2022

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Relaciones Colectivas (Sub materia: Convenio Colectivo). 2 Notificada a la Procuraduría Pública, el 24 de octubre de 2019, véase folio 15 del expediente sancionador. 20555195444 soft PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft

instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con el pago de la bonificación por concepto de escolaridad pactado en los convenios colectivos de fecha 16 de diciembre de 2008 y 28 de diciembre de 2009, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 23,646.00. - Una (01) infracción MUY GRAVE a labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento del 17 de julio de 2019, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 41,580.00.

i. Que, ha cumplido con el principio de legalidad, considerando los informes emitidos por el Ministerio de Economía y Finanzas, y la Autoridad Nacional de Servicio Civil, los cuales le indicaron que las normas presupuestales prohíben todo incremento por concepto económico en los ingresos del personal de las entidades públicas, como lo es la entidad inspeccionada. Por tanto, refiere, no ha infringido ninguna norma sociolaboral. ii. Asimismo, señala que, los convenios colectivos, a pesar de haberse otorgado de manera ininterrumpida, no tienen la condición de derecho adquirido. iii. La actual gestión de la Municipalidad de Pueblo Libre, tomó conocimiento, con fecha 08 de noviembre de 2019, que el Tribunal Arbitral, emitió un laudo arbitral que pone fin a la negociación colectiva de 2018 - Pliego de Reclamos 2018, en la que se aprobó por escolaridad la suma de S/ 1,000.00. Por lo que, afirma que está dando cumplimiento a dicho laudo, y no a través de la costumbre como se venía haciendo. iv. En ese sentido, mediante Informe Nº 220-2020-MPL-GA/SGRH, de fecha 09 de marzo de 2020, se ha iniciado el procedimiento del pago de la bonificación por escolaridad del 2019, solicitándose a la Gerencia de Planeamiento y Presupuesto la correspondiente certificación presupuestal.

3 Notificada a la Procuraduría Pública, el 17 de febrero de 2020, véase folio 125 del expediente sancionador.

i. Conforme a lo dispuesto por el artículo 43 de la LRCT, “la convención colectiva modifica de pleno derecho los aspectos de la relación de trabajo sobre los que incide (…), y continúa rigiendo mientras no sea modificada por una convención colectiva posterior. En ese sentido, durante las actuaciones inspectivas ni durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, el sujeto inspeccionado exhibió algún otro convenio suscrito con posterioridad al Convenio colectivo suscrito con fecha 21 de diciembre de 2005, 16 de diciembre de 2008 y 28 de diciembre de 2009, que los modifiquen teniendo, por tanto, plena vigencia las cláusulas con las que se pactó el otorgamiento de la bonificación por escolaridad; razón por la cual, correspondía su cumplimiento. Además, el sujeto inspeccionado no ha acreditado la existencia de declaratoria de nulidad por órgano jurisdiccional competente de los referidos convenios colectivos; por ello, se encontraba en la obligación de cancelar la bonificación de escolaridad de acuerdo a lo pactado en los convenios colectivos. En tal sentido, tomando en cuenta las consideraciones antes expuestas en la presente resolución, lo alegado por el sujeto Inspeccionado carece de sustento. ii. Asimismo, refiere que, su Despacho ha procedido a verificar la documentación presentada, evidenciando que existen comprobantes de pago de fecha 09 de marzo de 2020, con los que se evidencia que, si bien la impugnante efectuó el depósito del pago de bonificación por escolaridad correspondiente al año 2019, no acredita que dichos depósitos se hallan efectuado a favor de la totalidad de los trabajadores considerados como afectados detallados en el Décimo Hecho Constatado del Acta de Infracción. Por lo que, en atención al artículo 40 de la LGIT, el sujeto inspeccionado puede solicitar, ante la autoridad inferior en grado, la reducción del monto total de la multa impuesta. iii. En tal sentido, lo alegado por la impugnante sobre que, siempre asistió a las comparecencias programadas, entregando la documentación requerida, no la exime de responsabilidad frente al incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento emitida el 17 de julio de 2019, para que acredite los incumplimientos advertidos. Por tanto, al no cumplir con lo dispuesto en la medida inspectiva, incurre en una infracción a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

4 Notificada a la impugnante y a la Procuraduría, el 18 de enero de 2022, véase folio 182 y 184 del expediente sancionador.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

5 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 6“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 7 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 8“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 9“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

10 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad De Pueblo Libre

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 07 de febrero de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1823-2021-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:

i. Alega que el requerimiento contraviene lo establecido en la Ley Nº 30879, Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2019 y el Decreto Supremo Nº 002- 2019-EF, así como lo informado por el Ministerio de Economía y Finanzas, y la Autoridad Nacional de Servicio Civil- SERVIR, órganos rectores de los sistemas administrativos del Estado. ii. Afirma que el 09 de marzo de 2020, interpuso su recurso de apelación contra la resolución de primera instancia, en la que indicó que toda autoridad administrativa debe actuar respetando lo establecido en la Constitución, la Ley y el derecho y, por ende, está cumpliendo de manera estricta lo pronunciado por el MEF y SERVIR los cuales sostienen que las normas presupuestales prohíben todo incremento de conceptos económicos en los ingresos del personal, sea cual fuera su norma, modalidad o mecanismo, como es el caso de los acuerdos vía negociación colectiva. iii. Añade que, aportó en su oportunidad los comprobantes de pago por escolaridad correspondientes al año 2019 a favor de los trabajadores; por lo que, ningún trabajador se ha visto afectado por dicho concepto.

Análisis Del Recurso De Revisión

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:

“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación

11 Numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.

suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa. En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).

Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).

“La falta de motivación equivale a una falta de fundamentación y afecta la validez del acto, ya que la Administración Pública no puede obrar arbitrariamente. Las decisiones de las entidades deben expresar los motivos de hecho y de derecho

12 “TUO de la LPAG Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”. 13 GUZMÁN NAPURÍ, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo General. 3era ed. Lima: Instituto Pacifico, 2017. p. 348.

que concurren para determinar la legitimidad del acto. Por dicha razón, la ausencia de motivación constituye un vicio transcendente, que no es susceptible de enmienda, no siendo posible la aplicación de la conservación del acto”14.

14 El subrayado no es del original. 15 TUO de la LPAG Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 9. Presunción de licitud. - Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario. 16 TUO de la LPAG Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.

“174.1 Cuando la administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los administrados o la naturaleza del procedimiento lo exija, la entidad dispone la actuación de prueba, siguiendo el criterio de concentración procesal, fijando un período que para el efecto no será menor de tres días ni mayor de quince, contados a partir de su planteamiento. Sólo podrá rechazar motivadamente los medios de prueba propuestos por el administrado, cuando no guarden relación con el fondo del asunto, sean improcedentes o innecesarios.”

“177.1 Los hechos invocados o que fueren conducentes para decidir un procedimiento podrán ser objeto de todos los medios de prueba necesarios, salvo aquellos prohibidos por disposición expresa. En particular, en el procedimiento administrativo procede: 1. Recabar antecedentes y documentos. 2. Solicitar informes y dictámenes de cualquier tipo. 3. Conceder audiencia a los administrados, interrogar testigos y peritos, o recabar de las mismas declaraciones por escrito. 4. Consultar documentos y actas. 5. Practicar inspecciones oculares.”

“El procedimiento se ajusta al siguiente trámite: a) El procedimiento sancionador se inicia sólo de oficio, a mérito de Actas de Infracción por vulneración del ordenamiento jurídico sociolaboral, así como de Actas de Infracción a la labor inspectiva. (…) d) Vencido el plazo y con el respectivo descargo o sin él, la Autoridad, si lo considera pertinente, practicará de oficio las actuaciones y diligencias necesarias para el examen de los hechos, con el objeto de recabar los datos e información necesaria para determinar la existencia de responsabilidad de sanción. (…)”17.

17 Énfasis es nuestro. 18 TUO de la LPAG

competente debe verificar plenamente los hechos que sirven de motivo para sus respectivas decisiones, esto es, la determinación de multas u obligaciones al sujeto inspeccionado; para lo cual, ésta debe adoptar todas las medidas razonables para satisfacer la carga probatoria que recae sobre la Administración, con la participación necesaria del deber de colaboración de los sujetos inspeccionados, conforme a Ley.

Artículo IV: (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. 19TUO de la LPAG Artículo IV 1.4. Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido. 20 TUO de la LPAG Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 3. Razonabilidad. - Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas deben ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, observando los siguientes criterios que se señalan a efectos de su graduación: a) El beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción; b) La probabilidad de detección de la infracción; c) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido; d) EI perjuicio económico causado; e) La reincidencia, por la comisión de la misma infracción dentro del plazo de un (1) año desde que quedó firme la resolución que sancionó la primera infracción. f) Las circunstancias de la comisión de la infracción; y g) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor. (…)

al debido proceso, reconocido en el artículo 139º, inciso 3), de la Constitución Política del Perú. Sin embargo, su ejercicio no es absoluto, por cuanto se encuentra sujeto a determinados principios, como son que su ejercicio se realice de conformidad con los valores de pertinencia, utilidad, oportunidad y licitud. Ellos constituyen principios que informan la actividad probatoria y, al mismo tiempo, límites inmanentes a su ejercicio, esto es, derivados de la propia naturaleza del derecho”.

21 J. Morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Tomo II, Lima: Grijley, 2019, 405.

Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del sistema de inspección del trabajo

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DE PUEBLO LIBRE y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia Nº 0108-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE3, de fecha 07 de febrero de 2020, emitida por la Sub Intendencia de Resolución 3 de la Intendencia de Lima Metropolitana, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el

expediente sancionador N° 3103-2019-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio, esto es, la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 0108-2020- SUNAFIL/ILM/SIRE3, de fecha 07 de febrero de 2020, a fin que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento, considerando los alcances señalados en la presente Resolución.

TERCERO. – Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD DE PUEBLO LIBRE, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

CUARTO. - Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.28 de la presente resolución.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Presidente LUIS GABRIEL PAREDES MORALES

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