Municipalidad de Magdalena del Mar — Res. 1027-2025

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Desnaturalización de la relación laboral (Subgrupo: incluye todas), y Planillas o registros que la sustituyan (Subgrupo: Registro trabajadores y otros en la planilla).

otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el numeral 3 del artículo 255 del TUO de la LPAG.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no registrar en la planilla electrónica a los trabajadores Mili Rosario (…) y Vito (…), tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 18,675.00. - Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de labor inspectiva, por no cumplir la medida de requerimiento de fecha 12 de diciembre de 2018, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 9,337.50. - Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no asistir a la comparecencia de fecha 10 de diciembre de 2018, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 9,337.50.

i. Señala que los trabajadores afectados trabajaron como serenos a pie, función clasificada como de empleados y no de obreros. Sus labores requerían conocimiento de normas jurídicas para hacer cumplir disposiciones y ordenanzas municipales. Debían evaluar el cumplimiento legal de los administrados. ii. Indica que, si bien pudo haber existido una desnaturalización de los contratos civiles, en todo caso, las actividades realizadas corresponden a las de un empleado, al requerirse un desempeño intelectual, para entre otras cosas, poder hacer valer las normas municipales de la comuna de Magdalena, lo cual no ocurre, por ejemplo, con el personal de limpieza y jardineros que sólo cumplen labores manuales. iii. Cuestiona que la fiscalización se aplique a este caso, ya que su competencia es sobre actividad privada y aquí no existe pronunciamiento judicial que desnaturalice contratos civiles. iv. Sostiene que la fiscalización es errónea, pues su competencia se limita a la actividad privada y este caso no corresponde a ella. No hay pronunciamiento judicial que desnaturalice sus contratos civiles, por lo que la aplicación de los artículos 4 de la LGIT y 5 del RLGIT es incorrecta.

2 La impugnante presentó recurso de reconsideración, pero este fue encauzado como apelación mediante Resolución de Sub Intendencia N° 170-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE4 de fecha 01 de febrero de 2022, el cual fue notificado en fecha 03 de febrero de 2022.

v. Señala que la Corte Suprema y el Pleno Jurisdiccional citados no respaldan la tesis administrativa, pues se requiere una sentencia firme o resolución que declare la desnaturalización de los contratos, es decir, SUNAFIL solo puede sancionar cuando los trabajadores estén bajo el régimen privado, lo que no ocurre en este caso. vi. Alega que la sanción es nula por arbitraria, abusiva y por carecer la administración de facultades para sancionar en este caso. vii. Señala que la notificación para la comparecencia vulneró el debido procedimiento, ya que no se cumplió con las formalidades legales para su válida notificación. Fue recibida por Rosario Venegas, quien no tenía vínculo laboral con la representada al momento de la entrega. Por ello, el requerimiento de comparecencia carece de validez. viii. Los afectados no tuvieron relación laboral con la municipalidad, como consta en las órdenes de servicio que obran en autos, sino una relación mediante contrato civil de locación de servicios, circunscritos a los artículos 1362, 1756 y 1764 del Código Civil, conforme al Informe N° 767-MDMM; por lo que no corresponde a la municipalidad pagar multa alguna, así como tampoco corresponde a la Sub Intendencia imponerles tales sanciones, ello en virtud a que no existió ni existe vínculo laboral entre las personas antes referidas y la municipalidad de Magdalena del Mar.

i. Se advierte que el Inspector comisionado ha verificado que, en la prestación de servicios de los trabajadores afectados a favor de la inspeccionada, concurren los tres elementos de una relación de naturaleza laboral. ii. No se advierte que, en la resolución impugnada, la autoridad de primera instancia haya forzado una relación contractual civil para tratar de convertirla en una laboral que nunca haya existido, resultando dicha afirmación carente de asidero fáctico y jurídico, toda vez que, de los hechos constatados descritos en el Acta de Infracción, el amplio análisis y conclusiones del Informe Final y los fundamentos de la resolución apelada, se advierte que en la relación contractual existente. iii. Bajo el mencionado marco normativo, en el procedimiento inspectivo se ha verificado que las actividades desplegadas por los trabajadores afectados predominan esfuerzo físico, evidenciando que el trabajador tiene la categoría de obrero, de acuerdo a los criterios arriba desarrollados, esta es la de obreros y consecuentemente su régimen laboral es de la actividad privada, por aplicación del artículo 37 de la Ley Orgánica de Municipalidades. En tal sentido, lo dicho por la

3 Notificada a la impugnante el 05 de mayo de 2022 y a su Procuraduría el 02 de noviembre de 2022.

inspeccionada que ha celebrado contrato civil de locación de servicios, no modifica ni excluye la condición de obrero de los trabajadores afectados. iv. El propio Poder Judicial considera que los trabajadores que se desempeñan como Serenos son trabajadores obreros. Así lo demuestra el acuerdo del VI Pleno Jurisdiccional Supremo en materias Laboral y Previsional. v. La inspeccionada es responsable y sujeto obligado del cumplimiento de las normas sociolaborales correspondientes a los trabajadores afectados de acuerdo al régimen laboral de la actividad privada, encontrándose dentro del ámbito de actuación de la Inspección del Trabajo previsto en el numeral 1 del artículo 4 de la LGIT citado, por tanto, las actuaciones inspectivas de investigación efectuadas, se encuentran con arreglo a ley dada la categoría de obrero de los trabajadores. vi. Se ha establecido que la inspeccionada no cumplió con registrar a los trabajadores en el T-Registro de la planilla electrónica, pese al plazo otorgado en la medida inspectiva de requerimiento de fecha 12 de diciembre de 2018. vii. Se advierte que en fecha 04 de diciembre de 2018, el Inspector comisionado notificó el requerimiento de comparecencia a una persona quien no resulta ajena a la inspeccionada, toda vez que fue la persona que atendió al Inspector en la visita efectuada al centro de trabajo, quien además se identificó como Abogado de la Procuraduría Pública. viii. Deja sin efecto la ampliación del plazo realizada por medio de la Resolución de Sub Intendencia N° 624-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE4 de fecha 02 de agosto de 2021.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

Del Recurso De Revisión

5 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 8 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad De Magdalena Del Mar

9 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

Intendencia N° 712-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 03 de mayo de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 37,350.00, por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT y dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en los numerales 46.7 y 46.10 del artículo 46 del RLGIT , dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 03 de noviembre de 2022.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 23 de noviembre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 712-2022-SUNAFIL/ILM señalando los siguientes alegatos:

i. Invoca la correcta interpretación del numeral 1 del artículo 4 de la LGIT, ya que las personas identificadas como afectados no tenían vínculo laboral sino un contrato civil, el cual a través de una orden de servicio venían cumpliendo tareas encomendadas según sus productos en su oportunidad, por lo que corresponde la nulidad de las resoluciones emitidas por las instancias previas, la competencia de la SUNAFIL es respecto al régimen de la actividad privada. ii. Señala que se ha inaplicado lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú, en tanto que, en la motivación de su resolución no explica ni detalla cuales son los medios probatorios que acreditan el vínculo laboral entre su representada y los trabajadores afectados.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre el análisis de caducidad administrativa del procedimiento sancionador

“Artículo 259.- Caducidad administrativa del procedimiento sancionador

1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo. Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este.

2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado administrativamente el procedimiento y se procederá a su archivo.

3. La caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no lo haya declarado de oficio (…)” (énfasis añadido).

“El plazo de caducidad del procedimiento administrativo sancionador es de nueve (9) meses y es computado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos, es decir, con el inicio del procedimiento administrativo sancionador. (…) Por el contrario, el día final de ese plazo no es de la fecha de la resolución sancionadora, sino el de su notificación al administrado, dado que elementales razones de garantía impiden que se conceda efecto interruptor a una resolución no comunicada aún. No obstante, la norma admite la ampliación del plazo de caducidad por tres (3) meses, pero requiere de una resolución debidamente sustentada por parte del órgano competente, detallando las justificaciones de hecho y de derecho que conllevan a la necesidad de ampliar el plazo regular”10.

10 Morón Urbina, J.C. (2019). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. Lima: Gaceta Jurídica S.A., 14va Ed., Tomo 2, pp. 538 – 539. 11 Conforme consta a folios 10 y 11 del expediente sancionador.

entiende que el procedimiento ha caducado a partir del 27 de agosto de 2021, primer día hábil siguiente al plazo máximo.

12 Conforme se aprecia de la cédula de notificación N° 37848-2021. Véase a folio 114 del expediente sancionador. Inicio del cómputo de plazo 26.11.2020 (Se notifica la Imputación de Cargos y Acta de Infracción) 26.08.2021 Culmina el plazo máximo para resolver el procedimiento sancionador 27.08.2021 La caducidad operó (al día hábil siguiente del plazo máximo para resolver) 01.09.2021 Se notifica a la Procuraduría Pública la Resolución de Sub Intendencia de Sanción

9 meses Fin del cómputo del plazo

Público de la impugnante, ya había operado la caducidad dispuesta en el artículo 259° del TUO de la LPAG.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar la CADUCIDAD del procedimiento administrativo sancionador seguido contra la MUNICIPALIDAD DE MAGDALENA DEL MAR, recaído en el expediente sancionador N° 745-2020-SUNAFIL/ILM, de la Intendencia de Lima Metropolitana, por los fundamentos expuestos en la presente resolución, disponiendo su archivo.

13 De fecha 28 de junio de 2021.

SEGUNDO. - Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD DE MAGDALENA DEL MAR y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

TERCERO. - Devolver los actuados a la Intendencia Regional de Ayacucho, con la finalidad de que proceda conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 259 del TUO de la LPAG, de ser el caso y conforme a sus competencias.

CUARTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).