Municipalidad de el Agustino — Res. 465-2025

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Remuneraciones (Submateria: Remuneración mínima vital); y, Planillas o registros que la sustituyan (Submateria: Registro trabajadores y otros en la planilla). 2 Véase folio 116 del expediente inspectivo. 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft

atención a la solicitud de actuación inspectiva presentada por el Sindicato de Trabajadores Obreros Municipales de El Agustino (SITRAOMA), para que se investigue el incumplimiento del pago de la remuneración mínima vital de los obreros de las áreas de limpieza pública y jardines del régimen laboral privado.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago íntegro de la remuneración mínima vital, tipificada en el numeral 25.1 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 50,422.50.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con el registro en la planilla electrónica, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 1,176,525.003.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 18 de setiembre de 2018, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 50,422.50.

i. Refieren que los trabajadores en mención tuvieron un contrato de locación de servicios de naturaleza civil, conforme los artículos 1764 y 1000 al 1770 del Código Civil, el mismo que fue celebrado dentro del marco de lo que establece el artículo 2 de la Constitución Política del Perú. En ese sentido, no se han tenido en cuenta las restricciones para el ingreso de personal en la administración pública conforme a la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, que dispone que el ingreso de personal solo se efectúa cuando se encuentra una plaza vacante y presupuestada, la que debe ser sometida a concurso público de méritos. Además, el artículo 8 de la Ley

3 Teniendo en cuenta el máximo hasta 200 UIT de multa a imponer, de acuerdo al artículo 39 de la LGIT.

Marco del Empleo Público sanciona con nulidad los actos administrativos que contravengan las normas de acceso al servicio civil. Por lo que, no existe documento idóneo que califique y/o se haya expedido judicialmente que declare a las 126 personas indicadas dentro del régimen 276 o 728. ii. Sostienen que la resolución apelada inobserva normas legales vigentes causándoles un juicio ante tal irregularidad siendo una sanción desproporcionada que no contiene una debida motivación, contraviniendo la Constitución.

i. Sobre las restricciones para el ingreso de personal que alega la inspeccionada, se tiene que la exigencia de realizar concurso público para el acceso a plazas permanentes no enerva el derecho irrenunciable del personal obrero a ser contratado bajo el régimen laboral de la actividad privada, así como a percibir los beneficios laborales inherentes a dicho régimen, siendo de estricta responsabilidad de la inspeccionada prever y realizar las gestiones para cumplir con lo exigido por la Autoridad Inspectiva, máxime si se trata del titular de un pliego presupuestario, priorizar las necesidades a ser atendidas en una determinado ejercicio fiscal, incluyendo en la fase de su programación presupuestaria, a las distintas obligaciones pecuniarias. Así también, la inspeccionada es responsable de la distribución de su presupuesto público, aprobado en la ley correspondiente, para la atención de sus diversas necesidades y obligaciones. ii. Sin perjuicio de lo anterior, cabe señalar que la Autoridad Administrativa de Trabajo no pretende arrogarse facultades jurisdiccionales o de ámbito de competencia municipal, sino que, en ejercicio de su competencia, y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 3 de la LGIT, el que se precisa que una de las facultades de la Inspección del Trabajo es la vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas sociolaborales y condiciones contractuales, se ha determinado de las investigaciones realizadas por el personal inspectivo que la señora Díaz ostenta la calidad de obrero municipal, a quienes les corresponde el régimen laboral de la actividad privada, de conformidad con el artículo 37 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.

4 Notificada a la impugnante el 04 de agosto de 2022. Véase folio 291 del expediente sancionador.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

5 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley N°27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 6“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 7 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 8“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.” 9“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN 3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

10 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017- TR.

facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad De El Agustino

Fundamentos Del Recurso De Revisión

i. Refieren que los trabajadores en mención tuvieron un contrato de locación de servicios, conforme los artículos 1764 al 1770 del Código Civil, el mismo que fue celebrado dentro del marco de lo que establece el artículo 2, inciso 14 A de la Constitución Política del Perú, que prescribe que toda persona tiene derecho “A contratar con fines lícitos, siempre que no contravengan leyes de orden público”. ii. Alegan que, conforme al artículo 37 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, “Los funcionarios y empleador de las municipalidades se sujetan al régimen laboral general aplicable a la administración pública conforme a ley. Los obreros que prestan sus servicios a las municipalidades son servidores públicos sujetos al régimen laboral de la actividad privada”. En ese sentido, queda establecido que el régimen laboral que les corresponde a los obreros municipales es el régimen laboral de la actividad privada con todos los beneficios, derechos y deberes que el mismo contempla. iii. Sostienen que, no se han tenido en cuenta las restricciones para el ingreso de personal en la administración pública conforme a la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, que dispone que el ingreso de personal solo se efectúa cuando se encuentra una plaza vacante y presupuestada, la que debe ser sometida a concurso público de méritos. Además, el artículo 8 de la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2018, referido a las medidas en materia de ingreso de personal,

prohíbe el ingreso de personal en el sector público por servicios personales y nombramiento, salvo las excepciones que dicha norma establece, aplicándose esta prohibición a toda contratación de personal para la Administración Pública, sea a través del régimen laboral público (D.L. N° 276) o del régimen laboral de la actividad privada (D.L. N° 728). iv. Precisan que, el ingreso a la Administración Pública, indistintamente del régimen al que se encuentre adscrita la entidad, se realiza necesariamente por concurso público de méritos en un régimen de igualdad de oportunidades de acuerdo con los principios de mérito y la capacidad de las personas, con excepción de los puestos de confianza, conforme a los documentos de gestión interna de la entidad. v. Siendo ello así, cuestionan que no existe documento idóneo que califique y/o se haya expedido judicialmente en el que se declare a las 126 personas indicadas en el numeral 3.1 de la resolución de subintendencia, como trabajadores del régimen laboral público o del régimen laboral de la actividad privada, y en todo caso los obligue al cumplimiento de lo señalado en el rubro 1) de las conductas infractoras. vi. Reiteran que no son trabajadores del régimen laboral de la actividad privada, toda vez que mantuvieron un contrato de naturaleza civil, por lo que no están obligados a realizar el registro en la planilla electrónica. vii. Invocan lo señalado en el precedente vinculante del Tribunal Constitucional publicado en la Sentencia del 16 de abril de 2015, Expediente N° 05057-2013-PA/TC Junín, referido al ingreso de nuevo personal o la “reincorporación” por mandato judicial, con una relación laboral de naturaleza indeterminada, en una entidad del Estado, podrá efectuarse siempre que previamente haya ganado concurso público de méritos para una plaza presupuestada. viii. Por tanto, argumentan que, el pedido de la SUNAFIL debió de contar con la existencia de una plaza debidamente presupuestada en el CAP y en el PAP de la Municipalidad, requisito que al no cumplirse resultaría nulo de pleno derecho. ix. Refieren que la resolución cuestionada les causa agravio, toda vez que se ha desnaturalizado el proceso con la emisión de una resolución sustentada en base a argumentos superficiales, subjetivos y que lesionan el debido proceso; significando la sanción impuesta desproporcionada, obviando el derecho a la motivación de las resoluciones administrativas, que contraviene la Constitución Política del Perú, pues se ha vulnerado el derecho a la motivación de resoluciones, el principio de legalidad.

x. Refieren que la Resolución de Intendencia incurre en vicio de nulidad, vulnerando los principios de legalidad y debido procedimiento, buena fe procedimental y por actuar con abuso de autoridad, por estar parcializada hacia la denunciada, incumpliéndose de este modo con el accionar correcto del personal municipal. Asimismo, señalan que no ha efectuado una valoración conjunta de todos los medios probatorios aportados en el expediente, así como de los hechos expuestos. xi. Alegan que se inobservan normas legales vigentes, causándoles un juicio ante tal irregularidad, siendo una sanción desproporcionada que no contiene una debida motivación, contraviniendo la Constitución. xii. Sostienen que la recurrida infringe las normas relativas al presupuesto público, en tanto que, no evidencia fundamentación alguna respecto de su decisión. Al respecto, señalan que, siendo una institución pública que se rige en el marco de la Ley de Presupuesto Público, el Intendente de Lima Metropolitana no ha tomado en consideración lo dispuesto en el numeral 8.1 del artículo 8 del Decreto de Urgencia N° 014-2019, Decreto de Urgencia que aprueba el Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2020, que prohíbe expresamente el ingreso de personal a la Administración Pública por servicios personales o por nombramiento, de modo tal que, al tratarse de una norma de desarrollo constitucional, debieron pronunciarse sobre la incidencia en materia presupuestal que puede causarle el ingreso de nuevo personal. xiii. Precisan que, esta prohibición también ha sido incorporada en el numeral 8.1 del artículo 8 de la Ley N° 31084, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2021, y en el numeral 8.1 del artículo 8 de la Ley N° 31638, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2023.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la vulneración al debido procedimiento administrativo y al derecho de defensa 6.1 En todo procedimiento administrativo sancionador existe la obligación de observar las reglas que informan y regulan el procedimiento administrativo. En esa línea, conforme ha señalado el Tribunal Constitucional Peruano, el fundamento de dicha obligación nace de la Constitución Política del Perú, que en su artículo 139 establece como un derecho de la función jurisdiccional, aplicable en sede administrativa, la “observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”.

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como

en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).

“los actos administrativos deben tener como requisito de validez la notificación con la finalidad de que el administrado tenga la posibilidad de conocer el contenido de los actos administrativos, más aún en el caso que se apliquen sanciones o que se limiten los derechos del ciudadano; incumplir este requisito vulnera el derecho de defensa” (énfasis añadido).

11 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.

derechos de defensa y al debido proceso consagrados en la Constitución”12. Esta disposición es coherente con lo establecido en el artículo 47 de la Constitución Política del Perú de 1993, según el cual, la defensa de los intereses del Estado se encuentra a cargo de los Procuradores Públicos.

12 Oficio N° 035-2020-SUNAFIL/INII 13 Decreto Supremo N° 018-2019-JUS, “Artículo 14.- Acto de notificación a los/las procuradores/as públicos/as (…) 14.2. Las procuradurías públicas son notificadas en el domicilio real o procesal (casilla física y/o electrónica), con todas las disposiciones y resoluciones que se emitan en una investigación, proceso o procedimiento en que el Estado es parte.” 14 Decreto Legislativo N° 1326, Decreto Legislativo que reestructura el Sistema Administrativo de Defensa Jurídica del Estado y crea la Procuraduría General del Estado “Artículo 26.- Domicilio y notificaciones Las Procuradurías Públicas con competencia sectorial y especializada tienen domicilio procesal, real, fiscal y legal en la capital de la República, donde deben dirigirse todas las comunicaciones y notificaciones relacionadas con la defensa jurídica del Estado. Se puede fijar domicilios procesales alternativos, conforme al procedimiento establecido por el Reglamento del presente Decreto Legislativo.” Decreto Supremo N° 018-2019-JUS, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del decreto Legislativo 1326, Decreto Legislativo que reestructura el Sistema Administrativo de Defensa Jurídica del Estado y crea la Procuraduría General del Estado “Artículo 39.- Ejercicio de la defensa jurídica del Estado 39.1. El/la Procurador/a Público/a ejerce la defensa jurídica del Estado en el ámbito nacional, en sede administrativa, jurisdiccional y no jurisdiccional, conforme a las siguientes acciones: (…) 3. Participar como denunciante o sujeto procesal en defensa de los intereses de la entidad donde ejerce sus funciones, en representación del Estado, interviniendo en las audiencias que corresponda, contribuyendo con los objetivos de la investigación, ofreciendo medios probatorios o requiriendo la realización de actos procesales, de investigación o indagación, conforme a la ley de la materia. (…)”

sino que permite que el administrado lo conozca para ejercer adecuadamente su defensa. Entonces, de acuerdo con lo manifestado por el Tribunal Constitucional, este derecho constituye una garantía básica para toda persona sometida a un procedimiento administrativo sancionador, a fin de que tenga la oportunidad de contradecir y argumentar en defensa de sus derechos e intereses15.

De la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

15 Cf. Sentencia recaída en el expediente N° 3741-2004-AA/TC, fundamento 24 al 26. 16 TUO de la LPAG, “Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento. - No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.”

obligación de revisar el cumplimiento de esta normativa adjetiva en materia sociolaboral. Cabe resaltar que la normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujeto del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DE EL AGUSTINO, y, en consecuencia, NULO todo lo actuado a partir de la notificación de la Resolución de Intendencia N° 1304-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 02 de agosto de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 1871-2020-SUNAFIL/ILM.

17 TUO de la LPAG, “Artículo 13.- Alcances de la nulidad 13.1 La nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados a él. (…)”

SEGUNDO. - RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

TERCERO. – Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD DE EL AGUSTINO y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

CUARTO. - Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.17 de la presente resolución.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente

20250514MCR – HR 42187-2018