Municipalidad de Chorrillos — Res. 1538-2025

Mediante Orden de Inspección N° 16035-2017-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2943-2017-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 797-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 12 de agosto de 2020, notificada el 14 de setiembre de 20202, se dio inicio a la etapa instructiva,

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 0278-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 09 de febrero de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 2 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 198-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 19 de marzo de 2021, notificada el 22 de marzo de 20213, multó a la impugnante por la suma de S/ 86,670.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones4:

Con fecha 24 de mayo de 2021, la impugnante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 198-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, y mediante Resolución de Sub Intendencia N° 396-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 08 de junio de

Con fecha 18 de agosto de 2021 la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 396-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2.

Mediante Resolución de Intendencia N° 009-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 11 de enero de 20225, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.

Con fecha 25 de enero de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 009- 2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-003065-2023- SUNAFIL/ILM, recibido el 04 de octubre de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1° de la Ley N° 299816, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7° de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15° de la Ley N° 299817, en concordancia con el artículo 41° de la Ley General de Inspección del Trabajo8 y modificatorias (en adelante, LGIT), el artículo 17° del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR9, y el artículo 2° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR10 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS y modificatorias (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49° de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55° del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”11.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17° del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes, al derecho, y de conformidad con el principio de legalidad, y que caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DE CHORRILLOS, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 009-2022- SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 86,670.00, por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 18 de enero de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DE CHORRILLOS.

Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de cinco (05) infracciones graves en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificadas en el numeral 27.6, 27.9 y 27.8 del artículo 27 del RLGIT; también, por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

En ese sentido, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión; para ello, remitirnos al artículo 218 del TUO de la LPAG el cual establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, específicamente el artículo 49 la siguiente redacción:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el punto 3.4 de la presente resolución.

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con la infracción muy grave, e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente (énfasis añadido).

Por lo expuesto, no corresponde emitir pronunciamiento sobre alegatos efectuados por la impugnante vinculados a las infracciones GRAVES, pues no es de competencia de este Tribunal.

El numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

El numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el

Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que “si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el sujeto inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador.

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a la identificada dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

Es pertinente señalar que, mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, este Tribunal reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, estableciendo que: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo tanto, su configuración se realiza de manera independiente a las infracciones detectadas en relación con el ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de seguridad y salud en el trabajo.

Sumado a ello, debe de tenerse presente los criterios de observancia obligatoria aprobados en la Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, de los cuales prescribe que, del análisis de las infracciones a la labor inspectiva tipificados en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la legalidad, proporcionalidad y razonabilidad de tales medidas. Así como a la luz de los alcances establecidos en la Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL.

En ese sentido, se aprecia que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 27 de noviembre de 2017, obrante en el expediente inspectivo, dispuso al administrado en su calidad de sujeto inspeccionado12, cumpla con realizar las siguientes obligaciones en un plazo máximo de siete (07) días hábiles: Figura N° 01

Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, corresponde abordar un aspecto previo que resulta determinante para el caso bajo estudio. En efecto, resulta que en ningún extremo del Acta de Infracción – ni en los hechos constatados ni en el cuadro de propuesta sanción – se identifica como incumplimiento la medida inspectiva de requerimiento. Únicamente, en el décimo hecho constatado se da cuenta textualmente de lo siguiente:

Pese a lo antes descrito, producto de la revisión o calificación del Acta de Infracción, la autoridad instructora determinó el inicio del procedimiento administrativo sancionador, entre otros, imputando la infracción por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento y, remitiendo la sanción propuesta a lo aparentemente consignado en el Acta de Infracción, conforme se aprecia en la Imputación de Cargos N° 797-2020- SUNAFIL/ILM/AI1.

En ese sentido, considerando que la fase instructora se inicia en mérito del Acta de Infracción por vulneración del ordenamiento jurídico sociolaboral y a la labor inspectiva, así como respecto a la normativa de seguridad y salud en el trabajo, en el presente caso no existía base y/o motivo para imputar la infracción vinculada a la medida inspectiva de requerimiento; toda vez que, en la etapa de fiscalización, el hecho imputado no fue determinado como hecho constitutivo de infracción, ni mucho menos se precisó la infracción en la que dicho hecho se subsume, ni la sanción propuesta.

Cabe precisar que, conforme las cédulas de notificación dirigidas tanto a la impugnante como a la procuraduría correspondiente, únicamente se advierte la entrega de la Imputación de Cargos N° 797-2020-SUNAFIL/ILM/AI1 y el Acta de Infracción. Por tanto, la impugnante ejerció su derecho de defensa sobre la base de la documentación efectivamente notificada.

En ese contexto, se advierte una afectación al principio de tipicidad, toda vez que la conducta imputada no fue previamente constatada ni determinada como incumplimiento en el Acta de Infracción. En efecto, no existió hecho infractor alguno que sirviera de sustento fáctico para la imputación; por lo que, no podía aplicarse base jurídica alguna, esto es, subsumir el hecho en el tipo infractor previsto expresamente como infracción en el RLGIT, a efectos de atribuir responsabilidad administrativa. También, se advierte que no existe correspondencia entre los hechos constatados del Acta de Infracción y la infracción imputada por la autoridad instructora. Esta situación contraviene lo concerniente a que los hechos constatados en el Acta de Infracción pueden dar origen a un procedimiento sancionador, previa calificación y revisión de la autoridad instructora. Por tanto, la conducta imputada –vinculada con la medida inspectiva de requerimiento– carece de validez por no sustentarse en un hecho típico ni verificado en la etapa de fiscalización.

Sobre la base de lo antes expuesto, en torno al principio de tipicidad, es necesario hacer referencia que el mandato de tipificación se presenta en dos (02) niveles:

Por consiguiente, en atención a la afectación antes descrita, el segundo nivel es lo que nos ocupa, dado que la autoridad instructora aplicó indebidamente la norma sancionadora sin que hubiera verificación previa del hecho infractor correspondiente a la medida inspectiva de requerimiento; por lo que, ello configura una vulneración del principio de tipicidad en sentido estricto, al haberse imputado dicha conducta específica carente de sustento fáctico y, por ende, jurídico.

Asimismo, durante la tramitación del procedimiento administrativo sancionador, la primera instancia impuso sanción por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, sin advertir que dicho incumplimiento no fue determinado como hecho constatado ni objeto de propuesta de sanción en el Acta de Infracción. En consecuencia, la primera instancia resolvió sin contar con un sustento fáctico válido que justifique la existencia de la infracción. Por su parte, la segunda instancia, al confirmar la sanción impuesta, no advirtió lo antes descrito, limitándose a reproducir la imputación formulada, sin contrastarla con los hechos efectivamente constatados en el Acta de Infracción. En otras palabras, las resoluciones emitidas no exponen cómo los hechos descritos en el Acta de Infracción configuran, de manera concreta, el tipo infractor imputado, lo que evidencia una incongruencia en la motivación de las decisiones que se han venido tramitando.

Debe destacarse que la infracción materia de revisión nació muerta, en la medida que no existió hecho infractor alguno que sirviera de soporte para su imputación. El Acta de Infracción no consignó el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento como hecho constatado, ni mucho menos lo incluyó en la propuesta de sanción. En ese sentido, por este extremo, el procedimiento sancionador se inició sin un hecho constitutivo de infracción y, por tanto, sin un sustento jurídico válido que habilitara la actuación sancionadora de la autoridad.

Por tanto, a criterio de esta Sala, al haberse advertido la vulneración del principio de tipicidad, la incongruencia en la motivación y la inexistencia de un hecho infractor debidamente determinado, corresponde dejar sin efecto la sanción impuesta como consecuencia del incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento. Ello, debido

En adición a lo expuesto, del análisis realizado a la propia medida inspectiva de requerimiento, se observa vulneración a los principios de razonabilidad y proporcionalidad en la emisión de dicha medida. Esto debido a que el plazo otorgado no resultó adecuado ni razonable considerando la cantidad, complejidad y naturaleza de los mandatos exigidos sobre las materias en seguridad y salud objeto de verificación. La finalidad de dicha medida es esencialmente correctiva, orientada a que los sujetos inspeccionados adopten acciones para subsanar los incumplimientos advertidos durante la actuación inspectiva; por ello, el personal inspectivo debe valorar las particularidades de cada caso, así como la naturaleza y volumen de los mandatos efectuados. En el presente caso, el plazo concedido no guardó proporción con el número de mandatos, lo que evidencia una afectación al principio de razonabilidad en la actuación inspectiva.

Además, se debe tener en cuenta que la impugnante es una entidad pública – una municipalidad-, la cual debe seguir procedimientos administrativos internos, incluso, para ejecutar las acciones vinculadas al cumplimiento del mandato específico, tales como ejecutar las gestiones internas, coordinaciones administrativas y procedimientos presupuestarios indispensables para la asignación, autorización y ejecución del gasto requerido. Por tanto, lo anterior evidencia una afectación al principio de razonabilidad en la actuación inspectiva. En consecuencia, sancionar por el incumplimiento de una medida inspectiva de requerimiento cuyo objeto no podía ser cumplido dentro del plazo concedido, desnaturaliza la finalidad de la medida correctiva y vulnera el principio de razonabilidad.

Por ello, a criterio de esta Sala, al haberse advertido la vulneración del principio de tipicidad, la incongruencia en la motivación y la falta de razonabilidad de la medida inspectiva de requerimiento, corresponde dejar sin efecto la multa impuesta por la comisión de la infracción prevista en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, toda vez que la medida adolece de falta de razonabilidad y la sanción carece de los elementos fácticos y jurídicos que permitan sustentar su validez. Considerando las particularidades del caso, la consecuencia final de este análisis es que, en todos los escenarios, el resultado material sería dejar sin efecto la sanción impuesta.

Finalmente, al haberse determinado que la infracción debe ser dejada sin efecto por las consideraciones anteriormente expuestas, no corresponde continuar con el análisis de otros aspectos planteados en el presente caso, al haber perdido objeto en atención a lo ya resuelto.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.