Municipalidad de Breña — Res. 965-2022

Mediante Orden de Inspección N° 21379-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 3844-2019- SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otras, una infracción muy grave en materia de relaciones laborales por el incumplimiento del pago íntegro de las vacaciones truncas, a favor de tres (03) extrabajadores, y de una infracción muy grave a la labor inspectiva, por incumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 24 de octubre de 2019, en el plazo otorgado por la autoridad inspectiva; en mérito a las denuncias interpuestas por los extrabajadores sobre el pago de liquidación de beneficios sociales.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 926-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 21 de agosto de 2020, notificada a la impugnante y a la Procuraduría el 12 de octubre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 522-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 19 de marzo de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 432-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 15 de junio de 20212, multó a la impugnante por la suma de S/ 35,910.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 13 de julio de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 432-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE4, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 1778-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 17 de diciembre de 20213, la Intendencia de Lima Metropolitana, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 13 de enero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1778- 2021-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000404-2022- SUNAFIL/ILM, recibido el 18 de febrero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 16 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DE BREÑA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1778-2021- SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 35,910.00, por la comisión de, entre otras, dos (02) infracciones MUY GRAVES, tipificadas en el numeral 25.6 del artículo 25 y en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 21 de diciembre de 2021.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DE BREÑA.

Revisado el recurso de revisión interpuesto, es oportuno señalar que esta Sala solo es competente para evaluar las infracciones sancionadas como MUY GRAVES; por lo que, estando a los actuados, se evidencia que la resolución impugnada comprende tres (03) infracciones GRAVES, así como dos (02) infracciones MUY GRAVES, siendo materia de análisis

De los actuados se verifica que, la inspectora comisionada verificó que la impugnante no ha acreditado el pago íntegro y oportuno de las vacaciones truncas, respecto de los extrabajadores, Agustín Huanca Huanca, Ernesto Vargas Sucasaire y Hermilio Luque Gonza, de acuerdo al periodo vacacional que les correspondía gozar.

Cabe señalar que, el artículo 10 del Decreto Legislativo N° 713, regula los descansos remunerados de los trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada, disponiendo que el trabajador tiene derecho a treinta (30) días calendario de descanso vacacional por cada año completo de servicios; además, dicho derecho está condicionado al cumplimiento de un récord conforme a la jornada semanal. Asimismo, en su artículo 12 establece: “Para efectos del récord vacacional se considera como días efectivos de trabajo los siguientes: a) La jornada ordinaria mínima de cuatro horas”.

Por su parte, el artículo 21 del mismo cuerpo normativo, establece que en casos de trabajo discontinuo o de temporada cuya duración fuere inferior a un año y menor a un mes, el trabajador percibirá un dozavo de la remuneración vacacional por cada mes completo de labor efectiva. Toda fracción se considerará por treintavos, en tal caso se aplica dicha proporcionalidad respecto a la duración del goce vacacional.

El artículo 22 de la misma norma, señala que los trabajadores que cesen después de cumplido el año de servicios y el correspondiente récord, sin haber disfrutado del descanso, tendrán derecho al abono del íntegro de la remuneración vacacional. El récord trunco será compensado a razón de tantos dozavos y treintavos de la remuneración como meses y días computables hubiere laborado, respectivamente.

Así, el descanso vacacional implica el otorgamiento de tiempo al trabajador para que pueda dedicarlo al descanso, recreación, entre otro tipo de actividades distintas al trabajo. Por lo que, en consideración a ello, el trabajador que cumpla con una jornada completa, tiene derecho a treinta días calendario de descanso vacacional por cada año completo de servicios, con la finalidad de reponerse del desgaste sufrido.

En ese sentido, el artículo 23 Decreto Legislativo N° 713, establece que, los trabajadores, en caso de no disfrutar del descanso vacacional dentro del año siguiente a aquél en el que adquieren el derecho, percibirán lo siguiente:

Ahora bien, la inspectora comisionada, deja constancia en el numeral 4.15, 4.16 y 4.17 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción que, la inspeccionada no acreditó el pago

Sobre el particular, si bien se evidencia de los actuados que la impugnante ha emitido resoluciones que reconocen el adeudo que mantenía con los extrabajadores municipales, no obstante, para acogerse al beneficio de reducción de multa invocado como atenuante de responsabilidad, dispuesto en el artículo 49 del RLGIT, concordante con el numeral 2 del artículo 257 del TUO de la LPAG, el reconocimiento de la responsabilidad deberá ir acompañado del compromiso de subsanar las infracciones en un plazo de un (1) año, lo que no se evidencia en el presente caso, en razón que, las programaciones respecto de los pagos precisadas en las resoluciones que reconocen el adeudo sobre beneficios sociales respecto a los extrabajadores afectados, establece plazos que son mayores al año contemplado en la norma. (énfasis añadido)

Al respecto, se debe precisar que, conforme a los considerandos antes expuestos, se tiene que la impugnante ha incurrido en una infracción muy grave, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT.

Por las consideraciones antedichas, no cabe acoger este extremo del recurso de revisión.

De la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de faltas graves en materia de relaciones laborales, tipificadas en los numerales 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Asimismo, por la comisión de la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Al respecto, de autos se observa que la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 24 de octubre de 201910, contenía los siguientes mandatos: “- Acreditar el pago íntegro de los depósitos al banco de la compensación por tiempo de servicios de los periodos vencidos el 15 de mayo de 2015, 15 de noviembre de 2015, 15 de mayo de 2016, 15 de noviembre de 2016, 15 de mayo de 2017, 15 de noviembre de 2017, 15 de mayo de 2018, 15 de noviembre de 2018 y trunco al 30 de junio de 2018, respecto al extrabajador Huanca Huanca, Agustín; - Acreditar el pago íntegro de los depósitos al banco de la compensación por tiempo de servicios de los periodos vencidos el 15 de mayo de 2015, 15 de noviembre de 2015, 15 de mayo de 2016, 15 de noviembre de 2016, 15 de mayo de 2017, 15 de noviembre de 2017, 15 de mayo de 2018, 15 de noviembre de 2018 y trunco al 30 de junio de 2018, respecto al trabajador Vargas Sucasaire, Ernesto; - Acreditar el pago íntegro de los depósitos al banco de la compensación por tiempo de servicios de los periodos vencidos el 15 de mayo de 2015, 15 de noviembre de 2015, 15 de mayo de 2016, 15 de noviembre de 2016, 15 de mayo de 2017,

Como se puede verificar del Acta de Infracción, los incumplimientos de lo solicitado en la medida inspectiva de requerimiento fueron imputados a título de “faltas graves”. Es decir, para efectos del análisis del recurso de revisión (enfocado en la presente infracción a la labor inspectiva), es ineludible la apreciación sobre la comisión o subsanación del incumplimiento en materia de relaciones laborales, calificado por el RLGIT como “faltas graves”.

Sobre el particular, debemos tener en cuenta el precedente administrativo de observancia obligatoria contenido en la Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022, que en sus fundamentos 6.8, 6.9 y 6.10 establece:

En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT,11 pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal.

De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad y razonabilidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia”.

Es oportuno señalar que, este Tribunal mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2021- SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, señalando: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo que, su configuración se efectúa independientemente de las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de SST, que se detecten.

Asimismo, debe tenerse en cuenta que, las infracciones a la labor inspectiva son de comisión inmediata e insubsanables12, lo que implica que se configuran y consuman en el momento en el que se realizaron, no siendo factible retrotraer en el tiempo y enmendar dicha conducta.

Estando a lo señalado y considerando que respecto a las infracciones que son materia de solicitud de subsanación en la medida inspectiva de requerimiento, calificada como infracciones graves en el acta de infracción, se ha agotado la vía administrativa, esto es, ha causado estado13, corresponde confirmar la referida infracción.

Cabe señalar que, atendiendo a lo señalado en los fundamentos 6.2 a 6.11 de la presente resolución, la impugnante tampoco ha cumplido con subsanar, en el plazo otorgado en la medida inspectiva de requerimiento, la infracción tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, permitiendo confirmar el incumplimiento de dicha medida.

Con relación a lo alegado por la impugnante, es preciso traer a colación al artículo 38 de la LGIT, que establece los tipos de sanciones y criterios de la graduación de las sanciones, “las infracciones son sancionadas administrativamente con multas administrativas y el cierre temporal, de conformidad con lo previsto en el artículo 39-A de la presente ley. Las sanciones a imponer por la comisión de infracciones de normas legales en materia de relaciones laborales, de seguridad y salud en el trabajo y de seguridad social a que se refiere la presente Ley, se gradúan atendiendo a los siguientes criterios generales: a) Gravedad de la falta cometida. b) Número de trabajadores afectados. c) Tipo de empresa. El Reglamento establece la tabla de infracciones y sanciones, y otros criterios especiales para la graduación”.

En ese sentido, el artículo 47 del RLGIT, se dispuso además de los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad, así como de proporcionalidad, según lo dispuesto por el artículo 24614 numeral 3) del TUO de la LPAG. Considerando ello, en la resolución sancionadora, al momento de imponer la sanción de multa, se realiza ello, en base a lo sustentado y de acuerda a la normativa vigente, cabe indicar que los montos de las multas contenidas en la tabla del RLGIT son fijas y predeterminadas, sin que la autoridad sancionadora pueda imponer otro valor distinto. Por ende, no se ha realizado una interpretación y aplicación indebida del numeral 47.3 del artículo 47 del RLGIT, en los términos señalados por la impugnante.

Asimismo, se corrobora, de los actuados, que ni el procedimiento inspectivo ni el sancionador, así como tampoco la resolución impugnada, contravienen a la Constitución, a los principios del procedimiento administrativo, ni a las leyes o normas reglamentarias, además contiene los requisitos de validez del acto administrativo relacionados a la competencia, objeto o contenido, finalidad pública y procedimiento regular. Además, es necesario añadir que, la resolución impugnada se encuentra debidamente motivada, al exponer una relación concreta y directa de los hechos probados durante el desarrollo del presente procedimiento, no verificándose la vulneración a los principios invocados por la impugnante. Por lo que, corresponde no acoger los argumentos expuestos en este extremo del recurso.

Por tales razones, se debe desestimar la nulidad deducida por la impugnante, al no evidenciarse que, en el presente procedimiento, se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Al haberse respetado el derecho al debido proceso administrativo de la recurrente.

Contrario a lo alegado por la impugnante, respecto al cuestionamiento del plazo otorgado para el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, señalando que carece de sentido y razonabilidad, en razón que no se ha tenido en cuenta su calidad de entidad pública; cabe precisar que, lo argumentado no lo exime de responsabilidad, debido a que como titular de un pliego presupuestario anual, para el cumplimiento de actividades y/o proyectos bajo su cargo, debe encargarse de priorizar las metas a ser atendidas en un determinado ejercicio fiscal, de acuerdo a objetivos institucionales, entre las que se incluye dentro de la fase de su proceso presupuestario, la programación y formulación respecto de las obligaciones monetarias para con su personal, en razón de las prestaciones de servicios, lo cual se determina previo a la contratación del personal y/o de la prestación de las funciones por parte de los trabajadores. En ese entendido, la impugnante se encontró en la posibilidad de acreditar haber efectuado las gestiones necesarias para el cumplimiento de sus obligaciones

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.