Municipalidad de Breña — Res. 469-2025

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Sistema de Gestión SST en las empresas (Submateria: Comité (o supervisor) de seguridad y salud en el trabajo). 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft

remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no acreditar cumplir con las formalidades para la conformación de los miembros del comité de seguridad y salud en el trabajo, afectando a los trabajadores en planilla bajo el régimen N° 728, tipificada en el numeral 27.12 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole la multa de S/ 37,800.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la verificación de la medida de requerimiento de fecha 17 de mayo de 2019, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole la multa de S/ 66,150.00.

i. La resolución apelada evidencia el que no se ha tomado en consideración los descargos presentados con fecha 29 de diciembre de 2020 con la única finalidad de sancionar, pese a haber presentado documentos que claramente justifican el supuesto incumplimiento que es subsanable; más aún si el numeral 13 de la resolución en cuestión específica que se presentó los documentos solicitados al momento de la inspección. Así también, no se ha valorado debidamente los argumentos y medios probatorios del escrito presentado el 26 de mayo de 2021, ni el Informe N° 1003-2020-SGRH-GAF/MDB como medio probatorio.

ii. Lo expuesto es contrario a lo mencionado en el numeral 16 de la resolución en cuestión, toda vez que el apoderado, en la diligencia del 17 de mayo de 2019, mostró la documentación del Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo anterior (2016-2018) y, posteriormente, para subsanar la medida inspectiva remitió las cartas que son del mes de septiembre de 2018, dirigidas al secretario general del Sindicato de Trabajadores; es decir, dentro del plazo para la conformación del nuevo Comité. Siendo una aclaración a la medida inspectiva del 17 de mayo de 2019, en la que se deja constancia que no se tenía ni constituido, ni instalado el SCCT del año correspondiente; por todo ello, no se ha infringido ninguna norma.

iii. Por otro lado, la resolución apelada solo se pronuncia sobre el incumplimiento de la medida inspectiva requerimiento de fecha 17 de mayo de 2019, lo cual es completamente injusto pues, como se ha explicado (desde el año 2020), se ha sustentado en los descargos correspondientes que se tenía conformado un Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo. Sin embargo, por una omisión del apoderado anterior, a la fecha de inspección, no se presentó o comunicó sobre la existencia de la Resolución de Alcaldía N° 801-2018-MDB, de fecha 15 de noviembre de 2018; de esta manera, dicha omisión no es causal para que se le imponga una multa que le causa agravio económico.

i. Contrario a lo expuesto por la inspeccionada, la Autoridad de primera instancia si ha analizado la infracción que le atribuye, como se evidencia de los considerandos 13 al 20 de la resolución apelada, donde se detalla la conducta infractora y que los medios probatorios referidos a las cartas presentadas, la convocatoria al proceso de elección y la Resolución de Alcaldía N° 801-2018-MDB, no desvirtúan dicha infracción. Si bien la inspeccionada acredita haber contado con un Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo, mediante los documentos adjuntos al escrito de descargo presentado el 29 de diciembre de 2020, no obstante, de dichos medios probatorios también se observa que el proceso de elección no se encontraba conforme a ley, al haberlo realizado la inspeccionada y no estar a cargo de la organización sindical respectiva, argumento que hasta la fecha no ha sido rebatido con medio probatorio alguno.

ii. El hecho que la inspeccionada presente diversos documentos no significa que estos constituyan prueba idónea para acreditar el cumplimiento de su obligación, más aún si de dichos documentos se desprende que fue la propia inspeccionada que llevó el proceso de elecciones sin correr traslado a la organización sindical; aunado a ello, el Informe N° 1003-2020-SGRH-GAF/MDB precisa que la información brindada en la diligencia de la medida inspectiva de requerimiento fue errónea, toda vez que si tenía un Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo, sin embargo, dicho documento no desvirtúa el proceso de elección observado.

2 Notificada a la impugnante el 01 de agosto de 2022.

iii. La inspeccionada pretende desconocer la infracción en su contra aduciendo que fue un error de su antiguo apoderado; al respecto, los hechos reconocidos por su apoderado, quien actuó en su representación, no pueden ser desvirtuados con una mera manifestación en contrario, sino que estos deben ser acreditados con medios probatorios. Así, el apoderado de la inspeccionada, en la diligencia de fecha 13 de mayo de 2019, señaló que coordinaría con el Sindicato que corresponda para realizar la convocatoria a elecciones; no obstante, a la fecha de la verificación de la medida inspectiva, no se acreditó haber adoptado las medidas idóneas para garantizar el cumplimiento de su obligación.

iv. En relación a la Resolución de Alcaldía N° 801-2018-MDB, de fecha 15 de noviembre de 2018, como se ha indicado en considerandos precedentes, solo se acredita haber constituido un Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo, pero no que este haya seguido el procedimiento legal para su conformación, por lo que no se ha probado que se encuentre conforme a ley.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…)

artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De Municipalidad De Breña

8 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017- TR. 9 De los actuados remitidos por la Intendencia de Lima Metropolitana, si bien no se advierte el cargo de notificación, al Procurador Público de la Municipalidad de Breña, de la resolución venida en grado, se advierte que el recurso de revisión fue presentado por dicho procurador, siendo el mismo funcionario quien suscribió el recurso de apelación y cuya resolución de designación obra en el expediente sancionador. Sobre ello, dentro de los supuestos del artículo 27 del TUO de la LPAG, referidos al saneamiento de notificaciones defectuosa, el numeral 27.2 del mismo artículo establece que, también se entiende válidamente efectuada cuando, la realización de actuaciones procedimentales del interesado permite suponer razonablemente que tuvo conocimiento oportuno del contenido o alcance de la resolución, o interponga cualquier recurso que proceda. Por ello, aún con la notificación defectuosa de la resolución venida en grado al Procurador de la Municipalidad de Breña, con la presentación del recurso

Intendencia N° 1293-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 103,950.00, por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE a labor inspectiva, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 02 de agosto de 2022.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 19 de agosto de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1293-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes alegatos:

i. La conducta imputada relacionada al comité de seguridad y salud en el trabajo no se subsume bajo ninguna óptica en lo prescrito por la norma, ya que la Municipalidad de Breña si había constituido el Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo. Así, las conductas imputadas no se subsumen dentro de los elementos típicos propuestos por los artículos 7° inciso 12 y 46° inciso 7 del RLGIT. La propia normativa es la que disponía, en su momento, que el mismo empleador tenía la facultad de convocar a las elecciones del comité paritario - Artículo 31° de la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo. Es decir, la Municipalidad de Breña, realizo una actuación conforme a las facultades expresamente reguladas. De este modo, se vulneran los principios de legalidad y tipicidad en cuanto la conducta imputada no se encuadra dentro de las supuestas infracciones realizadas.

ii. La intendencia no ha tomado en cuenta los criterios de graduación de sanciones establecidos en el artículo 47 de la RLGIT. En dicho artículo, además, se señala que, adicionalmente a los criterios establecidos en el mismo, la determinación de la sanción debe estar acorde con los principios de razonabilidad y proporcionalidad establecidos en el numeral 3 del artículo 246 del TUO de la LPAG.

de revisión se advierte que el mismo tomó conocimiento de su contenido. Así, dicho hecho, al no haber impedido la presentación del recurso de revisión, permite concluir que la notificación se ha saneado, correspondiendo a esta Sala emitir pronunciamiento respecto de los argumentos planteados en el presente caso.

iii. Así, la Municipalidad de Breña no deberá ser sancionada con una multa tan lesiva, dado que no se evaluó los criterios antes expuestos a efectos de interponer las multas materia de impugnación.

Análisis Del Recurso De Revisión

“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos -como el que es objeto de la presente resolución- el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia.” (énfasis añadido).

10 Publicado en el Diario Oficial El peruano, el 06 de mayo del 2022.

la comisión de la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Sobre la infracción a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT

“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).

“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).

“24. Así, el análisis de la legalidad, razonabilidad y proporcionalidad de la medida inspectiva de requerimiento debe encontrarse estrictamente vinculado con su génesis y debe circunscribirse a la obligación material (reflejada en una infracción muy grave) que justifique su emisión. Todo esto debe comprobarse de la revisión de los actuados en la etapa de fiscalización.” (énfasis añadido).

“Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”

“6.14 El Tribunal de Fiscalización Laboral recuerda que la aplicación del principio de razonabilidad es vinculante para la actuación de los servidores a cargo de la fiscalización. En ese sentido, de decidirse proceder en un caso con una medida de requerimiento, debe tenerse un análisis concreto ante casos complejos, donde existan diversos comportamientos que sean objeto de la misma medida. Así, es importante recordar a todos los órganos y servidores del Sistema de Inspección del Trabajo que, dentro de una medida de requerimiento, el inspector podría solicitar al sujeto inspeccionado la

acreditación cabal del cumplimiento de ciertas reglas objeto de supervisión dentro de la normativa sociolaboral y seguridad y salud en el trabajo, siendo exigible que, ex ante, se establezcan plazos razonables para su ejecución por parte del empleador; o bien que, ex post la Administración del Trabajo valore lo lapsos distinguibles para cumplir con las medidas de requerimiento que comprendan a varios comportamientos exigidos al empleador.” (énfasis añadido).

Figura N° 01

“6.26 La medida inspectiva de requerimiento, al ser una “orden dispuesta por la inspección de trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo”13, debe contener un mandato claro y su entendimiento debe regirse por la razonabilidad, el deber de colaboración y la buena fe procedimental. En ese sentido, la medida de requerimiento debe cumplir con expresar el ámbito subjetivo y objetivo, siendo estos extremos suficientes para producir el resultado esperado por la medida: la rectificación de una situación antijurídica.

a) Ámbito subjetivo: En primer lugar, debe individualizar a los trabajadores afectados por el incumplimiento reprochado al sujeto inspeccionado;

b) Ámbito objetivo: En segundo lugar, a) debe identificar la afectación resultante de un comportamiento imputable al empleador —como ocurre en el caso de autos, al describirse el número de horas en sobretiempo laboradas, así como su incumplimiento en el pago— y, b) establecer cómo es que debe cumplirse dicha medida, es decir, qué acciones debe ejecutar el inspeccionado a fin de revertir la conducta reprochada. En ese sentido, el ámbito objetivo de la medida de requerimiento no se agota con la mención de la normativa legal vigente afectada o inobservada por el sujeto inspeccionado, sino que incluye el mandato de su cumplimiento, en la forma y modo esperado. (…)” (énfasis añadido).

11 Vigente a la fecha de la emisión de la medida inspectiva de requerimiento.

verificar que éstos cumplan con los requisitos legales. Además de ello, resulta también sintomático de la falta de razonabilidad del plazo, que el procedimiento regulado en la propia Resolución Ministerial N° 148-2012 TR (Anexo 1 y 2), requiera para su cumplimiento de etapas que no podrían desarrollarse dentro de los cinco (05) días hábiles otorgados por el inspector.

Información Adicional

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Seguridad y Salud en el Trabajo El sujeto inspeccionado no acreditó cumplir con las formalidades para la conformación de los miembros del comité de seguridad y salud en el trabajo afectando a trabajadores de planilla bajo el régimen N° 728. Numeral 27.12 del artículo 27 del RLGIT GRAVE

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto MUNICIPALIDAD DE BREÑA en contra de la Resolución de Intendencia N° 1293-2022-SUNAFIL/ILM de fecha 27 de julio de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 1151-2020-SUNAFIL/ILM por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 537-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 15 de julio de 2021, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 1293-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referido a la infracción muy grave, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

TERCERO. -. Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a MUNICIPALIDAD DE BREÑA y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente

20250514RZR – HR 17995-2019