Municipalidad de Breña — Res. 1933-2025

Mediante Orden de Inspección N° 27274-2020-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 3633-2020-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 472-2022-SUNAFIL/ILM/AI32, de fecha 24 de febrero de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1152-2022-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 25 de mayo de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1108-2022-SUNAFIL/ILM/SISA3, de fecha 19 de septiembre de 2022, multó a la impugnante por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 17 de octubre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1108-2022-SUNAFIL/ILM/SISA3.

Mediante Resolución de Intendencia N° 625-2023-SUNAFIL/ILM, de fecha 25 de mayo de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación, confirmando la resolución de Sub Intendencia.

Con fecha 12 de junio de 2023, la impugnante presentó, ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 625-2023- SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión, y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, recibido el 05 de diciembre de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N.º 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N.º 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DE BREÑA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 625-2023-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta por la comisión entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 30 de mayo de 2023

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DE BREÑA.

Previo al análisis de los alegatos materia de recurso, debe tenerse en cuenta que, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria, señalando que:

Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones.

Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación.”

Del recurso de revisión, se evidencia que estos alegatos son generales, no vinculados a los criterios antes señalados, esto es, algunos de los fundamentos del recurso no se sustentan en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal, así como tampoco se encuentran vinculados a las infracciones muy graves materia de sanción. Por lo tanto, corresponde a esta instancia analizar solo los fundamentos vinculados a los aspectos señalados en el precedente antes invocado y/o los referentes a la invocación de la afectación del debido procedimiento9, no correspondiendo pronunciarse sobre los alegatos que no se encuentren en dichos presupuestos.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA/TC:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el fundamento jurídico 5 de la sentencia recaída en el expediente N° 02098-2010-AA/TC, señaló que no solo existe base constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido

Respecto al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir, a la autoridad que emite el acto administrativo, la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA/TC, una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: ser una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:

Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta, sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso, y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

Asimismo, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

En el caso en particular, del examen efectuado por esta Sala sobre la resolución emitida por la instancia de apelaciones, se puede observar que los cuatro elementos, antes referidos, pueden ser satisfactoriamente comprobados; toda vez que, de la resolución impugnada se verifica que en sus fundamentos se ha absuelto todos los extremos alegados por la impugnante en su recurso de apelación, de manera suficiente y congruente. Del mismo modo, atendiendo al desarrollo de la resolución impugnada, se advierte que la instancia de apelaciones establece la fundamentación jurídica que respalda su decisión; asimismo, efectuó el análisis detallado de los medios probatorios que respaldan la misma, así como los hechos constatados en el acta de infracción. En similar sentido, se advierte que las instancias previas han evaluado los descargos presentados por la impugnante en cada oportunidad. Cabe señalar que de la revisión del acta de infracción se advierte la correcta fundamentación sobre la configuración de la infracción imputada y de su momento, determinando la conducta infractora y la fundamentación jurídica al respecto.

Por lo tanto, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, no evidenciándose vulneración alguna a dicho principio ni al deber de motivación, encontrándose debidamente acreditadas la infracción

Por otro lado, tenemos que, en el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

El artículo 14 de la LGIT establece lo siguiente, respecto de las medidas de requerimiento: “Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas.” (énfasis añadido).

Por ello, la LGIT señala que la emisión de medidas de requerimiento constituye una potestad de los inspectores de trabajo, con la finalidad de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización en aquellos supuestos en los que la autoridad determine que la vulneración o infracción del ordenamiento jurídico es subsanable dentro de un plazo razonable, calificándose como una infracción a la labor inspectiva, el incumplimiento del mandato dictado por el inspector.

Es decir, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador. En aquellos casos en los que el inspector tiene conocimiento de lo insubsanable de la conducta, o de la imposibilidad del sujeto inspeccionado de cumplirla, su emisión -a consideración de esta Sala- atenta contra el Principio de Razonabilidad.

De la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la administrada por infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Se observa, además, dentro de la fase de actuaciones, que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 03 de noviembre de 2020, solicita al inspeccionado “cumpla con efectuar el pago de cuatro (4) remuneraciones ordinarias mensuales a su trabajador, por el fallecimiento de su padre, conforme a lo establecido en la cláusula cuarta del Convenio Colectivo 2007”, otorgándole un plazo de ocho (8) días, para dar cumplimiento a tal requerimiento, esto es, hasta el 16 de noviembre de 2020.

Es oportuno señalar que, este Tribunal mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2021- SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, señalando: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva, y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo que, su configuración, se efectúa independientemente de las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de SST, que se detecten.

Que, en ese contexto, debemos tener en cuenta el precedente administrativo de observancia obligatoria contenido en la Resolución de Sala Plena N° 010-2025-SUNAFIL/TFL, publicado el 22 de octubre de 2025, que en sus fundamentos 6.44 y 6.45 establece:

Al respecto, y como se ha indicado, prevalece el carácter unitario de la medida inspectiva, por lo que se determina que es correcta y razonable, la determinación del inspector sobre el incumplimiento generado a la medida inspectiva de requerimiento, toda vez, que se advierte que en el caso de autos se ha configurado la alegada infracción.

Al respecto, corresponde hacer una evaluación de los argumentos de la inspeccionada, sobre la supuesta invalidez de la multa impuesta por el incumplimiento al mandato inspectivo de fecha 03 de noviembre de 2020. Que, uno de sus argumentos principales consiste en que no se ha considerado la disposición para llegar al restablecimiento eventual del orden normativo, pues, al parecer, la autoridad ignora el contexto la realidad de toda entidad pública, que implica no poder disponer de fondos de manera inmediata, sino que se encuentra obligada a presupuestar sus gastos por cada ejercicio fiscal.

Conforme se advierte de los actuados, se verifica que la administrada, ante la medida de requerimiento de fecha 03 de noviembre de 2020, presenta el documento: Informe N°0728- 2020-SGRH-GAF-HDB, de fecha 15 de octubre de 2020, emitido por la Gerencia de RR. HH. al área de Gerencia de Administración y finanzas de la entidad edil, el cual señala, en atención a la aplicación del Convenio Colectivo del año 2007, que: “ Es procedente la solicitud de Subsidio por Fallecimiento a favor del Sr. Cano Huerta Isidoro Castulo, trabajador obrero de la Municipalidad Distrital de Breña, por fallecimiento de su padre, recomendando, que el expediente y sus actuados sean elevados para el acto resolutivo que corresponda, salvo mejor parecer.”. Dicho documento es presentado por la administrada ante la medida de requerimiento expedida, y, es posteriormente sustentado a lo largo del Procedimiento Administrativo Sancionador, como una supuesta prueba del cumplimiento de la medida de requerimiento.

En este sentido, y en tanto se aprecia que dicho documento no enerva la validez de la medida de requerimiento, pues no resulta información suficiente para acreditar el pago a favor de su trabajador por concepto de la aplicación del Convenio Colectivo 2007, al tratarse de un informe de recomendación emitido por su área de recursos humanos, y no, propiamente, del cumplimiento de la medida de requerimiento, carece de objeto lo indicado por la administrada, respecto a que se habría cumplido con la misma; pues, debe tenerse en cuenta, además, que la supuesta gestión realizada mediante la realización de dicho informe, data de fecha anterior a la disposición de la medida de requerimiento efectuado, sin que la administrada luego del plazo establecido por el inspector, haya presentado información complementaria o adicional sobre dicha gestión iniciada en el mes de octubre de 2020, toda vez que la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT se configuro con fecha 16 de noviembre de 2020, al vencimiento del plazo del requerimiento inspectivo efectuado el 03 de noviembre de 2020; habiéndose dado a la inspeccionada ocho (8) días para su cumplimiento, siendo ésta no cumplió con ejecutar dentro del plazo otorgado. Por lo que se emitió al mismo día del vencimiento, el Acta de Infracción correspondiente. (énfasis añadido)

Incluso, dados los argumentos sostenidos por la impugnante, es pertinente aquí precisar que, la denominada “gestión” que aduce la administrada, no es más que un documento que no llevó de ninguna forma a efectuar el pago a favor de su trabajador, en cumplimiento del Convenio Colectivo aplicable a la entidad edil, proveniente del mandato inspectivo, en tanto se advierte que, se trata de la presentación de un informe simple, el cual fue elevado además en consulta, lo que no es suficiente para determinar que han existido conductas por parte de la administrada tendientes a dar cumplimiento, que implicaban etapas y condiciones previas necesarias para su implementación, tales como la disposición y asignación presupuestal.

Pues, si bien, tales actuaciones, al involucrar procedimientos administrativos internos, requieren necesariamente de plazos razonables, y técnicamente viables, para su ejecución por parte de las entidades públicas, conforme se ha establecido, por ejemplo, en el precedente de observancia obligatoria, contenido en los fundamentos 39 y 40 de la Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL//TFL, no resulta cierto que la administrada haya realizado esfuerzos para materializar su efectivización, por lo que son desestimados sus argumentos en dicho sentido, pues, en el presente caso, la administrada tampoco acreditó gestiones internas realizadas hacia una autoridad competente para la implementación de cambios y otros documentos, que permitan sustentar la imposibilidad de la limitación presupuestal producto de la alegada pandemia por COVID-19, lo cual forma parte también de los argumentos de su recurso, los cuales no resultan estimables10. (énfasis añadido)

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador, serían las que corresponde a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.