Municipalidad de Breña — Res. 1134-2025

Antecedentes

Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Hostigamiento y Actos de Hostilidad (Subgrupo: Otros Hostigamientos), Relaciones Colectivas (Subgrupo: Convenios Colectivos) y Desnaturalización de Relación Laboral (Subgrupo: Incluye todas).

administrativo sancionador2, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de quince (15) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en los numerales a), b) y c) del artículo 45 de la Ley General de Inspección del Trabajo – Ley N° 28806 (en adelante, LGIT).

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por incurrir en actos de hostilidad en perjuicio de la trabajadora afectada, al no justificar el cambio de funciones realizadas desde el mes de julio de 2013 al 13 de marzo de 2017, tipificada en el numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT. - 1.4. Con fecha 12 de noviembre de 2018, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 640-2018-SUNAFIL/ILM/SIRE2, argumentando lo siguiente:

i. Sostiene que en la comparecencia del 14 de marzo de 2017 se acreditó la presentación del Informe N° 334-2017-SGRH-GAF/MDB, mediante el cual se dispuso la asignación de la trabajadora al cargo de supervisora de barrido a partir de esa fecha, subsanando las observaciones formuladas por la entidad fiscalizadora. ii. Respecto a los actos de hostilidad alegados, negó tales imputaciones, señalando que la trabajadora mantuvo vínculo como supervisora hasta julio de 2013, tras lo cual pasó a labores de barrido de calles al cumplir los requisitos legales, como el periodo de prueba. Además, precisó que se contrató personal calificado para la labor de supervisión debido a que esta exigía manejo de personal y horarios con mayor responsabilidad. iii. Finalmente, de acuerdo con el artículo 255 numeral 2 inciso a) del TUO de la LPAG, si el infractor reconoce su responsabilidad de forma expresa y escrita en un procedimiento sancionador, la sanción puede reducirse hasta la mitad de su importe. En este caso, al haberse acreditado la subsanación voluntaria de la infracción, corresponde dejar sin efecto la sanción propuesta.

i. La autoridad de primera instancia verificó que la trabajadora afectada se desempeñó como supervisora del servicio de barrido de calles desde junio de 2010 hasta julio de 2013, tras lo cual fue asignada a labores de obrera en barrido sin contrato que formalizara dicho cambio. La propia apoderada de la

Es preciso señalar que el presente procedimiento administrativo sancionador se tramitó conforme a la normativa vigente al momento de su inicio, esto es, antes de la modificación introducida en el Decreto Supremo N° 019-2006-TR por el artículo 2 del Decreto Supremo N° 016-2017-TR, publicado el 06 de agosto de 2017.

inspeccionada reconoció la inexistencia de contrato, lo que configuró un acto que menoscabó la dignidad de la trabajadora. ii. La inspeccionada alegó que el cambio obedecía a la necesidad de contar con personal más calificado, argumento desestimado por la autoridad al considerar que la reasignación constituyó un acto de hostilidad conforme al literal g) del artículo 30 del D.S. N° 003-97-TR, ya que la trabajadora pasó de ejercer funciones de supervisión a ejecutar labores de barrido y recolección de residuos, implicando un mayor desgaste físico y emocional. iii. En cuanto al Informe N° 334-2017-SGRH-GAF/MDB, la autoridad reconoció su validez, pero precisó que dicho documento sólo acreditó el cese del acto de hostilidad a partir de marzo de 2017. No obstante, los efectos dañosos ocasionados entre julio de 2013 y dicha fecha fueron declarados insubsanables, por lo que resultaba procedente mantener la sanción. iv. Respecto a la aplicación de la condición atenuante de responsabilidad prevista en el TUO de la Ley N° 27444 y en el RLGIT, se determinó que esta no resulta aplicable, toda vez que exige el compromiso de subsanar la infracción en un plazo máximo de un año, lo que en este caso es inviable debido a la naturaleza insubsanable del acto de hostilidad ya consumado. v. En consecuencia, los argumentos de apelación no logran desvirtuar la infracción acreditada, correspondiendo confirmar la resolución emitida en primera instancia y la sanción impuesta, en razón de la afectación a la dignidad de la trabajadora.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de

misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Del Recurso De Revisión

promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye la última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe otorgarle esta facultad al administrado mediante ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004- 2017-TR.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De La Municipalidad De Breña

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Mediante escrito de fecha 01 de marzo de 2023, la impugnante presentó su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 430-2022-SUNAFIL/ILM, sustentándolo en los siguientes argumentos:

i. Sostiene que la trabajadora afectada aceptó realizar las funciones de obrera de forma voluntaria, no habiéndose demostrado la existencia de un acto que afecte su dignidad. Asimismo, tampoco se produjeron cambios sin justificación alguna, menos aun restándole categoría a su puesto de trabajo. ii. Alega que no está acreditada debidamente la conducta infractora imputada, así como tampoco los efectos dañosos en la trabajadora involucrada. Por lo que, se vulnera el principio a la debida motivación, su derecho a la defensa y al debido procedimiento. iii. Por tales consideraciones, solicita se declare la nulidad de la resolución impugnada.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre los elementos constitutivos del acto de hostilidad y los hechos vinculados al caso concreto

“a) El poder de dirección, el cual contiene las facultades de organización (que versan sobre las órdenes e instrucciones generales o particulares, mediante las cuales se instrumenta la implementación de los recursos empresariales en orden a la consecución de sus objetivos) y de control de los trabajadores (que supone el empleo de los medios necesarios para comprobar que el trabajador ha cumplido sus obligaciones); b) El poder disciplinario (que se refiere a la facultad de sancionar, en caso de incumplimiento de obligaciones laborales, la cual se constituye como una especie de corolario de las facultades de organización y control); y, c) El poder de variación o ius variandi, el cual supone la posibilidad para el empresario de actualizar los contenidos específicos de la prestación laboral de cada trabajador, conforme a las necesidades que impongan las circunstancias de la empresa, del propio puesto de trabajo o de los procedimientos técnicos aplicables; siendo estas características las que lo dotan de un carácter restrictivo9. “

Cfr. MOLERO MANGLANO, Carlos; SÁNCHEZ-CERVERA VALDÉS, José Manuel y otros. Manual de Derecho del Trabajo. 5ta. Edición. Navarra. Editorial Aranzadi. 2005, pp. 270-273. TOYAMA, Jorge. El derecho individual del trabajo en el Perú, un enfoque teórico-práctico. Gaceta Jurídica, Lima, 2015, p. 251.

“Se ha establecido sobre el elemento subjetivo del cese de acto de hostilidad invocado, “propósito de ocasionarle perjuicio al trabajador”, que se satisface ofreciendo los indicios y medios de prueba idóneos que permitan advertir que el ejercicio de la facultad de dirección o ius variandi por parte del empleador no se ha sujetado a los límites que impone el principio de razonabilidad, sino que por el contrario haciendo uso abusivo del mismo menoscaban y denigran los derechos fundamentales de los trabajadores; lo que justifica la necesidad de exigir la acreditación de dicha” (énfasis añadido).

“Cuarto. - Respecto al otro punto de la denuncia, la recurrente (…) señala en su denuncia que a mérito del contrato sujeto a modalidad al amparo del Decreto legislativo 728 y D.S. 003-97-TR ha venido trabajando de manera permanente varios años ejerciendo la función de supervisora; sin embargo, le han rebajado la categoría en evidente hostilización,

Casación Laboral N° 25294-2018 LIMA NORTE.

ordenándole realizar la labor de barrido de calles, sin ninguna justificación alguna. Cabe señalar que actualmente la recurrente viene realizando el Barrido de calles, pese a que antes realizaba funciones de Supervisora. Quinto. - El sujeto inspeccionado suscribió contratos de trabajo sujeto a modalidad para obra o servicio específico con la trabajadora (…), para realizar labores de Servicio de Barrido - Supervisor desde el 01-06-2010, teniendo como periodo del último contrato del 01-01- 2013 al 31-06-2013, estableciéndose en todos los contratos las labores de Barrido de Calles - Supervisora, siendo la función que desarrollaba de Supervisora, conforme a los contratos suscritos; esto implica tener a su cargo a un grupo de trabajadores que realizan el barrido de calles y realizar el control y supervisión de ellos. Sin embargo, a partir del 01-07-2013 su cargo es cambiado a Barrido de Calles, a plazo indeterminado, pero considerándose la fecha de ingreso primigenia, es decir el 01-06-2010, es decir se produjo un cambio en el cargo, sin ninguna justificación. Al respecto la Apoderada ha indicado reiteradas veces que se le cambio de Supervisor a Barrido porque ya había culminado su contrato el 31-06-2013 y se decidió que no continúe como Supervisora y contratar para el cargo de Supervisor un varón dado que implica el manejo y supervisión de un grupo de trabajadores, siendo de mayor esfuerzo. En relación a ello se tiene que los contratos de trabajo por regla general son indeterminados y solo por excepción se permite la contratación a plazo determinado; para estar inmerso dentro de esta excepción nuestra legislación establece requisitos, adsolemnitatem como la existencia de una causa objetiva que justifique la contratación por periodos determinados; esta causa objetiva constituye el elemento determinante de los contratos de trabajo modales, por ello, el Tribunal Constitucional en sentencias reiteradas establece que, los contratos modales deben “especificar con detalle la causa objetiva que justifica la contratación temporal”; en la misma línea nuestros órganos jurisdiccionales (Salas Superiores) se han venido pronunciando que los contratos modales deben precisar de manera descriptiva y específica la causa objetiva que justifique la contratación. Sin embargo, de la redacción de los contratos se desprende que no cuenta con una causa objetiva que justifique la contratación a plazo determinado de su trabajadora. El sujeto inspeccionado no señaló en los contratos sujetos a modalidad suscritos con la recurrente (…) las causas objetivas de contratación (…). A lo expuesto, al carecer de la causa objetiva los contratos de la trabajadora (...) exigido por el 72 del Decreto Supremo N° 003-97-TR (…), dicho contrato se encuentra desnaturalizado, existiendo una relación laboral de naturaleza indeterminada esto es desde el inicio de su relación laboral tiene el cargo de Barrido de Calles - Supervisora, debiendo haber continuado como tal. En los contratos suscritos con la recurrente (…) al 31- 06-2013, la causa objetiva de contratación no se encontró desarrollada ni fundamentada; máxime, si las labores desarrolladas por la trabajadora como Supervisora de barrido de calles es de naturaleza permanente; en tal sentido, la modalidad contractual en el cargo primigenio debe considerarse como uno de duración indeterminada. Por otro lado, en el caso materia del presente, el hecho afectó la dignidad de la trabajadora y que calificó como hostilidad, fue el haberse dispuesto, sin justificación legal válida, su cambio de puesto y funciones de trabajo, de realizar labores de Supervisora de Barrido de calle a realizar barrido de Calles” (Énfasis añadido)

Véase desde fojas 15 a 17 del expediente inspectivo.

produjeron cambios sin justificación alguna, menos aun restándole categoría a su puesto de trabajo

“6.9. Toda relación laboral supone para el trabajador el cumplimiento de obligaciones y para el empleador, el derecho a normar reglamentariamente las funciones y labores a desarrollarse, dictar las órdenes y sancionar la falta de acatamiento de las mismas. Esto último es traducido como el poder de dirección, que no puede ser ejercido de forma arbitraria, pues debe practicarse de acuerdo a ciertos parámetros: a) sujeción a la

Constitución y la ley; b) respeto de los derechos fundamentales y c) el respeto del principio de razonabilidad que limita el poder del empleador a tomar decisiones arbitrarias. 6.10. Se trata, por tanto, de la consideración de la legitimidad de la medida desplegada en uso del poder de dirección y de la estimación de cierto grado de afectación de un derecho fundamental de la parte trabajadora. De esta manera, se advierte que todo acto de hostilidad implica un uso desmedido de la facultad de dirección, a la cual se encuentra sujeto el trabajador, por la relación de subordinación-dependencia existente en el contrato laboral. La inspección de trabajo tiene la carga de determinar esta afectación a los derechos de la parte trabajadora con atención a la desproporción de los medios y fines disponibles en el ejercicio de las facultades del poder de dirección, las garantías de indemnidad de los derechos fundamentales y el respeto de las normas laborales vigentes. Todo ello a efectos de determinar si corresponde o no un reproche administrativo ante cierto hecho reputado como comportamiento hostil. 6.11. Así, cuando la determinación de una conducta hostil por parte del empleador contra uno o varios trabajadores, la inspección del trabajo debe cumplir con determinar, con las actuaciones investigadoras necesarias y la valoración de las piezas probatorias disponibles, la existencia del daño (o del comportamiento tendente a producir ese resultado antijurídico) y la conexión entre este comportamiento (acción u omisión) y el empleador. Estos extremos son suficientes para determinar la responsabilidad administrativa por la comisión de un acto de hostilidad. 6.12. Por tanto, y siguiendo la línea resolutiva de la Sala en las Resoluciones Nros. 068, 106, 188, 233 y 257-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, así como las Resoluciones Nros. 626, 747, 762, 928, 989, 1054, 1060, 1105, 1141-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala y la Resolución Nº 139-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, entre otras; no resultará suficiente que la inspección de trabajo y/o el órgano administrativo sancionador sólo haga mención o descripción de un cierto comportamiento del sujeto inspeccionado para concluir la existencia de un comportamiento hostil. Además, deberá acreditarse con medios de prueba directos o indirectos la responsabilidad administrativa por la comisión de actos de hostilidad laboral. Es decir, se debe evidenciar cuáles son los motivos por los cuales se haya afectado la dignidad de uno o más trabajadores o el ejercicio de sus derechos constitucionales, practicándose de esa forma la subsunción correcta dentro del numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT. 6.13. Es imperativo recalcar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda las alegaciones de los administrados que resulten razonables para el análisis del caso, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho y valorando los medios probatorios que resulten justificados con relación a la materia analizada. 6.16. Por ello, la importancia de que los inspectores de trabajo y la autoridad administrativa a cargo del procedimiento administrativo sancionador, en la evaluación de estos casos, consideren mediante los medios de investigación que recoge la LGIT y el RLGIT, recabar medios de prueba o indicios suficientes, que permitan la comprobación del elemento objetivo y subjetivo del acto de hostilidad, objeto de la Orden de Inspección.” (Énfasis añadido).

i) Respecto a la acreditación de la existencia del daño o el comportamiento antijurídico: Se constató la reducción de la categoría de la trabajadora de supervisora a obrera de barrido de calles, sin causa objetiva que lo justifique, acreditándose además la desnaturalización de los contratos modales que la vinculaban. ii) Respecto al comportamiento del empleador: Dicha la medida respondió a una decisión arbitraria del mismo, reconocida incluso por la apoderada de la inspeccionada, quien manifestó que, dado que supuestamente culminó el contrato temporal de la trabajadora afectada, se contrató a un trabajador varón

para el cargo de supervisor, evidenciando un propósito de menoscabo en la trabajadora y un ejercicio abusivo del poder de dirección.

Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. (…)”

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

Información Adicional

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Relaciones Laborales Incurrir en actos de hostilidad en perjuicio de la trabajadora afectada Numeral 25.14 del artículo 25 del RLGIT MUY GRAVE

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNICIPALIDAD DE BREÑA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 430-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 08 de marzo de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 2238-2017-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 430-2022-SUNAFIL/ILM, en todos sus extremos.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa, en las materias de su competencia.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a la MUNICIPALIDAD DE BREÑA, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

20250827VLFR - HR 50599-2016