Municipalidad de Breña — Res. 1117-2025

Mediante Orden de Inspección N° 17378-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2788-2018-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida de requerimiento.

Corresponde indicar que, por las razones expuestas en el proveído de fecha 14 de enero de 20212, se determina dejar sin efecto la Imputación de Cargos N° 937-2019- SUNAFIL/ILM/AI1 de fecha 27 de setiembre de 2019, así como los actos procesales siguientes. Asimismo, se determina que se vuelva a emitir una nueva imputación de cargos, debiéndose continuar con el procedimiento según su estado.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 973-2021-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 11 de noviembre de 2021, notificada el 15 de noviembre de 20213, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR y modificatorias (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 993-2022-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 06 de mayo de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 2 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 766-2022- SUNAFIL/ILM/SISA2, de fecha 30 de junio de 2022, notificada el 04 de julio de 20224, multó a la impugnante por la suma de S/ 9,337.50, por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 21 de julio de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 766-2022-SUNAFIL/ILM/SISA2, argumentando lo siguiente:

Con fecha 29 de mayo de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1430- 2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-002590-2023- SUNAFIL/ILM, recibido el 28 de agosto de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1° de la Ley N° 299816, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7° de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15° de la Ley N° 299817, en concordancia con el artículo 41° de la Ley General de Inspección del Trabajo8 y modificatorias (en adelante, LGIT), el artículo 17° del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR9, y el artículo 2° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR10 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS y modificatorias (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49° de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55° del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”11.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17° del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes, al derecho, y de conformidad con el principio de legalidad, y que caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MUNICIPALIDAD DE BREÑA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1430-2022- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 9,337.50, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT; dentro del plazo legal

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MUNICIPALIDAD DE BREÑA

El numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

El numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, que en relación con un trabajador se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, entre otras.

Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que “si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el sujeto inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador.

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a la identificada dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

Es pertinente señalar que, mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, este Tribunal reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, estableciendo que: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo tanto, su configuración se realiza de manera independiente a las infracciones detectadas en relación con el ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de seguridad y salud en el trabajo.

Sumado a ello, debe de tenerse presente los criterios de observancia obligatoria aprobados en la Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, de los cuales prescribe que, del análisis de las infracciones a la labor inspectiva tipificados en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la legalidad, proporcionalidad y razonabilidad de tales medidas, conforme el siguiente detalle: “6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).

En ese sentido, para la emisión de una medida inspectiva de requerimiento, luego de finalizada la etapa de investigación, el personal inspectivo debe haber llegado a la convicción de que el sujeto inspeccionado ha incurrido en incumplimiento. Dicha convicción no puede ser subjetiva ni arbitraria, sino que debe estar respaldada por una debida motivación, que refleje de manera clara y objetiva los hechos constatados, las normas presuntamente vulneradas y el razonamiento que sustenta la identificación del incumplimiento. Solo así se garantiza que la medida inspectiva se emita, respetando los principios del debido procedimiento.

Además, es de mucha importancia la debida motivación de la medida inspectiva de requerimiento, toda vez que a través de dicho documento el personal inspectivo – mediante una exposición ordenada y lógica de argumentos – quiebra la presunción de licitud que repercute en la conducta del sujeto inspeccionado, más aún si la medida es una versión previa del acta de infracción, en tanto ésta última no puede contener hechos, fundamentos o conclusiones diferentes a las expuestas en la medida inspectiva de requerimiento.

En el presente caso, al revisar el contenido de la medida inspectiva de requerimiento, se advierte que el personal inspectivo se ha limitado a indicar, de forma bastante general, que las actuaciones de investigación realizadas y la documentación revisada le permitieron comprobar determinados hechos. Sin embargo, esos hechos no son otra cosa que las inconductas que se le atribuyen al sujeto inspeccionado, sin que previamente se haya explicado con claridad cómo es que las diligencias realizadas y los documentos revisados permiten aterrizar esas conclusiones. En otras palabras, no se desarrolla ni

Adicionalmente, de acuerdo con el punto 4.9 y 4.10 de los hechos constatados del Acta de Infracción, la impugnante no cumplió con lo exigido en la medida inspectiva de requerimiento. Así, debido al incumplimiento de la subsanación, únicamente uno de los mandatos contenidos en dicha medida fue finalmente imputado a título de “falta grave”, pero durante el procedimiento administrativo sancionador operó la prescripción de dicho mandato.

En ese contexto, queda claro que la medida inspectiva de requerimiento no cuenta con una motivación mínima suficiente, ya que no se explica de forma clara ni razonada cómo las acciones realizadas durante la inspección permitieron identificar las conductas que se consideran incumplimientos. Esta falta de desarrollo no es un detalle menor, pues afecta directamente el derecho de defensa del sujeto inspeccionado, al no brindarle los elementos necesarios para entender con claridad cuál es la base concreta del mandato que se le exige cumplir. Por tanto, corresponde dejar sin efecto el incumplimiento relacionado con la medida inspectiva de requerimiento.

Asimismo, debe tenerse en cuenta que durante la tramitación del procedimiento administrativo sancionador operó la prescripción del mandato contenido en la medida inspectiva. Por tanto, ello refuerza la razonabilidad de dejar sin efecto dicha medida, ya que no solo carece de una motivación suficiente, sino que además ha perdido toda posibilidad de generar efectos jurídicos válidos o útiles.

En ese sentido, a criterio de esta Sala, al haberse advertido la vulneración al debido procedimiento, a través de la insuficiencia en la motivación de la medida inspectiva de requerimiento, corresponde dejar sin efecto la sanción impuesta como consecuencia del incumplimiento de dicha medida, toda vez que carece de los elementos mínimos que permitan comprender su fundamento y naturaleza jurídica.

En consecuencia, respecto de los argumentos ajenos a la infracción muy grave, se debe precisar que, no resulta procedente emitir pronunciamiento, conforme al artículo 14 del Reglamento del Tribunal .