Muncipalidad Distrital de Yanacancha — Res. 710-2024

Antecedentes

Expediente N° 070-2022-SUNAFIL/IRE-PAS

ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 068-2022-SUNAFIL/IRE-PAS, mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones Muy Graves a las relaciones laborales y una (01) infracción Muy Grave a la labor inspectiva, a raíz de la denuncia interpuesta por un trabajador quien prestaba servicios en la municipalidad como técnico en seguridad I – Vigilante, desde el 01 de marzo de 2019, por medio de contratos de locación de servicios (Ordenes de Servicio) y Contratos Administrativos de Servicios.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con registrar en su planilla de pago o planilla electrónica en calidad de trabajador a plazo indeterminado al denunciante, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 12,098.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con las disposiciones relacionadas a la desnaturalización de los contratos de trabajo, tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 12,098.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con las disposiciones de la medida inspectiva de requerimiento de fecha 25 de julio de 2022, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 12,098.00.

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Contratos de Trabajo (Todas), Jornada, Horario de Trabajo y Descansos Remunerados (Jornada y Horario de Trabajo), Desnaturalización de la relación laboral (Todas), Registro de Control de Asistencia (Todas), Planillas o Registros que la sustituyan (Registro de Trabajadores y Otros). 2 Notificada a la Procuraduría Pública, el 23 de agosto de 2022. 3 Notificada a la Procuraduría Pública, el 26 de septiembre de 2022.

i. Solicita se declare la nulidad de la infracción por contravenir a la normatividad vigente y por no contener fundamentos legales y factuales que les atribuya responsabilidad, pues se han advertido deficiencias en la labor inspectiva sin proseguir el debido procedimiento. ii. Con fecha 14 de junio de 2022, se realizó el requerimiento de información para las actuaciones inspectivas de investigación, a la entidad, para que remita información dentro del plazo establecido, para lo cual se remitió información a un correo que no pertenecía a la municipalidad, por lo que las actuaciones realizadas en contra de la entidad carecen de total formalidad y legalidad. iii. Las actuaciones inspectivas deben de estar enmarcadas dentro de los principios legales que constituyen el Derecho, esto es el principio de competencia y legalidad. En el caso de autos la SUNAFIL no advirtió que las contrataciones de personal para prestar servicios como personal de serenazgo, vigilancia y limpieza bajo el régimen CAS no se encuentra prohibida ni impedida, por ende, las actuaciones fiscalizadoras carecen de legalidad. iv. Con relación al trabajador denunciante, éste se encuentra bajo el régimen especial del Decreto Legislativo N° 1057 (Ley de Contratación Administrativa de Servicios – CAS). Por ende, la SUNAFIL desconociendo sus funciones y competencias, ha realizado actuaciones inspectivas fuera de su ámbito de competencia, siendo que la entidad constituye un órgano de gobierno local que rigen sus vínculos laborales bajo los regímenes establecidos en el Decreto Legislativo N° 276, 728 y 1057 y demás normas aplicables y demás normas aplicables, como los informes técnicos de la Ley Servir, quien ejerce atribuciones de supervisar el cumplimiento de las normas y el correcto funcionamiento del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos en las diferentes entidades públicas y niveles de gobierno. v. Por tanto, Sunafil es competente respecto a las entidades públicas que cuenten con trabajadores bajo el régimen de la actividad privada y en coordinación con Servir, que se desarrollan dentro de su ámbito de competencia en aplicación del principio de legalidad dispuesto en el artículo IV del TUO de la LPAG. vi. En ese sentido, Sunafil ejecuta funciones y competencias establecidas en la LGIT en entidades públicas o empresas del Estado sujetas al régimen laboral de la actividad privada, mientras que las acciones de supervisión y fiscalización de Servir se ejecutan en aplicación de todas las normas y políticas en materia de gestión de recursos humanos

en todo el sector público, incluyendo a aquellas entidades sujetas de la actividad privada. vii. Por ello, no es conforma a Ley que la Sunafil Pasco realice actuaciones inspectivas, sin coordinación con Servir, careciendo de toda legalidad pues aplicaron el procedimiento de inspección laboral concernientes al Sector Privado, y no lo establecido en el ámbito público, conforme al Informe Técnico N° 001149-2021-Servir-GPGSC. Más aún, al momento de realizar la inspección, el denunciante contaba con contratos bajo los alcances del Decreto Legislativo N° 1057, y no bajo los alcances del Decreto Legislativo N° 728, por ende, las sanciones conforme a lo realizado por la Sunafil Pasco carecen de validez. viii. El texto del artículo 5 del Decreto Legislativo N° 1057, modificado por la Única Disposición Complementaria Modificatoria de la Ley N° 31131 prevé la posibilidad de contratar personal CAS tanto a plazo indeterminado como a plazo determinado, siendo este último en casos de necesidad transitoria conforme a la viabilidad presupuestal, conforme a la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2022 – Ley N° 31365. ix. Si bien el régimen laboral aplicable (Ley de Municipalidades, Ley N° 27972) señala que el régimen laboral aplicable para funcionarios y empleados de las municipalidades sujetos al régimen laboral general aplicable a la administración pública se encuentra sujeto al régimen laboral de la actividad privada, de los informes técnicos de Servir y la Ley N° 31131 no impide ni prohíbe la contratación de personal bajo la modalidad CAS.

i. A fin de cumplir con la finalidad encomendada al personal inspectivo, se verifica el cumplimiento de las materias objeto de inspección, conforme al artículo 9 de la LGIT. En particular, y en cumplimiento de dicha obligación, deberán de colaborar con ocasión de sus visitas u otras actuaciones inspectivas, contando con la facultad de requerir al sujeto responsable para que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. ii. Conforme a la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, sobre el ejercicio de la función inspectiva de la Sunafil, el inspector actuante a cargo del desarrollo de las actuaciones inspectivas, con fecha 22 de junio de 2022, se constituyó al centro de trabajo a fin de verificar el incumplimiento de la normativa sociolaboral, concerniente a la pretensión del trabajador. iii. Respecto de los alegatos planteados en torno a la notificación, estos carecen de un sustento válido, ya que habiéndose verificado los actuados del contenido del Acta de Infracción, se advierte que el inspector comisionado notificó el requerimiento de información por escrito el día de la visita inspectiva llevada a cabo dentro de las instalaciones del centro de trabajo, a quien directamente se le entregó el requerimiento al sujeto inspeccionado, representado por su Jefe de Recursos Humanos. iv. Por ello, en ningún momento se realizó la notificación vía casilla electrónica o mucho menos a través de los correos que cuestiona el inspeccionado con relación a su validez para que surtan efectos los actos administrativos, desestimándose lo fundamentado por el inspeccionado con relación a las notificaciones de medios electrónicos.

4 Notificada a la impugnante el 05 de diciembre de 2022. Véase folio 74 del expediente sancionador.

v. El objetivo de la inspección del trabajo en el presente caso no está orientado al tipo de contrato específico de la relación laboral que mantiene el servidor con la entidad, sino mas bien conforme a sus competencias y a las facultades que la ley le permite. La autoridad inspectiva realizó la verificación de la pretensión del administrado con relación a las causales del supuesto de la desnaturalización de la relación laboral que invoca. vi. Tal es así que ha quedado demostrado de los documentos verificados de la orden de inspección que el servidor mantenía un vínculo laboral desde el 01 de marzo de 2019, siendo su ocupación desde el inicio de la prestación de servicios como Técnico en Seguridad I, personal de vigilancia, por el espacio de tres (03) años y tres (03) meses. Asimismo, fue locador de servicios y nuevamente bajo el régimen Cas en la fecha hasta el 31 de agosto de 2022, fecha en la que el inspector comisionado advirtió las circunstancias del contrato de locación de servicios y CAS que se habrían desnaturalizado. vii. El inspector actuante, durante el desarrollo de las investigaciones del procedimiento inspectivo ha podido verificar que el trabajador denunciante mantenía un contrato de trabajo bajo el régimen especial del Contrato Administrativo de Servicios (CAS) como también de locador de servicios, constatado en la visita inspectiva de fecha 22 de junio de 2022, desempeñándose el recurrente como personal de vigilancia, situación en la que opera su reconocimiento como trabajador a plazo indeterminado, por la labor que realiza le corresponden los derechos inherentes a los reconocido en el Decreto Legislativo N° 728, por tener la condición de obrero municipal. viii. Por tanto, conforme a lo establecido en el Decreto Supremo N° 018-2007-TR, correspondía al trabajador incluirlo en la planilla electrónica y registrarlo en el T- Registro de Información Laboral, independientemente de su modalidad de contratación por cuanto tenían la condición de trabajador obrero, por lo tanto su régimen laboral es la de obrero municipal, es decir, el régimen laboral de los obreros municipales es exclusivamente el privado, bajo el Decreto Legislativo N° 728, en aplicación del principio de progresividad y protección, pues dicho régimen es superior en beneficios y derechos en comparación con el de la Contratación Administrativa de Servicios. ix. En ese sentido, por la aplicación del principio protector, este trabajador sólo puede ser contratado bajo el régimen laboral privado, en el que goza de derechos y beneficios superiores a los de la contratación administrativa de servicios. Por tanto, el empleador está obligado a registrar a su personal en la planilla electrónica, que viene a ser un registro que se debe cumplir para informar a la Sunat sobre los empleados, pensionistas, prestadores de servicios, personal en formación o de terceros y derechohabientes. x. Sobre la desnaturalización del contrato de trabajo, si bien es cierto que los contratos sujetos a modalidad son de común acuerdo entre las partes, los mismos deben cumplir con los requisitos formales para su validez, establecidos en el artículo 72 del TUO de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobada por Decreto Supremo N° 003-

97-TR, que señala que los contratos de trabajo deberán contar por escrito y por triplicado, debiendo consignarse en forma expresa su duración y las causas objetivas determinantes de la contratación. xi. En el presente caso, los contratos suscritos no contienen los presupuestos mínimos para su celebración, ni los requisitos formales para su validez, conforme lo exige el cuerpo normativo, toda vez que la inspeccionada no ha determinado claramente la modalidad que justifica el objeto y/o la causa objetiva determinante de la contratación, por lo que se ha advertido la existencia de una simulación o fraude de las normas establecidas. xii. Asimismo, el IV Pleno Jurisdiccional Supremo en Materia Laboral y Previsional se acordó por unanimidad respecto a la categoría laboral en la que se debe enmarcar a los policías municipales y al personal de serenazgo al servicio de las municipalidades deben ser consideradas como obreros. Ello debido a la naturaleza propia de las labores que realizan y en aplicación de los principios pro homine y progresividad. Es decir, deben estar sujetos al régimen laboral de la actividad privada. Así también lo establece la Ley N° 27469, Ley que modifica el artículo 52 de la Ley Orgánica de Municipalidades. xiii. Por otro lado, el Informe Técnico Legal N° 378-2011-SERVIR/GG-OAJ, de fecha 04 de mayo de 2021, concluye que los obreros al servicio de los gobiernos locales se encuentran sujetos al régimen laboral de la actividad privada, no resultando conveniente su contratación bajo el Régimen Especial del Contrato Administrativo de Servicios (CAS). xiv. En relación a la competencia y facultades inspectivas en materia de desnaturalización de contratos de trabajo, la Sunafil es competente para determinar la desnaturalización de los contratos de trabajo en el sector público, conforme lo ha dispuesto la Resolución N° 0027-2021-Sunafil/IRE-LIM, así como lo establecido el considerando 6.29 de la xv. Finalmente, respecto del incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, al no haber sido cumplida ésta dentro del plazo otorgado, corresponde confirmar la infracción determinada.

Expediente N° 071-2022-SUNAFIL/IRE-PAS

5 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Contratos de Trabajo (Formalidades), Jornada, Horario de Trabajo y Descansos Remunerados (Jornada y Horario de Trabajo), Planillas o Registros que la sustituyan (Registro de Trabajadores y Otros en la Planilla, Entrega de boletas de pago al trabajador y sus formalidades), Remuneraciones (Pago de la remuneración – sueldos y salarios)

Pública desde el año 2015, habiendo laborado inicialmente con contrato de Locación de Servicios.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con registrar en su planilla de pago o planilla electrónica en calidad de trabajador a plazo indeterminado a la denunciante, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 12,098.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con las disposiciones relacionadas a la desnaturalización de los contratos de trabajo, tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 12,098.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con las disposiciones de la medida inspectiva de requerimiento de fecha 25 de julio de 2022, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 12,098.00.

i. Solicita se declare la nulidad de la infracción por contravenir a la normatividad vigente y por no contener fundamentos legales y factuales que les atribuya responsabilidad, pues

se han advertido deficiencias en la labor inspectiva sin proseguir el debido procedimiento. ii. Con fecha 27 de junio de 2022, se realizó el requerimiento de información para las actuaciones inspectivas de investigación, a la entidad, para que remita información dentro del plazo establecido, para lo cual se remitió información a un correo que no pertenecía a la municipalidad, por lo que las actuaciones realizadas en contra de la entidad carecen de total formalidad y legalidad. iii. Las actuaciones inspectivas deben de estar enmarcadas dentro de los principios legales que constituyen el Derecho, esto es el principio de competencia y legalidad. En el caso de autos la SUNAFIL no advirtió que las contrataciones de personal para prestar servicios como personal de serenazgo, vigilancia y limpieza bajo el régimen CAS no se encuentra prohibida ni impedida, por ende, las actuaciones fiscalizadoras carecen de legalidad. iv. Con relación a la trabajadora denunciante, ésta se encuentra bajo el régimen especial del Decreto Legislativo N° 1057 (Ley de Contratación Administrativa de Servicios – CAS). Por ende, la SUNAFIL desconociendo sus funciones y competencias, ha realizado actuaciones inspectivas fuera de su ámbito de competencia, siendo que la entidad constituye un órgano de gobierno local que rigen sus vínculos laborales bajo los regímenes establecidos en el Decreto Legislativo N° 276, 728 y 1057 y demás normas aplicables y demás normas aplicables, como los informes técnicos de la Ley Servir, quien ejerce atribuciones de supervisar el cumplimiento de las normas y el correcto funcionamiento del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos en las diferentes entidades públicas y niveles de gobierno. v. Por tanto, Sunafil es competente respecto a las entidades públicas que cuenten con trabajadores bajo el régimen de la actividad privada y en coordinación con Servir, que se desarrollan dentro de su ámbito de competencia en aplicación del principio de legalidad dispuesto en el artículo IV del TUO de la LPAG. vi. En ese sentido, Sunafil ejecuta funciones y competencias establecidas en la LGIT en entidades públicas o empresas del Estado sujetas al régimen laboral de la actividad privada, mientras que las acciones de supervisión y fiscalización de Servir se ejecutan en aplicación de todas las normas y políticas en materia de gestión de recursos humanos en todo el sector público, incluyendo a aquellas entidades sujetas de la actividad privada. vii. Por ello, no es conforma a Ley que la Sunafil Pasco realice actuaciones inspectivas, sin coordinación con Servir, careciendo de toda legalidad pues aplicaron el procedimiento de inspección laboral concernientes al Sector Privado, y no lo establecido en el ámbito público, conforme al Informe Técnico N° 001149-2021-Servir-GPGSC. Más aún, al momento de realizar la inspección, el denunciante contaba con contratos bajo los alcances del Decreto Legislativo N° 1057, y no bajo los alcances del Decreto Legislativo N° 728, por ende, las sanciones conforme a lo realizado por la Sunafil Pasco carecen de validez. viii. El texto del artículo 5 del Decreto Legislativo N° 1057, modificado por la Única Disposición Complementaria Modificatoria de la Ley N° 31131 prevé la posibilidad de contratar personal CAS tanto a plazo indeterminado como a plazo determinado, siendo este último en casos de necesidad transitoria conforme a la viabilidad presupuestal, conforme a la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2022 – Ley N° 31365. ix. Si bien el régimen laboral aplicable (Ley de Municipalidades, Ley N° 27972) señala que el régimen laboral aplicable para funcionarios y empleados de las municipalidades sujetos al régimen laboral general aplicable a la administración pública se encuentra sujeto al régimen laboral de la actividad privada, de los informes técnicos de Servir y la Ley N° 31131 no impide ni prohíbe la contratación de personal bajo la modalidad CAS.

i. A fin de cumplir con la finalidad encomendada al personal inspectivo, se verifica el cumplimiento de las materias objeto de inspección, conforme al artículo 9 de la LGIT. En particular, y en cumplimiento de dicha obligación, deberán de colaborar con ocasión de sus visitas u otras actuaciones inspectivas, contando con la facultad de requerir al sujeto responsable para que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. ii. Conforme a la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, sobre el ejercicio de la función inspectiva de la Sunafil, el inspector actuante a cargo del desarrollo de las actuaciones inspectivas, con fecha 06 de junio de 2022, se constituyó al centro de trabajo a fin de verificar el incumplimiento de la normativa sociolaboral, concerniente a la pretensión del trabajador. iii. Respecto de los alegatos planteados en torno a la notificación, estos carecen de un sustento válido, ya que habiéndose verificado los actuados del contenido del Acta de Infracción, se advierte que el inspector comisionado notificó el requerimiento de información por escrito el día de la visita inspectiva llevada a cabo dentro de las instalaciones del centro de trabajo, a quien directamente se le entregó el requerimiento al sujeto inspeccionado, representado por su Jefe de Recursos Humanos. iv. Por ello, en ningún momento se realizó la notificación vía casilla electrónica o mucho menos a través de los correos que cuestiona el inspeccionado con relación a su validez para que surtan efectos los actos administrativos, desestimándose lo fundamentado por el inspeccionado con relación a las notificaciones de medios electrónicos. v. El objetivo de la inspección del trabajo en el presente caso no está orientado al tipo de contrato específico de la relación laboral que mantiene el servidor con la entidad, sino más bien conforme a sus competencias y a las facultades que la ley le permite. La autoridad inspectiva realizó la verificación de la pretensión del administrado con relación a las causales del supuesto de la desnaturalización de la relación laboral que invoca. vi. Tal es así que ha quedado demostrado de los documentos verificados de la orden de inspección que la servidora mantenía un vínculo laboral desde el 01 de septiembre de 2019, siendo su ocupación desde el inicio de la prestación de servicios como Personal de Limpieza, hasta el 31 de agosto de 2022, fecha en la que el inspector comisionado advirtió las circunstancias del contrato de locación de servicios y CAS que se habrían desnaturalizado.

6 Notificada a la impugnante el 05 de diciembre de 2022.

vii. El inspector actuante, durante el desarrollo de las investigaciones del procedimiento inspectivo ha podido verificar que el trabajador denunciante mantenía un contrato de trabajo bajo el régimen especial del Contrato Administrativo de Servicios (CAS) como también de locador de servicios, constatado en la visita inspectiva de fecha 06 de junio de 2022, desempeñándose el recurrente como personal de Limpieza, situación en la que opera su reconocimiento como trabajador a plazo indeterminado, por la labor que realiza le corresponden los derechos inherentes a los reconocido en el Decreto Legislativo N° 728, por tener la condición de obrera municipal. viii. Por tanto, conforme a lo establecido en el Decreto Supremo N° 018-2007-TR, correspondía a la trabajadora incluirla en la planilla electrónica y registrarlo en el T- Registro de Información Laboral, independientemente de su modalidad de contratación por cuanto tenían la condición de trabajador obrero, por lo tanto su régimen laboral es la de obrero municipal, es decir, el régimen laboral de los obreros municipales es exclusivamente el privado, bajo el Decreto Legislativo N° 728, en aplicación del principio de progresividad y protección, pues dicho régimen es superior en beneficios y derechos en comparación con el de la Contratación Administrativa de Servicios. ix. En ese sentido, por la aplicación del principio protector, esta trabajadora sólo puede ser contratada bajo el régimen laboral privado, en el que goza de derechos y beneficios superiores a los de la contratación administrativa de servicios. Por tanto, el empleador está obligado a registrar a su personal en la planilla electrónica, que viene a ser un registro que se debe cumplir para informar a la Sunat sobre los empleados, pensionistas, prestadores de servicios, personal en formación o de terceros y derechohabientes. x. Sobre la desnaturalización del contrato de trabajo, si bien es cierto que los contratos sujetos a modalidad son de común acuerdo entre las partes, los mismos deben cumplir con los requisitos formales para su validez, establecidos en el artículo 72 del TUO de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobada por Decreto Supremo N° 003- 97-TR, que señala que los contratos de trabajo deberán contar por escrito y por triplicado, debiendo consignarse en forma expresa su duración y las causas objetivas determinantes de la contratación. xi. En el presente caso, los contratos suscritos no contienen los presupuestos mínimos para su celebración, ni los requisitos formales para su validez, conforme lo exige el cuerpo normativo, toda vez que la inspeccionada no ha determinado claramente la modalidad que justifica el objeto y/o la causa objetiva determinante de la contratación, por lo que se ha advertido la existencia de una simulación o fraude de las normas establecidas. xii. Asimismo, el IV Pleno Jurisdiccional Supremo en Materia Laboral y Previsional se acordó por unanimidad respecto a la categoría laboral en la que se debe enmarcar a los policías municipales y al personal de serenazgo al servicio de las municipalidades deben ser consideradas como obreros. Ello debido a la naturaleza propia de las labores que realizan y en aplicación de los principios pro homine y progresividad. Es decir, deben estar sujetos al régimen laboral de la actividad privada. Así también lo establece la Ley N° 27469, Ley que modifica el artículo 52 de la Ley Orgánica de Municipalidades. xiii. Por otro lado, el Informe Técnico Legal N° 378-2011-SERVIR/GG-OAJ, de fecha 04 de mayo de 2021, concluye que los obreros al servicio de los gobiernos locales se encuentran sujetos al régimen laboral de la actividad privada, no resultando conveniente su contratación bajo el Régimen Especial del Contrato Administrativo de Servicios (CAS). xiv. En relación con la competencia y facultades inspectivas en materia de desnaturalización de contratos de trabajo, la Sunafil es competente para determinar la desnaturalización de los contratos de trabajo en el sector público, conforme lo ha

dispuesto la Resolución N° 0027-2021-Sunafil/IRE-LIM, así como lo establecido el considerando 6.29 de la Resolución N° 076-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala. xv. Finalmente, respecto del incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, al no haber sido cumplida ésta dentro del plazo otorgado, corresponde confirmar la infracción determinada.

Expediente N° 072-2022-SUNAFIL/IRE-PAS

7 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Planillas o Registros que la sustituyan (Registro de Trabajadores y Otros en la Planilla, Entrega de boletas de pago al trabajador y sus formalidades), Contratos de Trabajo (Formalidades), Remuneraciones (Pago de la remuneración – sueldos y salarios), Jornada, Horario de Trabajo y Descansos Remunerados (Jornada y Horario de Trabajo).

mediante Resolución de Sub Intendencia N° 100-2022-SUNAFIL/IRE-SISA-PAS, de fecha 28 de septiembre de 2022, notificada el 30 de setiembre de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 36,294.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con registrar en su planilla de pago o planilla electrónica en calidad de trabajador a plazo indeterminado a la denunciante, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 12,098.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con las disposiciones relacionadas a la desnaturalización de los contratos de trabajo, tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 12,098.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con las disposiciones de la medida inspectiva de requerimiento de fecha 25 de julio de 2022, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 12,098.00.

i. Solicita se declare la nulidad de la infracción por contravenir a la normatividad vigente y por no contener fundamentos legales y factuales que les atribuya responsabilidad, pues se han advertido deficiencias en la labor inspectiva sin proseguir el debido procedimiento. ii. Con fecha 27 de junio de 2022, se realizó el requerimiento de información para las actuaciones inspectivas de investigación, a la entidad, para que remita información dentro del plazo establecido, para lo cual se remitió información a un correo que no pertenecía a la municipalidad, por lo que las actuaciones realizadas en contra de la entidad carecen de total formalidad y legalidad. iii. Las actuaciones inspectivas deben de estar enmarcadas dentro de los principios legales que constituyen el Derecho, esto es el principio de competencia y legalidad. En el caso de autos la SUNAFIL no advirtió que las contrataciones de personal para prestar servicios como personal de serenazgo, vigilancia y limpieza bajo el régimen CAS no se encuentra prohibida ni impedida, por ende, las actuaciones fiscalizadoras carecen de legalidad. iv. Con relación a la trabajadora denunciante, ésta se encuentra bajo el régimen especial del Decreto Legislativo N° 1057 (Ley de Contratación Administrativa de Servicios – CAS). Por ende, la SUNAFIL desconociendo sus funciones y competencias, ha realizado actuaciones inspectivas fuera de su ámbito de competencia, siendo que la entidad constituye un órgano de gobierno local que rigen sus vínculos laborales bajo los regímenes establecidos en el Decreto Legislativo N° 276, 728 y 1057 y demás normas aplicables y demás normas aplicables, como los informes técnicos de la Ley Servir, quien ejerce atribuciones de supervisar el cumplimiento de las normas y el correcto funcionamiento del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos en las diferentes entidades públicas y niveles de gobierno. v. Por tanto, Sunafil es competente respecto a las entidades públicas que cuenten con trabajadores bajo el régimen de la actividad privada y en coordinación con Servir, que

se desarrollan dentro de su ámbito de competencia en aplicación del principio de legalidad dispuesto en el artículo IV del TUO de la LPAG. vi. En ese sentido, Sunafil ejecuta funciones y competencias establecidas en la LGIT en entidades públicas o empresas del Estado sujetas al régimen laboral de la actividad privada, mientras que las acciones de supervisión y fiscalización de Servir se ejecutan en aplicación de todas las normas y políticas en materia de gestión de recursos humanos en todo el sector público, incluyendo a aquellas entidades sujetas de la actividad privada. vii. Por ello, no es conforma a Ley que la Sunafil Pasco realice actuaciones inspectivas, sin coordinación con Servir, careciendo de toda legalidad pues aplicaron el procedimiento de inspección laboral concernientes al Sector Privado, y no lo establecido en el ámbito público, conforme al Informe Técnico N° 001149-2021-Servir-GPGSC. Más aún, al momento de realizar la inspección, el denunciante contaba con contratos bajo los alcances del Decreto Legislativo N° 1057, y no bajo los alcances del Decreto Legislativo N° 728, por ende, las sanciones conforme a lo realizado por la Sunafil Pasco carecen de validez. viii. El texto del artículo 5 del Decreto Legislativo N° 1057, modificado por la Única Disposición Complementaria Modificatoria de la Ley N° 31131 prevé la posibilidad de contratar personal CAS tanto a plazo indeterminado como a plazo determinado, siendo este último en casos de necesidad transitoria conforme a la viabilidad presupuestal, conforme a la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2022 – Ley N° 31365. ix. Si bien el régimen laboral aplicable (Ley de Municipalidades, Ley N° 27972) señala que el régimen laboral aplicable para funcionarios y empleados de las municipalidades sujetos al régimen laboral general aplicable a la administración pública se encuentra sujeto al régimen laboral de la actividad privada, de los informes técnicos de Servir y la Ley N° 31131 no impide ni prohíbe la contratación de personal bajo la modalidad CAS.

i. A fin de cumplir con la finalidad encomendada al personal inspectivo, se verifica el cumplimiento de las materias objeto de inspección, conforme al artículo 9 de la LGIT. En particular, y en cumplimiento de dicha obligación, deberán de colaborar con ocasión de sus visitas u otras actuaciones inspectivas, contando con la facultad de requerir al sujeto responsable para que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento.

8 Notificada a la impugnante el 30 de noviembre de 2022.

ii. Conforme a la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, sobre el ejercicio de la función inspectiva de la Sunafil, el inspector actuante a cargo del desarrollo de las actuaciones inspectivas, con fecha 06 de junio de 2022, se constituyó al centro de trabajo a fin de verificar el incumplimiento de la normativa sociolaboral, concerniente a la pretensión del trabajador. iii. Respecto de los alegatos planteados en torno a la notificación, estos carecen de un sustento válido, ya que habiéndose verificado los actuados del contenido del Acta de Infracción, se advierte que el inspector comisionado notificó el requerimiento de información por escrito el día de la visita inspectiva llevada a cabo dentro de las instalaciones del centro de trabajo, a quien directamente se le entregó el requerimiento al sujeto inspeccionado, representado por su Jefe de Recursos Humanos. iv. Por ello, en ningún momento se realizó la notificación vía casilla electrónica o mucho menos a través de los correos que cuestiona el inspeccionado con relación a su validez para que surtan efectos los actos administrativos, desestimándose lo fundamentado por el inspeccionado con relación a las notificaciones de medios electrónicos. v. El objetivo de la inspección del trabajo en el presente caso no está orientado al tipo de contrato específico de la relación laboral que mantiene el servidor con la entidad, sino más bien conforme a sus competencias y a las facultades que la ley le permite. La autoridad inspectiva realizó la verificación de la pretensión del administrado con relación a las causales del supuesto de la desnaturalización de la relación laboral que invoca. vi. Tal es así que ha quedado demostrado de los documentos verificados de la orden de inspección que la servidora mantenía un vínculo laboral desde el 01 de septiembre de 2017, siendo su ocupación desde el inicio de la prestación de servicios como Personal de Limpieza, hasta el 31 de agosto de 2022, fecha en la que el inspector comisionado advirtió las circunstancias del contrato de locación de servicios y CAS que se habrían desnaturalizado. vii. El inspector actuante, durante el desarrollo de las investigaciones del procedimiento inspectivo ha podido verificar que el trabajador denunciante mantenía un contrato de trabajo bajo el régimen especial del Contrato Administrativo de Servicios (CAS) como también de locador de servicios, constatado en la visita inspectiva de fecha 06 de julio de 2022, desempeñándose la recurrente como personal de Limpieza, situación en la que opera su reconocimiento como trabajador a plazo indeterminado, por la labor que realiza le corresponden los derechos inherentes a los reconocido en el Decreto Legislativo N° 728, por tener la condición de obrera municipal. viii. Por tanto, conforme a lo establecido en el Decreto Supremo N° 018-2007-TR, correspondía a la trabajadora incluirla en la planilla electrónica y registrarlo en el T- Registro de Información Laboral, independientemente de su modalidad de contratación por cuanto tenían la condición de trabajador obrero, por lo tanto su régimen laboral es la de obrero municipal, es decir, el régimen laboral de los obreros municipales es exclusivamente el privado, bajo el Decreto Legislativo N° 728, en aplicación del principio de progresividad y protección, pues dicho régimen es superior en beneficios y derechos en comparación con el de la Contratación Administrativa de Servicios. ix. En ese sentido, por la aplicación del principio protector, esta trabajadora sólo puede ser contratada bajo el régimen laboral privado, en el que goza de derechos y beneficios superiores a los de la contratación administrativa de servicios. Por tanto, el empleador está obligado a registrar a su personal en la planilla electrónica, que viene a ser un registro que se debe cumplir para informar a la Sunat sobre los empleados, pensionistas, prestadores de servicios, personal en formación o de terceros y derechohabientes.

x. Sobre la desnaturalización del contrato de trabajo, si bien es cierto que los contratos sujetos a modalidad son de común acuerdo entre las partes, los mismos deben cumplir con los requisitos formales para su validez, establecidos en el artículo 72 del TUO de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobada por Decreto Supremo N° 003- 97-TR, que señala que los contratos de trabajo deberán contar por escrito y por triplicado, debiendo consignarse en forma expresa su duración y las causas objetivas determinantes de la contratación. xi. En el presente caso, los contratos suscritos no contienen los presupuestos mínimos para su celebración, ni los requisitos formales para su validez, conforme lo exige el cuerpo normativo, toda vez que la inspeccionada no ha determinado claramente la modalidad que justifica el objeto y/o la causa objetiva determinante de la contratación, por lo que se ha advertido la existencia de una simulación o fraude de las normas establecidas. xii. Asimismo, el IV Pleno Jurisdiccional Supremo en Materia Laboral y Previsional se acordó por unanimidad respecto a la categoría laboral en la que se debe enmarcar a los policías municipales y al personal de serenazgo al servicio de las municipalidades deben ser consideradas como obreros. Ello debido a la naturaleza propia de las labores que realizan y en aplicación de los principios pro homine y progresividad. Es decir, deben estar sujetos al régimen laboral de la actividad privada. Así también lo establece la Ley N° 27469, Ley que modifica el artículo 52 de la Ley Orgánica de Municipalidades. xiii. Por otro lado, el Informe Técnico Legal N° 378-2011-SERVIR/GG-OAJ, de fecha 04 de mayo de 2021, concluye que los obreros al servicio de los gobiernos locales se encuentran sujetos al régimen laboral de la actividad privada, no resultando conveniente su contratación bajo el Régimen Especial del Contrato Administrativo de Servicios (CAS). xiv. En relación a la competencia y facultades inspectivas en materia de desnaturalización de contratos de trabajo, la Sunafil es competente para determinar la desnaturalización de los contratos de trabajo en el sector público, conforme lo ha dispuesto la Resolución N° 0027-2021-Sunafil/IRE-LIM, así como lo establecido el considerando 6.29 de la xv. Finalmente, respecto del incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, al no haber sido cumplida ésta dentro del plazo otorgado, corresponde confirmar la infracción determinada.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

Del Recurso De Revisión

9 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 10“Ley N° 29981 Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 11 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 12“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 13“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

14 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.

De La Interposición De Los Recursos De Revisión Por Parte De La Muncipalidad Distrital De Yanacancha

Fundamentos De Los Recursos De Revisión

Con fecha 29 de diciembre de 2022, la impugnante fundamenta sus recursos de revisión contra las Resoluciones de Intendencia N° 042-2022-SUNAFIL/IRE-PAS, 043-2022-SUNAFIL/IRE-PAS y 040-2022-SUNAFIL/IRE-PAS en términos similares al recurso de apelación, señalando los siguientes alegatos:

i. Tanto el requerimiento de información, como el Informe Final de Instrucción, han sido notificados a dos correos que no son correos institucionales pertenecientes a la Municipalidad. En la página web de la institución se tiene como mesa de partes virtual el correo munimdv@muniyanacancha.gob.pe, por lo que se habría infringido el principio del debido proceso.

ii. Las actuaciones inspectivas deben de estar enmarcados dentro de los principios legales que constituyen el derecho; por lo que es necesario indicar que el denunciante se encuentra bajo el régimen especial del Decreto Legislativo N° 1057 (Ley de Contratación Administrativa de Servicios – CAS), por ende, la Sunafil desconociendo sus funciones y competencias ha realizado actuaciones inspectivas, fuera de su ámbito de competencias. Más aún, la municipalidad constituye un órgano del gobierno local, quien tiene las competencias de vincular laboralmente al sector bajo los regímenes laborales del Decreto Legislativo N° 276, 728 y 1057 y demás normativas aplicables a esta.

iii. Por ende, resulta necesario traer a colación lo remitido a través de los informes técnicos por la Ley del Servicio Civil – Ley N° 30057, de acuerdo a lo resuelto en el Informe Técnico N° 001149-2021-SERVIR-GPGSC, concluyéndose en el numeral 3.3 de dicho informe que “La facultad supervisora que ejercer SERVIR sobre los servidores de la administración pública (bajo cualquier régimen laboral) es de carácter general en los tres niveles de gobierno, sin restricción alguna; mientras que la facultad supervisora de SUNAFIL es solo respecto a las entidades públicas que cuente con trabajadores bajo el régimen de la actividad privada y en coordinación con SERVIR.”

iv. En el presente caso, no hay ninguna coordinación por parte de la Sunafil Pasco con SERVIR, para realizar este tipo de actuaciones inspectoras y de fiscalización en las Entidades Públicas, careciendo de legalidad toda su actuación en su conjunto. Más aún, que el

momento de realizar la inspección, los prestadores de servicios contaban con contratos bajo los alcances del Decreto Legislativo N° 1057 y no bajo los alcances del Decreto Legislativo N° 728, por ende, las sanciones conforme a lo realizado por la Intendencia Regional de Pasco carecen de validez.

v. El Inspector comisionado desconoce las actuaciones administrativas y competencia de su ámbito de inspección, pues el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional el segundo párrafo del artículo 4 de la Ley N° 31131, norma que contenía la prohibición de contratar personal bajo el régimen laboral del Decreto Legislativo N° 1057.

vi. Por otro lado, el Informe Técnico N° 1820-2016-SERVIR/GPGSC de fecha 15 de septiembre de 2016, precisó que “No existe impedimento legal alguno par que las municipalidades puedan contratar a personal obrero (serenos y limpieza) bajo el régimen del Decreto Legislativo N° 1057”. Posteriormente, mediante Informe Técnico N° 414-2019- SERVIR/GPGSC, de fecha 13 de marzo de 2019, se indicó el mismo sentido.

vii. En la misma línea, el Tribunal Constitucional a través del expediente N° 03531-2015-PA declaró que la Ley Orgánica de Municipalidades no prohíbe la contratación de obreros municipales bajo el régimen del Decreto Legislativo N° 1057, contrato administrativo de servicios (CAS).

viii. Así, el Tribunal Constitucional ha reconocido la viabilidad de contratar obreros municipales mediante los contratos CAS, por lo que no se estaría incurriendo en ninguna falta con el trabajador, puesto que se tiene la facultad de contratar bajo esta modalidad de contrato. Mas aún, el Tribunal Constitucional ha mantenido la vigencia de la Única Disposición Modificatoria de la Ley N° 31131, norma que – entre otros – modificó el artículo 5 del Decreto Legislativo N° 1057, en los siguientes términos: “El contrato administrativo de servicios es de tiempo indeterminado, salvo que se utilice para labores de necesidad transitoria o de suplencia”.

ix. Así, la modalidad de contratación a plazo determinado, la norma señala únicamente como condición para esta modalidad que proceda en los casos de necesidad transitoria, es decir, no se ha condicionado la posibilidad de contratación de personal CAS a plazo determinado, a la existencia de una norma de rango legal que así lo permita.

x. En lo que respecta a la viabilidad presupuestal para las contrataciones bajo el régimen CAS en el marco del artículo 5 del Decreto Legislativo N° 1057, corresponde al Ministerio de Economía y Finanzas pronunciarse conforme a sus competencias (Informe Técnico N° 232- 2022-SERVIR), por lo que resulta inaudito que la Sunafil Pasco realice actuaciones inspectivas, sin coordinación con Servir, generando ilegalidad en sus actuaciones administrativas. Por ello, se ha aplicado un procedimiento de inspección laboral concerniente al Sector Privado y no lo establecido en el Sector Público.

xi. Conforme a la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2022 – Ley N° 31365, emitido el 30 de noviembre de 2021, señala en su Septuagésima Segunda Disposición Complementaria Final, autoriza de manera excepcional la prórroga de los contratos de personal bajo el régimen del Decreto Legislativo N° 1057 durante el año fiscal 2022, prorrogados como plazo máximo hasta el 31 de diciembre de 2022.

xii. Si bien el artículo 37 de la Ley de Municipalidades, Ley N° 27972, señala respecto al régimen laboral que los funcionarios y empleados de las municipalidades se sujetan al régimen laboral general aplicable a la administración pública, conforme a ley. Los obreros que prestan sus servicios a las municipalidades son servidores públicos sujetos al régimen laboral de la actividad privada, reconociéndose los derechos y beneficios inherentes a dicho régimen.

xiii. Por ello, el inspector comisionado pretende imponer que ciertos prestadores de servicios deben de estar en el régimen de la actividad privada en calidad de obreros, pero como es de verse de los Informes Técnicos de Servir y la Ley N° 31131, no impide ni prohíbe la contratación de personal bajo la modalidad CAS.

xiv. Sostiene que se carece de toda motivación, reiteran que se declare la nulidad en todos sus extremos de la resolución de Intendencia, materia de apelación, pues se ha vulnerado el artículo 10 de la Ley N° 27444, pues se viene vulnerando el ámbito de aplicación y la legalidad de sus inspecciones y fiscalización ante las entidades públicas, y sobre todo el régimen del Decreto Legislativo N° 1057, por no ser de su competencia.

Análisis Del Recurso De Revisión

De los precedentes vinculantes de observancia obligatoria y las denuncias presentadas por los trabajadores denunciantes

“6.32 En dichos supuestos, atenta contra el principio de razonabilidad (y consecuentemente constituye un supuesto de exceso de punición) la emisión consecutiva de órdenes de inspección seguidas sobre tales hechos. En tales casos la administración deberá acumular los procedimientos administrativos sancionadores que de éstas se generen en un solo procedimiento, cuando dicha competencia corresponda a una sola intendencia regional de la SUNAFIL. En cambio, cuando el fenómeno sea de carácter supraregional, cada Intendencia Regional debe evaluar su propia competencia conforme con la legislación aplicable y proseguir con los procedimientos administrativos respectivos, de forma independiente. Lo anterior sin perjuicio de la aplicación uniforme de los criterios establecidos por este Tribunal a cada caso en concreto.” (el resaltado es nuestro) 6.4. Conforme a lo detallado en la sección I de la presente resolución, las Órdenes de Inspección que dieron origen a las actuaciones inspectivas comparten materias en común. De igual forma, se identificaron a trabajadores afectados realizando labores similares en cuanto a la categorización (obreros municipales) vinculados a un solo empleador, dando sustento a la imposición de infracciones tipificadas en los mismos numerales del RLGIT.

“Capítulo V: Acumulación

Artículo 83.- Pluralidad de pretensiones y personas

15 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS Artículo 160.- Acumulación de procedimientos La autoridad responsable de la instrucción, por propia iniciativa o a instancia de los administrados, dispone mediante resolución irrecurrible la acumulación de los procedimientos en trámite que guarden conexión.

En un proceso pueden haber más de una pretensión, o más de dos personas. La primera es una acumulación objetiva y la segunda una acumulación subjetiva. La acumulación objetiva y la subjetiva pueden ser originarias o sucesivas, según se propongan en la demanda o después de iniciado el proceso, respectivamente.

Artículo 84.- Conexidad Hay conexidad cuando se presentan elementos comunes entre distintas pretensiones o, por lo menos, elementos afines en ellas.

Artículo 85.- Requisitos de la acumulación objetiva Se pueden acumular pretensiones en un proceso siempre que estas: 1.- Sean de competencia del mismo Juez; 2.- No sean contrarias entre sí, salvo que sean propuestas en forma subordinada o alternativa; 3.- Sean tramitables en una misma vía procedimental. Se exceptúan de estos requisitos los casos expresamente establecidos en este Código y leyes especiales.

También son supuestos de acumulación los siguientes: a.- Cuando las pretensiones sean tramitadas en distinta vía procedimental, en cuyo caso, las pretensiones acumuladas se tramitan en la vía procedimental más larga prevista para alguna de las pretensiones acumuladas. b.- Cuando las pretensiones sean de competencia de Jueces distintos, en cuyo caso la competencia para conocer las pretensiones acumuladas corresponderá al órgano jurisdiccional de mayor grado.”(énfasis añadido)

De los hechos constitutivos de infracción que dieron origen a los recursos de revisión, los alcances relacionados con el régimen de obreros municipales y la competencia de la Sunafil

Figura N° 01

Figura N° 02

manteniéndose el vínculo laboral con dicha entidad incluso a la fecha de elaboración del Acta de Infracción N° 070-2022-SUNAFIL/IRE-PAS (12 de agosto de 2022).

Figura N° 03

“Artículo 5.- Campos desarrollados por los Obreros Municipales

Las actividades de los obreros municipales se desarrollan en los siguientes campos:

a. Limpieza pública. - Barrido de vías públicas; lavado de calles, locales públicos y plazas públicas; recolección, reciclaje, transporte, descarga y disposición final de residuos sólidos; fumigación; entre otros.

b. Áreas verdes. - Mantenimiento de parques y jardines, viveros municipales, áreas comunes y de recreación; ambientación de áreas verdes; fumigación; riego por inundación, cisterna y por punto de agua; poda; mantenimiento de canales subterráneos; entre otros.

c. Obras y mantenimiento. - Reparación de vías públicas; pintura; mantenimiento metalmecánico, mecánico de automóviles y maquinaria en general; carpintería; gasfitería; construcción, reconstrucción, remodelación, demolición, renovación,

recojo y levantamiento de desmonte; habilitación de bienes inmuebles como edificaciones, estructuras, excavaciones, perforaciones, carreteras, puentes, que requieran de dirección técnica, expediente técnico, mano de obra, materiales y/o equipos; entre otros.

d. Seguridad ciudadana. - Vigilancia y protección vecinal; mantenimiento del orden en la comuna; fiscalización de locales y de transporte; entre otros.

e. Otros Campos: como el sacrificio, izaje y corte de ganado; lavado de vísceras, almacenamiento y conservación de carne; limpieza, mantenimiento, guía y vigilancia de cementerio; cuidado y limpieza de animales y sus instalaciones; manejo de vehículos municipales; limpieza y mantenimiento de semáforos; entre otras actividades realizadas por los obreros municipales” (énfasis añadido)

a) El Informe Técnico N° 1820-2016-SERVIR/GPGSC del 15 de septiembre de 2016 emitido por la Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil de la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR, concluye que no existe impedimento legal para que las municipalidades puedan contratar a personal obrero bajo el régimen del Decreto Legislativo N° 1057, pese a reconocer la existencia de un Informe Legal previo (N° 206-2010-SERVIR-GG/OAJ) y a la existencia de pronunciamientos uniformes del Tribunal Constitucional (Expedientes N° 2237-2008-A/TC, 6298-2007- PA/TC) por medio de los cuales se sostiene que “dada la naturaleza de las labores que desempeña el personal de vigilancia (…) debe atribuírseles la categoría obreros, correspondiéndoles como régimen laboral el de la actividad privada, por aplicación del artículo 37 de la Ley Orgánica de Municipalidades” (énfasis añadido).

b) El Informe Técnico N° 414-2019-SERVIR/GPGSC, del 13 de marzo de 2019, emitido también por la Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil de la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR, por medio del cual se reitera la conclusión de que no existe impedimento legal para que las municipalidades puedan contratar a personal obrero bajo el régimen del Decreto Legislativo N° 1057, añadiendo como conclusión el criterio resuelto en el Expediente N° 05057-2013-PA/TC referido al ingreso a la administración pública, hace un breve síntesis de la evolución histórica del régimen laboral de los obreros de las municipalidades, reconociendo que la

normativa de la materia en su momento dispuso que estos obreros se encontraba bajo el régimen laboral de la actividad privada (punto 2.4).

c) Lo resuelto por el Tribunal Constitucional en la Sentencia del Pleno N° 402/2020 de fecha 14 de julio de 2020, recaída en el expediente N° 03531-2015-PA/TC no constituye un precedente vinculante. Si bien en dicha sentencia se señala que, al referirse al artículo 37 de la Ley Orgánica de Municipalidades, que dicho artículo “…no regula una prohibición de la contratación de los obreros municipales en el régimen CAS…” – tomando como base lo resuelto en el Informe Técnico N° 414-2019- SERVIR/GPGSC3; y reafirmándose dicha posición a través de la Sentencia del Pleno N° 282/2021 recaída en el expediente N° 003375-2019-PA/TC, no constituye necesariamente un supuesto vinculante, conforme a lo desarrollado en la norma especial16; más aún teniendo lo resuelto de manera previa en los Expedientes N° 2237-2008-A/TC y 6298-2007-PA/TC antes referidos.

“Artículo 26. Desarrollo Progresivo Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados.”

16 Artículo VI del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional, aprobado mediante Ley N° 31307.

Justicia, la cual tiene además el carácter de haber sido establecida como precedente vinculante.

“Los trabajadores que tienen la condición de obreros municipales se encuentran sujetos al régimen laboral de la actividad privada; en consecuencia, no pueden ser contratados válidamente bajo los alcances del régimen especial de contratación administrativa de servicios (Decreto Legislativo 1057).” (énfasis añadido)

“6.22 En tal sentido, el principio de primacía de realidad tiene la virtud de proporcionar al órgano administrativo, dentro de un procedimiento sancionador, una importante herramienta conceptual, orientada a superar formalidades con las que eventualmente se hubiere revestido un acto jurídico laboral para encontrar el trasfondo de la verdadera naturaleza de la relación laboral entre el sujeto inspeccionado y el trabajador o trabajadores afectados;

17 En similar sentido, Cfr JARA BAUTISTA, Jose Luis. “Los obreros municipales y el contrato administrativo de servicios (CAS): retomando un viejo debate a propósito de la postura asumida por Servir y el TC” EN: Actualidad Gubernamental. Número 144. Octubre 2020. pp. V-1-V-4

descartando de esta manera las actitudes que en fraude a la ley hubieren podido consumarse, incluso con aceptación del trabajador.

“2.14 En el desarrollo de la función inspectiva, la actuación de la Inspección del Trabajo se extiende a todos los sujetos obligados o responsables del

cumplimiento de las normas sociolaborales, ya sean personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, y se ejerce en las empresas, los centros de trabajo y, en general, los lugares en que se ejecute la prestación laboral, aun cuando el empleador sea del Sector Público o de empresas pertenecientes al ámbito de la actividad empresarial del Estado, siempre y cuando estén sujetos al régimen laboral de la actividad privadas. 2.15 Es así que el ámbito de competencia de la SUNAFIL o de actuación de la inspección de trabajo se encuentra delimitado legalmente, comprendiendo a las entidades de la Administración Pública respecto a sus servidores sujetos al régimen laboral de la actividad privada, mas no a los servidores sujetos a los regímenes de los Decretos Legislativos N° 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, y N° 1057, Régimen especial de contratación administrativa de servicios. (…) 2.17 Por lo tanto, en aplicación del principio de legalidad y sujeción a la ley respecto al ámbito de competencia y funciones de la SUNAFIL expresamente regulados en la LGIT, su Reglamento y en su Ley de creación (Ley N° 29981), la actuación inspectiva en las entidades de la Administración sólo comprende a los servidores sujetos al régimen laboral de la actividad privada y no se extiende a los regímenes de los Decretos Legislativos N° 276 (carrera administrativa) y N° 1057 “ 6.27. En atención a ello, resulta necesario precisar, sobre lo señalado por la impugnante, que desde antes de la vigencia del Decreto Legislativo N° 1023 “Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, Rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos” , la Inspección del Trabajo ostenta competencia para la fiscalización en entidades públicas respecto de los servidores sujetos al régimen laboral de la actividad privada, conforme a lo señalado en el artículo 4 de la LGIT, que dispone lo siguiente:

“En el desarrollo de la función inspectiva, la actuación de la Inspección del Trabajo se extiende a todos los sujetos obligados o responsables del cumplimiento de las normas sociolaborales, ya sean personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, y se ejerce en: 1. Las empresa, los centros de trabajo y, en general, los lugares en que se ejecute la prestación laboral, aun cuando el empleador sea del Sector Público o de empresas pertenecientes al ámbito de la actividad empresarial del Estado, siempre y cuando estén sujetos al régimen laboral de la actividad privada” (énfasis añadido). 6.28. Posteriormente, el artículo 1 de la “Ley Nº 29981, Ley que crea la Superintendencia de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), que modifica la Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales” dispuso la creación de

SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, entidad a la cual le resultaba aplicable lo dispuesto en el artículo 4 de la LGIT, para efectos de determinar su competencia.

Sobre la carga de la prueba y el principio de presunción de licitud en el procedimiento administrador sancionador

18 Fundamento 6.18 de la Resolución N° 025-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala. 19 Constitución Política del Perú, artículo 2.- Toda persona tiene derecho: (…) 24. A la libertad y a la seguridad personal. En consecuencia: (…) e. Toda persona es considerada inocente mientras no se haya declarado judicialmente su responsabilidad. 20 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV. Principios del procedimiento administrativo: (…) 9. Presunción de licitud. - Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario. 21 En el fundamento 3 de la STC recaída en el Expediente 08811-2005-PHC/TC, el Tribunal Constitucional señalo que el derecho a la presunción de inocencia “obliga al órgano jurisdiccional a realizar una actividad probatoria suficiente que permita desvirtuar el estado de inocente del que goza todo imputado, pues este no puede ser condenado solo sobre la base de simples presunciones” 22 Fundamento 45 de la STC recaída en el Expediente 00156-2012-PHC/TC.

23 TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV. Principios del procedimiento administrativo: (…) 1.3. Principio de impulso de oficio. - Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias. 24 Morón Urbina, Comentarios a la Ley del Procedimiento…, Tomo II, 18. 25 Fundamento 2 de la STC recaída en el Expediente 1172-2003-HC/TC

16 y 47 de la LGIT, los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que, en defensa de sus respectivos derechos e intereses, puedan aportar los interesados.

26 NEVES MUJICA, Javier. Introducción al Derecho del Trabajo. Fondo Editorial PUCP. 2003. Página 06. 27 “31. Sobre el particular, siguiendo una nutrida corriente de resoluciones emitidas por la Primera Sala del Tribunal, tales como las Resoluciones Nros 127-2022, 1187-2022, entre otras, y a la luz de los principios de veracidad y verdad material expresamente reconocidos en el TUO de la LPAG, debe reafirmarse que las declaraciones juradas, informes y comunicaciones en general presentadas por la parte interesada —sea por representantes de la compañía o por personal subordinado del sujeto fiscalizado, incluyendo al propio denunciante— no son instrumentos suficientes para generar convicción a su favor, sea que ello se exponga en la inspección o durante el procedimiento sancionador. Esto, debido a la naturaleza asimétrica de la relación laboral, que pone al declarante en un vínculo jurídico especial con la parte interesada. De esta manera, los indicados instrumentos no son idóneos para contrarrestar la presunción de certeza a la que refiere el artículo 16º de la LGIT en favor de las actas de infracción; pero sí deben ser valorados por los inspectores en el cumplimiento de sus funciones.” 28 El artículo 4° del Texto Único Ordinario del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral previsto en el Decreto Legislativo N° 003-97-TR prevé en forma expresa que "En toda prestación personal de servicios remunerados y subordinados, se presume la existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado. El contrato individual de trabajo puede celebrarse libremente por tiempo indeterminado o sujeto a modalidad. El primero podrá celebrarse en forma verbal o escrita y el segundo en los casos y con los requisitos que la presente Ley establece. También puede celebrarse por escrito contratos en régimen de tiempo parcial sin limitación alguna". 29 De Ferrari, F., “Derecho del Trabajo”, Segunda Edición, Volumen II, Edit. Depalma, Buenos Aires, 1969, Pág. 73.

inherentes a lo reconocido por el Decreto Legislativo 728, por tener la condición de obrero municipal…” (fundamento 3.19 de las Resoluciones de Intendencia N° 042-2022- SUNAFIL/IRE-PAS, 043-2022-SUNAFIL/IRE-PAS y 040-2022-SUNAFIL/IRE-PAS respectivamente), compartiendo esta Sala la postura asumida por la Intendencia Regional de Pasco.

Respecto de la medida inspectiva de requerimiento

30 TUO de la LPAG, artículo IV. Numeral 1.8.

“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se

31 TUO de la LPAG, Título Preliminar, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fi n de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”

practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse”32.

“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” 33.

32 El subrayado no es del original. 33 El subrayado no es del original.

Figura N° 04

Sobre los alegatos referidos a los presuntos defectos de notificación del requerimiento de información y el Informe Final de Instrucción

a la remisión de los Informes Finales de Instrucción generados dentro de los expedientes sancionadores acumulados, esta Sala hace suyos los alegatos planteados por la Intendencia Regional de Pasco en los considerandos 3.15 de las resoluciones de Intendencia impugnadas, toda vez que los requerimientos de información fueron notificados por escrito, de manera directa al Jefe de Recursos Humanos de la referida Municipalidad.

Sobre la presunta vulneración al derecho de defensa y debido procedimiento invocados por la impugnante 6.65. El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente, respecto del debido procedimiento:

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos,

incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

Información Adicional

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y calificación Relaciones Laborales No cumplir con registrar en su planilla de pago o planilla electrónica en calidad de trabajador a plazo indeterminado a los trabajadores denunciantes Numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT.

MUY GRAVE Relaciones Laborales No cumplir con las disposiciones relacionadas a la desnaturalización de los contratos de trabajo Numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT.

MUY GRAVE Labor inspectiva No cumplir con las disposiciones de la medida inspectiva de requerimiento de fecha 25 de julio de 2022 Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

MUY GRAVE

34 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Disponer la acumulación de los expedientes sancionadores Nros 071-2022- SUNAFIL/IRE-PAS y 072-2022-SUNAFIL/IRE-PAS en el expediente N° 070-2022-SUNAFIL/IRE-PAS (Principal), correspondientes a los recursos de revisión interpuestos por la MUNCIPALIDAD DISTRITAL DE YANACANCHA, en contra de las Resoluciones de Intendencia N° 042-2022- SUNAFIL/IRE-PAS, 043-2022-SUNAFIL/IRE-PAS y 040-2022-SUNAFIL/IRE-PAS, emitidas por la Intendencia Regional de Pasco.

SEGUNDO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por la MUNCIPALIDAD DISTRITAL DE YANACANCHA, en contra de las Resoluciones de Intendencia N° 042-2022- SUNAFIL/IRE-PAS, 043-2022-SUNAFIL/IRE-PAS y 040-2022-SUNAFIL/IRE-PAS, emitida por la Intendencia Regional de Pasco, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 070-2022-SUNAFIL/IRE-PAS (acumulado), por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

TERCERO. - CONFIRMAR las Resoluciones de Intendencia Nros 042-2022-SUNAFIL/IRE-PAS, 043- 2022-SUNAFIL/IRE-PAS y 040-2022-SUNAFIL/IRE-PAS en todos sus extremos. CUARTO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa QUINTO. - Notificar la presente resolución a la MUNCIPALIDAD DISTRITAL DE YANACANCHA, y a la Intendencia Regional de Pasco, para sus efectos y fines pertinentes.

SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA

20240724RAN – HR 229917-2022, 229918-2022, 229924-2022