Morava S.A.C — Res. 44-2023

Mediante Orden de Inspección N° 53-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 106-2021-SUNAFIL/IRE-LIB (en adelante, el Acta de Infracción), mediante el cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva y una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, en mérito al OPERATIVO DE NSL PERÚ FORMAL RURAL – SECTOR AGROINDUSTRIAL – ENERO 2021 – IRE LA LIBERTAD.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 102-2021-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IC, de fecha 05 de marzo de 2021, notificada el 08 de marzo de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final N° 261-2021/SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IF, de fecha 30 de abril de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de La Libertad, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 250-2021-SUNAFIL/IR- LL/SIRE, de fecha 31 de mayo de 2021, notificada el 02 de junio de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 131,692.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 22 de junio de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 250-2021-SUNAFIL/IR-LL/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 052-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 10 de marzo de 20222, la Intendencia Regional de La Libertad declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 01 de abril de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de La Libertad el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº 052- 2022-SUNAFIL/IRE-LIB.

La Intendencia Regional de La Libertad admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum Nº 305-2022- SUNAFIL/IRE-LIB, recibido el 06 de abril de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias,

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que MORAVA S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 052-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, que confirmó la sanción impuesta de S/ 131,692.00, por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 15 de marzo de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por MORAVA S.A.C.

La impugnante alega, entre otros, una afectación al principio de tipicidad y solicita se declare la nulidad en el presente procedimiento, pues, alega que ha cumplido con acreditar el otorgamiento del descanso sustitutorio de los días feriados laborados; por

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento, en virtud del cual todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

A este entender, el Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el expediente N° 00312-2011-AA, una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Al respecto, el Tribunal Constitucional señaló lo siguiente:

Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción, no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material10.

Respecto a la falta de motivación, en palabras de Guzmán Napurí11, se ha expresado lo siguiente:

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

Cabe precisar que el principio de presunción de licitud de la actuación de los administrados, queda desvirtuada si se comprueba, fehacientemente, la comisión de inconductas tipificadas en el ordenamiento jurídico vigente, las cuales, necesariamente, deberán comprobarse mediante los medios probatorios actuados en el procedimiento de fiscalización. Para lo cual, la autoridad administrativa, tanto los órganos fiscalizadores como sancionadores, deben acudir a medios de comprobación directa o indirecta, así como plasmar un razonamiento inferencial o argumentación suficiente para sustentar concretamente la sospecha predicada sobre el acto jurídico analizado; siendo que en el caso de no agotar dichos medios se transgrede al principio de licitud, contenido en el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG13.

Por su parte, el principio de verdad material resulta aplicable a cualquier procedimiento administrativo14; por lo que, las autoridades públicas se encuentran obligadas a verificar plenamente los hechos que constituyen o motivan sus actos. Este deber es especialmente importante en los procedimientos administrativos sancionadores, puesto que imponen multas u obligaciones a los administrados.

En consecuencia, entre ambos principios, de licitud y de verdad material, existe una relación indivisa, pues, sólo con la evidencia de la comisión de los hechos ilícitos, obtenidos a través de las actuaciones probatorias (principio de verdad material), la autoridad administrativa se encontrará habilitada a contradecir la presunción de legalidad impuesta por el ordenamiento (principio de licitud) y desplegar su facultad sancionadora.

Por lo que, la autoridad administrativa debió agotar todos los medios que le confiere el numeral 174.1 del artículo 174 del TUO de la LPAG, que dispone:

Asimismo, el numeral 177.1 del artículo 177 del TUO de la LPAG, prescribe:

Por su parte el artículo 45 de la LGIT, dispone lo siguiente:

De las normas expuestas, se aprecia que con el objeto de contradecir el principio de licitud que rige la actuación de los administrados y acreditar fehacientemente en virtud del principio de verdad material la ocurrencia, de alguna infracción a la normativa sociolaboral, del impulso a la actividad fiscalizadora en virtud del principio

En efecto, en el marco del procedimiento de fiscalización y sancionador se debe obtener los indicios suficientes o elementos de convicción que permitan la comprobación de alguna infracción en materia sociolaboral o de seguridad y salud en el trabajo, pasible de sanción. Esto resulta necesario para poder sostener una imputación de responsabilidad administrativa al sujeto inspeccionado, para lo cual se deben agotar los medios conferidos por el TUO de la LPAG, la LGIT y el RLGIT, citados precedentemente.

Así, a la luz de los hechos expuestos, se advierte una vulneración al principio de razonabilidad, recogido en el numeral 1.416 del artículo IV y en el numeral 3 del artículo 248 del TUO de la LPAG17, que busca limitar la discrecionalidad de la Administración en el ejercicio de la potestad sancionadora, que debe reflejar (no sólo implícitamente sino de manera clara y demostrada) razonabilidad y proporcionalidad en dos niveles o momentos: tanto en la tipificación legal de las infracciones y sanciones, como en la determinación y aplicación de estas últimas a casos concretos.

De los actuados se verifica que a la impugnante se le sancionó por la infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, por no acreditarse el descanso sustitutorio o pagado por trabajo en día feriado con la sobretasa correspondiente, y una infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por incumplir la medida inspectiva de requerimiento. Al respecto, no se puede perder de vista que la autoridad inspectiva en el numeral 4.9 del Acta de Infracción, refiere que “se le otorgó el día de compensación por la labor efectuada en los feriados 30/08/2020 y 01/11/2020 respectivamente”; es decir, los inspectores comisionados, indican que en efecto dichos días feriados fueron laborados, pero fueron compensados; sin embargo, luego señala que, de las boletas de pago presentadas “no observándose en ellas que se haya considerado el día compensado por las labores efectuadas en feriado (…)”. Hecho que ha sido confirmado por las instancias de mérito para sustentar el reproche administrativo; no obstante, esto resulta incongruente, pues, el pago de una sobretasa solo corresponde en caso de no haberse gozado de un descanso sustitutorio, conforme lo dispone el artículo 9 del Reglamento del Decreto Legislativo Nº 713; sin embargo, en el Acta de Infracción se determinó que estos sí fueron otorgados. Incongruencia que no es factible de convalidación, pues, la insuficiencia en la valoración probatoria incide sustancialmente en el presente procedimiento.

De otro lado, la impugnante, a lo largo del procedimiento sancionador ha alegado que sí cumplió con otorgar el descanso sustitutorio a sus trabajadores; sin embargo, las instancias de mérito y la autoridad inspectiva, señalan que ello no ha sido corroborado, siendo que la autoridad sancionadora de primera instancia mediante la Resolución de Sub Intendencia Nº 250-2021-SUNAFIL/IR-LL/SIRE, en su numeral 38 sólo ha transcrito literalmente lo detallado en el acta de infracción, sin efectuar ninguna valoración de los actuados en el procedimiento inspectivo, concluyendo, luego de efectuar dicha transcripción, en su numeral 39, que: “Conforme a ello, se verifica que, la inspeccionada incurrió en dos hechos por incumplimiento de pago de días feriados”, sin dar respuesta a los argumentos de defensa efectuados por la impugnante en su escrito de descargo al informe final de fecha 17 de mayo de 2021.

Asimismo, se aprecia que, en el recurso de apelación la impugnante reitera sus argumentos referidos a que acredita el cumplimiento del otorgamiento del descanso sustitutorio por la labor realizada en los días feriados por parte de sus trabajadores no solo con las boletas de pago, sino con el registro de asistencias presentados. Sobre el particular, en el numeral 13 de la Resolución de Intendencia Nº 052-2022- SUNAFIL/IRE-LIB, indica, lo siguiente:

Sin embargo, de la revisión exhaustiva de las actuaciones inspectivas, se aprecia que sí obran los registros de asistencias de los meses de julio a diciembre de 2020; además obran los tareos de dichos meses, es decir, no solo de los días feriados como hace referencia la instancia de mérito. Siendo que, por ejemplo, esta Sala, ha podido advertir que, según el Acta de Infracción la trabajadora “Mendez Rojas, Henida”, habría laborado el día feriado correspondiente al 25 y 29 de diciembre de 2020, sin descanso sustitutorio, razón por la que requiere el pago íntegro de dichos días; sin embargo, del “Registro de Asistencia Explicado” y las hojas de tareo del mes de diciembre de 2020, se advierte que esta trabajadora no se encuentra registrada en el tareo de los días 27, 28 y 31 de diciembre, que según el “Registro de Asistencia Explicado”, serían los días de descanso sustitutorio que le habría otorgado la impugnante, y según el reporte de marcaciones de dicho mes, tampoco se le aprecia registrando su asistencia. Por lo que, esta ausencia de valoración de los medios de prueba presentados por la impugnante, implica una afectación a su derecho a la prueba.

Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en el fundamento 133 y 134 de la Sentencia ya acotada, recaída en el Expediente 010-2002-AI/TC, señaló “el derecho a la prueba goza de protección constitucional, pues se trata de un contenido implícito del derecho al debido proceso, reconocido en el artículo 139º, inciso 3), de la Constitución Política del Perú. Sin embargo, su ejercicio no es absoluto, por cuanto se encuentra sujeto a determinados principios, como son que su ejercicio se realice de conformidad con los valores de pertinencia, utilidad, oportunidad y licitud. Ellos constituyen principios que informan la actividad probatoria y, al mismo tiempo, límites inmanentes a su ejercicio, esto es, derivados de la propia naturaleza del derecho”.

De allí que, la autoridad sancionadora ex ante de efectuar el reproche administrativo al sujeto inspeccionado debió agotar las actuaciones de investigación y valoración de

Así, se ha identificado que no se valoró adecuadamente lo actuado en el procedimiento inspectivo ni los argumentos expuestos por la impugnante; determinándose la configuración de conductas infractoras, las cuales fueron inicialmente propuestas en el Acta de Infracción y determinadas en la Resolución de Sub Intendencia Nº 250-2021-SUNAFIL/IR-LL/SIRE, sin sustentar de forma suficiente su conclusión con el reexamen del análisis a los medios probatorios ofrecidos, así como reevaluación de los registros de marcaciones, de asistencia explicado y los reportes de tareos, así como las boletas de pago, a efectos de determinarse si la inspeccionada otorgó o no, el descanso sustitutorio o pagado por trabajo en día feriado con la sobretasa correspondiente; tampoco ha merituado si, atendiendo a las circunstancias concretas del caso, en uso de sus atribuciones y en estricta aplicación del principio de verdad materia correspondía realizar alguna actuación adicional con el objeto de identificar las infracciones imputadas por la autoridad inspectiva.

Por tanto, el principio del debido procedimiento exige a la Administración el respeto a las reglas propias del derecho a la prueba que asiste a los administrados, lo que implica, que el “derecho a que la decisión se emita sobre la base de la probanza actuada y no existencia de pruebas tasadas, derecho a la no exigencia de probanza sobre hechos que la Administración Pública debe tener por ciertos o debe actuar prueba de oficio, derecho al ofrecimiento y actuación de pruebas de parte, derecho al control de la prueba de cargo, derecho a la valoración de la prueba de cargo, derecho a no declarar en su contra (…)”.18

Por tales razones, esta Sala identifica que la Resolución de Sub Intendencia Nº 250- 2021-SUNAFIL/IR-LL/SIRE, que sanciona y tipifica los actos recogidos en el Acta de Infracción y en el procedimiento de fiscalización, entre otro, dentro del tipo administrativo contenido en el numeral 25.6 del artículo 25 y el numeral 46.7 del artículo 46, ambos del RLGIT, transgrede el principio de verdad material, razonabilidad, al no lograr desvirtuar la presunción de licitud del sujeto inspeccionado, y como consecuencia de ello, se afectó el derecho a un debido procedimiento de la impugnante.

En este punto, es importante resaltar que, en el presente caso, la segunda instancia del procedimiento administrativo sancionador; esto es, la Intendencia respectiva, debió realizar un análisis respecto de las actuaciones de las instancias inferiores, enmarcadas en el respeto a los principios del procedimiento administrativo, especialmente el sancionador. De esta manera, se evidencia que la Resolución de Intendencia Nº 052-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, afecta el principio y derecho del debido procedimiento, al no haber valorado, adecuadamente, los medios de prueba presentados por la impugnante y desvirtuado todos los argumentos expuestos en su recurso de apelación; en consecuencia, deviene en nula.

En consecuencia, la contravención de uno de los principios ordenadores del procedimiento administrativo19 en la Resolución de Sub Intendencia Nº 250-2021-

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Asimismo, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

Según se señaló previamente, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- y vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo. Por tanto, al apreciar la vulneración de principios del procedimiento administrativo, según fue invocado por la impugnante, el Tribunal se encuentra en la obligación de revisar el cumplimiento de esta normativa adjetiva en materia sociolaboral. Cabe resaltar que la normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujeto del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídica procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo.

De conformidad con los alcances del numeral 13.1 del artículo 13 del TUO de la LPAG, la nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados a él. Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 250-2021-SUNAFIL/IR- LL/SIRE, de fecha 31 de mayo de 2021, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución,

Por consiguiente, se deja a salvo el derecho de cualquiera de las partes para que lo haga valer en la vía legal que corresponda, debido a que el presente pronunciamiento incide en la tramitación del procedimiento, y no sobre el fondo del asunto.

En consecuencia, se remiten los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo y de los sucesivos actos en el procedimiento sancionador, a fin que disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al TUO de la LPAG.

Finalmente, corresponde amparar este extremo del recurso de revisión y no es necesario pronunciarse sobre los demás argumentos planteados por la impugnante.