Montalvo SPA Peluqueria S.A.C — Res. 935-2022

Mediante Orden de Inspección N° 10593-2017-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 3136-2017-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de cuatro (04) infracciones muy graves en materia de relaciones laborales, referente al pago por trabajo en días feriados, pago o goce de vacaciones, horas extras y registro de control de asistencia en perjuicio de la extrabajadora Lidia Huamanñahui Ramos; así como por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por incumplir con la medida de requerimiento de fecha 30 de octubre de 2017.

Que, mediante Imputación de cargos N° 432-2019-SUNAFIL/ILM/SIAI, del 16 de enero de 2019, notificado el 26 de febrero de 2019, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 923-2019-SUNAFIL/ILM/SIAI, de fecha 29 de marzo de 2019 (en adelante, el informe final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 726-2019- SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 19 de agosto de 2019, notificada el 22 de agosto de 2019, multó a la impugnante por la suma de S/ 70,186.50, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 06 de setiembre de 2019, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 726-2019-SUNAFIL/ILM/SIRE2, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 1758-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 16 de diciembre de 20212, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, revocando en parte la Resolución de Sub Intendencia 726-2019-SUNAFIL/ILM/SIRE2, sin modificar el monto de la sanción, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 12 de enero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1758- 2021-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-000324-2022- SUNAFIL/ILM, recibido el 14 de febrero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que MONTALVO SPA PELUQUERIA S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1758-2021- SUNAFIL/ILM que confirmó la sanción impuesta de S/ 70,186.50 por la comisión, entre otras, de cuatro (04) infracciones MUY GRAVES, tipificadas en el numeral 25.6 del artículo 25 y numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 21 de diciembre de 2021.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por MONTALVO SPA PELUQUERIA S.A.C.

De la revisión del recurso de revisión interpuesto, es oportuno señalar que esta Sala solo es competente para evaluar las infracciones sancionadas como MUY GRAVES; por lo que, estando a los actuados, se evidencia que la resolución impugnada comprende siete (07) infracciones GRAVES y LEVE, respectivamente; así como cuatro (04) infracciones MUY GRAVES, siendo materia de análisis sólo estas últimas. Por lo tanto, respecto a los argumentos tendientes a cuestionar la imposición de las sanciones graves esta Sala carece de competencia para pronunciarse, toda vez que respecto a la misma ya se agotó la vía administrativa.

Asimismo, debe tenerse en cuenta que, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022- SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria, señalando que:

Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones.

Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo éste órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación.”

En ese entendido, del recurso de revisión se evidencia que algunos alegatos son generales, no vinculados a los criterios antes señalados, esto es, algunos de los fundamentos del recurso no se sustentan en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal. Por lo tanto, corresponde a esta instancia analizar solo los fundamentos relacionados con lo señalado en el referido precedente, no correspondiendo pronunciarse sobre los alegatos que no se encuentren en dichos presupuestos.

La impugnante alega que se ha incurrido en un avocamiento indebido, en consideración al desarrollo del expediente N° 1066-2019, sobre demanda de consignación de beneficios sociales, y el expediente N° 09029-2019, sobre Pago de Beneficios sociales. En ese entendido, es oportuno definir claramente, a fin de evitar equívocos a la hora de invocarse el llamado “avocamiento a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones” (artículo 139, inciso 2 de la Constitución).

Conforme con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, el verbo avocar alude a un efecto de sustracción material que se produce dentro de una determinada organicidad. Dice: “Dicho de una autoridad gubernativa o judicial: Atraer a sí la resolución de un asunto o causa cuya decisión correspondería a un órgano inferior”.10 Similar sentido utiliza el artículo 80 del TUO de la LPAG,11 en tanto que refiere al concepto de “avocación

La competencia administrativa, debe ejercerse conforme al principio de legalidad y al carácter inalienable de la competencia administrativa. En ese sentido, un mandato judicial expreso puede —como recuerda el artículo 74.2 del TUO de la LPAG— ordenar en un caso concreto el que no se ejerza la competencia administrativa. El solo riesgo de que existan resoluciones discrepantes en uno y otro ámbito no es un asunto que debiera llevar a soluciones que hagan declinarla, sin más.

Así, una resolución judicial que resuelve en sentido distinto a lo determinado por un acta de infracción o una resolución del procedimiento administrativo sancionador puede ejercer plenamente su facultad de motivar tal decisión, lo que llevará a que las partes del litigio evalúen si tal motivación es satisfactoria de su derecho a la tutela jurisdiccional efectiva y el debido procedimiento.

En semejante sentido, una resolución administrativa que considera los hechos sobre la base de una investigación que acredita fehacientemente una determinada situación, puede bien determinar las consecuencias administrativas sancionadoras (la imposición de la pena de multa) con una motivación que garantice el debido procedimiento administrativo del sujeto inspeccionado o administrado. Si esa parte desease cuestionar tal decisión de la Autoridad —por ejemplo, por tener sentido opuesto a lo resuelto en un proceso laboral— tendrá expedito el proceso contencioso administrativo para que se efectúe el control judicial sobre lo establecido en el respectivo procedimiento administrativo.

A nivel judicial, se observa que la Segunda Sala Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República, en la Casación Laboral Nº 8389-2018 MOQUEGUA declaró la nulidad de una resolución de intendencia de la SUNAFIL en la que el inspeccionado en aquel procedimiento informó a la autoridad competente que el tema investigado (una supuesta hostilidad laboral) se encontraba judicializado. Aunque este pronunciamiento no ha sido invocado por la impugnante, conviene analizarlo en el marco de los argumentos expuestos en el presente caso por el propio administrado.

En dicha ejecutoria, la Corte Suprema indicó que la toma de conocimiento por la SUNAFIL de la existencia de un proceso judicial debió abstenerse de ejercer su competencia

Con carácter general, la ley puede considerar casos excepcionales de avocación de conocimiento, por parte de los superiores, en razón de la materia, o de la particular estructura de cada entidad. 80.2 La entidad delegante podrá avocarse al conocimiento y decisión de cualquier asunto concreto que corresponda decidir a otra, en virtud de delegación.”

Es de notarse que el citado artículo 139º, establece, en su inciso segundo,13 a la independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional, restringiendo que cualquier autoridad se avoque en una causa pendiente para interferir en el ejercicio de las funciones de otra. No obstante, ninguna autoridad administrativa tiene competencias reales para invadir la competencia de ningún órgano jurisdiccional. Sólo los órganos jurisdiccionales ejercen la función pública de administrar justicia, competencia que no puede ser invadida por la vía administrativa de forma alguna. Por ende, el principio de no interferencia está dirigido a otros órganos que pueden ejercer la función de resolver conflictos intersubjetivos, a saberse, otros órganos jurisdiccionales.

En este orden de ideas, no concordamos con el criterio expuesto en la casación citada, máxime si se fundamenta en el actual artículo 75º del TUO de la LPAG,14 que refiere a la situación dada por la que, en un procedimiento administrativo, la autoridad competente conoce de la “cuestión litigiosa entre dos administrados sobre determinadas relaciones de derecho privado que precisen ser esclarecidas previamente al pronunciamiento administrativo”. Esta referencia no resulta invocable en vista de que no se está ante procedimientos que contemplen a dos administrados —análogos al “demandante” y “demandada” del proceso judicial— ni se ha definido una condicionalidad para la emisión de una resolución en el orden administrativo (énfasis añadido).

Además, no debe olvidarse que el propio artículo 75.2 del TUO de la LPAG,15 demanda que la autoridad competente evalúe su competencia a la luz del principio de non bis in ídem. No es un asunto menor, pues ello preserva el adecuado ejercicio del deber de motivación de parte del servidor actuante (inspector, instructor o autoridad del procedimiento sancionador), a fin de valorar la triple identidad a la que dicho principio se refiere.

La descrita no es una cuestión pacífica en el Sistema de Inspección del Trabajo. Así, se observa que la Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva (Directiva Nº 1-2020- SUNAFIL/INII) aprobada por la Resolución de Superintendencia Nº 31-2020-SUNAFIL, acoge la tesis de una culminación de las competencias del Sistema de la Inspección del Trabajo cuando se produce la triple identidad vedada por el principio de non bis in ídem, conforme se aprecia en el siguiente acápite del lineamiento citado:

En particular, debe tenerse en cuenta que el punto 7.2.1 especifica que la situación que motiva el cierre de una orden de inspección es la que se desprende del principio non bis in ídem, que alude a la triple identidad mencionada; mientras que el 7.2.2 (que, llanamente, refiere a la existencia de “una cuestión litigiosa”) debe interpretarse necesariamente de forma vinculada al punto inmediatamente anterior. Sobre este

Como se ve, lo rechazado por el principio analizado es el exceso de punición que se plasmaría en la duplicidad de procesos que tengan el mismo objeto. Es requisito ineludible a que esta prohibición de duplicidad sancionadora el que exista no solamente las mismas partes —salvando al hecho de que no existe una “parte” trabajadora en los procedimientos del Sistema de inspección del Trabajo— ni se trate de hechos semejantes, sino que también el fundamento jurídico sea coincidente.

En materia de coincidencias entre el ejercicio de competencias entre la jurisdicción y la administración pública, sirve tener como criterio rector a lo resuelto en el ámbito penal, en el que la Corte Suprema de la República, en su Acuerdo Plenario Nº 1-2007/ESV-22, estableció como precedente vinculante al quinto fundamento jurídico de la Ejecutoria Suprema recaída en el recurso de nulidad Nº 2090-2005. En ese caso, ante la concurrencia de la jurisdicción penal y un procedimiento administrativo sancionador para tratar una misma cuestión, se dejó a salvo que “ambos ordenamientos jurídicos cumplen distintos fines o sirven a la satisfacción de intereses o bienes jurídicos diferentes”.

En comentario a dicho precedente vinculante, la doctrina administrativista ha señalado que, “como regla general no se excluirán el proceso penal y el procedimiento administrativo y las sanciones en los mismos órdenes serán perfectamente acumulables, salvo que se compruebe la triple identidad ya manifestada. Por ello, aun lo resuelto en un

Aunque este precedente se produjo en un ámbito jurisdiccional específico —el penal, nada menos que de última ratio— es rescatado a este propósito para graficar cómo es que las los procesos judiciales y administrativos no cumplen con tener el mismo fundamento jurídico, componente indispensable para invocar al principio de non bis in ídem. 6.20 En ese sentido, se debe acoger lo descrito en este precedente vinculante señalado, aplicándolo mutatis mutandis al ámbito del Sistema de Inspección del Trabajo. La validez del despliegue de una inspección laboral (o, posteriormente, un procedimiento administrativo sancionador) no se afecta, per sé, cuando el sujeto inspeccionado (o, posteriormente, administrado) es demandado por uno o más trabajadores que sean terceros interesados en la fiscalización desplegada. Es preciso que la parte interesada acredite y que el inspector actuante, instructor o autoridad sancionadora, en la etapa que corresponda, evalúe la concurrencia y determine si existe identidad de partes — identificando al tercero interesado como “parte” para estos efectos—, hecho y fundamento. En este último aspecto, si los intereses tutelados en la vía administrativa y judicial fueran los mismos, deberá existir una motivación suficiente para concluir al procedimiento correspondiente dentro del Sistema de Inspección del Trabajo.

Cabe señalar que, la Orden de Inspección 10593-2017-SUNAFIL/ILM, fue generada el 04 de agosto de 2017, en mérito a la cual se emitió el Acta de Infracción N° 3136-2017- SUNAFIL/ILM de fecha 08 de noviembre de 2017. Asimismo, se verifica que la Imputación de cargos N° 432-2019-SUNAFIL/ILM/SIAI, fue notificada el 26 de febrero de 2019, aperturando en presente procedimiento administrativo sancionador. En ese entendido, conforme lo ha señalado la impugnante y se desprende de la documentación aportada al procedimiento, el proceso de consignación de beneficios sociales fue presentada el 06 de marzo de 2019; del mismo modo, la demanda interpuesta por la denunciante fue interpuesta el 30 de abril de 2019. Así, las acciones judiciales fueron interpuesta con posterioridad al inicio al procedimiento administrativo sancionador, el mismo que, comprende no solo infracciones en materia sociolaboral, sino también a la labor inspectiva.

Por consiguiente, no ha existido avocamiento indebido de esta entidad respecto de las materias inspeccionadas, por lo que no resulta amparable dichos extremos del recurso de revisión presentado por la impugnante.

Asimismo, respecto al extremo alegado por la impugnante, referente a que no se ha tomado como válido la consignación efectuada, por la cual cumple con efectuar los pagos pendientes, en tal sentido subsanado voluntariamente las infracciones imputadas antes de la notificación de la imputación de cargos. Debemos señalar que, conforme lo ha establecido la instancia de apelaciones y las instancias previas, revisada la liquidación de beneficios sociales efectuada, y en mérito de la cual se interpuso la demanda por consignación de beneficios sociales, no se ha cumplido con efectuar la liquidación integra de los derechos materia de infracción, determinados por la inspectora comisionada. En ese entendido, no resulta cierto lo alegado por la impugnante que subsano las infracciones previo a la notificación de la imputación de cargos.

Cabe señalar que, respecto a la demanda de beneficios sociales interpuesta por la trabajadora denunciante, se verifica que la sentencia en primera instancia fue emitida el 04 de diciembre de 2019, esto es, con posterioridad a la notificación de la Resolución de Sub Intendencia. Por las consideraciones señaladas, no se evidencia que la impugnante haya subsanado las infracciones a las relaciones laborales, tipificadas como muy graves, en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, no correspondiendo acoger dichos extremos del recurso de revisión.

De la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de seis (06) faltas graves y una (01) leve en materia de relaciones laborales, tipificadas en los numerales 45.1 del artículo 45, 24.4 y 24.5 del artículo 24 del RLGIT y en el numeral 23.2 del artículo 23 del RLGIT. Asimismo, por la comisión de la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Al respecto, de autos se observa que la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 30 de octubre de 201719, contenía los siguientes mandatos: “i) Acreditar conforme a Ley el pago íntegro del trabajo realizado en Días Feriados o Días de Descanso a favor de la extrabajadora; ii) Acreditar conforme a Ley el pago de las Gratificaciones Legales y Bonificaciones Extraordinarias; iii) Acreditar conforme a Ley el pago y goce de las Vacaciones; iv) Acreditar conforme a Ley los depósitos de la Compensación por Tiempo de Servicios; v) Acreditar el pago de la Remuneración; vi) Acreditar el pago de la Asignación Familiar; vii) Acreditar la entrega de las Boletas de Pago de Remuneraciones; viii) Acreditar el pago de Horas Extras”. Otorgando para dicho efecto, un plazo máximo de cinco (05) días hábiles para la adopción de las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento.

Como se puede verificar del Acta de Infracción, los incumplimientos de lo solicitado en la medida inspectiva de requerimiento fueron imputados también a título de “faltas graves y leves”, respectivamente. Es decir, para efectos del análisis del recurso de revisión (enfocado en la presente infracción a la labor inspectiva), es ineludible la apreciación sobre la comisión o subsanación de los incumplimientos en materia de relaciones laborales, calificado por el RLGIT como “faltas graves y leves” respectivamente.

Sobre el particular, debemos tener en cuenta el precedente administrativo de observancia obligatoria contenido en la Resolución de Sala Plena N° 002-2022-

En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT,20 pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal.

De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad y razonabilidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia.”

Es oportuno señalar que, este Tribunal mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2021- SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, señalando: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del

Estando a lo señalado y considerando que respecto a las infracciones que son materia de solicitud de subsanación en la medida inspectiva de requerimiento, calificadas como infracciones graves y leves en el acta de infracción, respectivamente, se ha agotado la vía administrativa, esto es, ha causado estado21; sumado al hecho que la impugnante no ha logrado desvirtuar las otras infracciones muy graves a las relaciones laborales, corresponde confirmar la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia como la Resolución impugnada han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el

Asimismo, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre la resolución emitida por la instancia de apelaciones, se puede observar que estos cuatro elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados; toda vez que, de la resolución impugnada se verifica que en sus fundamentos 3.4 a 3.18 desarrollan los extremos alegados por la impugnante en su recurso de apelación, referente a la valoración de los medios probatorios aportados y la posible vulneración de los principios de la potestad sancionadora; asimismo, en sus fundamentos 3.19 a 3.24 efectúan el análisis de la demanda de consignación de beneficios sociales, alegada por la impugnante como causal de cumplimiento de sus obligaciones. Del mismo modo, a partir del fundamento 3.25 efectuó el análisis de las infracciones imputadas, incidiendo en los alegatos expuestos por la impugnante en su recurso de apelación, de manera suficiente y congruente.

Atendiendo al desarrollo de la resolución impugnada, se advierte que la instancia de apelaciones establece la fundamentación jurídica que respalda su decisión; asimismo, efectuó el análisis detallado de los medios probatorios que respaldan la misma, para el caso, la documentación presentada los días 25 de agosto, 1 y 7 de setiembre, 18 de octubre y 8 de noviembre de 2017, la declaración jurada suscrita por Karina Luz López Castillo, la demanda de consignación judicial, carta notarial remitida a la trabajadora, boletas y hojas de liquidación, denuncia policial por hurto, así como los hechos constatados en el acta de infracción.

Por lo tanto, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, no evidenciándose vulneración alguna al deber de motivación.

Cabe señalar que, de manera específica sobre la falta de valoración alegada por la impugnante, sobre sus descargos de fecha 05 y 15 de marzo de 2019; se verifica que la instancia de apelaciones en los fundamentos 3.16 a 3.18 de la resolución impugnada, hace referencia a los referidos alegatos. Por lo tanto, se verifica que ha existido una correcta valoración de los alegatos presentados por la impugnante ante la instancia previa, no correspondiendo coger dicho extremo del recurso de revisión.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.

Sobre el particular, debe precisarse que la redacción establecida en el numeral 1 del artículo 75 del TUO de la LPAG establece la obligación –en la autoridad competente para la resolución del procedimiento administrativo– de remitir al órgano jurisdiccional una comunicación para conocer sobre las actuaciones realizadas; y recibida la comunicación (numeral 75.2), la autoridad administrativa verificará si existe identidad de sujetos, hechos y fundamentos, a fin de determinar su inhibición.

Asumir una interpretación distinta resultaría en una conducta contraria al numeral 1.8 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, a saber:

Principio de buena fe procedimental. - La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley.

Conforme se aprecia, la ausencia de análisis respecto de la afectación generada por la inaplicación del numeral 75.1 del artículo 75 del TUO de la LPAG, a pesar de las alegaciones formuladas por la impugnante; así como la actuación de la Administración optando por una de las alternativas sin motivar adecuadamente su decisión, constituye una vulneración al principio de buena fe procedimental dado que la autoridad administrativa ha realizado actuaciones interpretando la regulación contraria al administrado; sin motivar explicando la ponderación o razonabilidad de la medida.

La conducta antedicha supone una vulneración al principio de buena fe procedimental y, consecuentemente, una afectación al derecho de defensa del administrado22, como parte del derecho al debido procedimiento, al no haber sido valorados los argumentos de defensa durante el presente procedimiento administrativo sancionador, y principalmente una vulneración al principio de legalidad, al producirse el apartamiento del TUO de la LPAG pese a la redacción expresa señalada en el numeral 75.1 del artículo 75 del TUO de la LPAG (énfasis añadido).

Conforme a ello, esta contravención de un principio ordenador del procedimiento administrativo contenido en el artículo IV del TUO de la LPAG, incurriéndose y en general a contenidos en el artículo IV del TUO de la LPAG, la nulidad de la misma se encuentra regulada en el artículo 10 de la norma en desarrollo, señalada en el numeral precedente y que a continuación se cita:

Por ende, al vulnerarse los principios del procedimiento administrativo antes referidos, contenidos en el Título Preliminar del TUO de la LPAG, se identifican vicios en la emisión de la Resolución de Sub Intendencia e Intendencia, los cuales se encuentran dentro del supuesto de hecho contemplado en el inciso 1 del artículo 10 de la norma en desarrollo, al contravenir los principios de legalidad y derecho de defensa.

En ese sentido, corresponde declarar la nulidad de la Resolución de Sub Intendencia N° 726-2019-SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 19 de agosto de 2019.

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa23, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto.

A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:

Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material24.

Respecto a la falta de motivación, en palabras de Guzmán Napurí25, se ha expresado lo siguiente:

En esta misma línea, el Tribunal Constitucional precisa lo siguiente en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-PA/TC:

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

Conforme se ha identificado previamente, se evidencia que las instancias que precedieron al Tribunal en el análisis y emisión de los actos administrativos respectivos no cumplieron con garantizar una adecuada motivación, máxime tratándose de un procedimiento administrativo sancionador, conforme a lo señalado por el Tribunal Constitucional.

Es ilustrativo de lo anterior que las instancias de la Intendencia de Lima Metropolitana a cargo del procedimiento no hayan efectuado un correcto análisis de las alegaciones del administrado respecto al avocamiento indebido, en razón del expediente N° 1066-2019 y expediente N° 09029-2019-0-1801-JR-LA-13.

Consecuentemente, las instancias de la Intendencia de Lima Metropolitana responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes constitucionalmente establecidos.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.

Complementando lo antedicho, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”.

Precisa además que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del PAS que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

Según se señaló previamente, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.

Por tanto, al apreciar la vulneración de principios del procedimiento administrativo, según fue invocado por la impugnante, el Tribunal se encuentra en la obligación de revisar el cumplimiento de esta normativa adjetiva en materia sociolaboral. Cabe resaltar que la normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujeto del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo.

Como consecuencia de la revisión efectuada, se hace necesario no solo ejercer la potestad anulatoria que ostenta este Tribunal a fin de corregir la vulneración evidenciada, sino que, además, analizar los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo y establecer condiciones para garantizar su uniformidad, como sucede en el presente caso.