Monsanto Perú S.A — Res. 670-2024

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Remuneraciones (Sub materia: Pago de la remuneración (sueldos y salarios) soft 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft

de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la negativa del sujeto inspeccionado o sus representantes de facilitar a los supervisores inspectores, los inspectores de trabajo o los inspectores auxiliares, la información y documentos necesarios para el desarrollo de sus funciones, tal como no responder el requerimiento de información notificado en fecha 07 de enero de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la negativa del sujeto inspeccionado o sus representantes de facilitar a los supervisores inspectores, los inspectores de trabajo o los inspectores auxiliares, la información y documentos necesarios para el desarrollo de sus funciones, tal como no responder el requerimiento de información notificado en fecha 13 de enero de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.

i. La notificación de estos actos supuestamente fue a través de la casilla electrónica, sin embargo, esta no se ha efectuado como corresponde, no llegándonos jamás a los avisos ni notificaciones, como esta normado y corresponde para estos casos. No podemos afirmar si es por un problema técnico de SUNAFIL o una manifiesta voluntad que no tomemos conocimientos de los actos, lo cierto es que jamás fueron debidamente notificados y avisados ya que la Casilla Electrónica genera unos correos electrónicos de aviso, que, en los casos antes comentados, no fueron emitidos. Lo cierto es que este hecho ha vulnerado su más básico derecho a la defensa, garantizando por la constitución del estado y vicia de nulidad estos actos, por un defecto esencial. ii. Y así, cómodamente actuando a espaldas del administrado, violentando todo derecho a la defensa recién en el acta de infracción se cumple en este caso con una notificación electrónica que se cumple en este caso con una notificación electrónica que se sustenta en los actos previos en los cuales se nos ha permitido ejercer su derecho de descargo y defensa de acuerdo a ley. Por ello, por el presente, que es la primera oportunidad que tenemos para hacerlo, les solicita declarar la nulidad de todo lo actuado y retrotraer los actos a la notificación de los requerimientos de información antes mencionados. iii. De esta forma, acta de infracción no presenta una relación concreta de los hechos probados relevantes del caso específico; además, sustenta su fundamentación en una serie de fórmulas genéricas que no aterrizan en el caso concreto y no analizan la indefensión a nuestra parte, debido, precisamente, a que no cuentan con un sustento probatorio adecuado.

iv. Sobre lo expuesto en el acta también se advierte que no se hace uso alguno de los criterios que deben atenderse para aplicar una multa conforme a los cuerpos normativos antes expuestos, incumpliendo claramente el procedimiento legal y atenderlo así contra su derecho al debido proceso pues no tienen como discutir un razonamiento valido del que jamás se nos corrió traslado, además de ser de pleno conocimiento de SUNAFIL que no existe absolutamente ningún perjuicio a la trabajadora como se alega.

i. En esa línea, teniendo a la vista los requerimientos emitidos, se advierte que estos fueron correctamente notificados por medio de la casilla electrónica conforme se observa en las constancias de notificación obrantes a folios 19 y 24 del expediente de actuaciones inspectivas. ii. Finalmente, y para mayor precisión el numeral 11.1 de su artículo 11° del precepto normativo en alusión, anota que la notificación se entiende válidamente efectuada con el depósito del documento en la casilla electrónica asignada al usuario. iii. Por ello, a través de esta lectura distinta realizada por la inspeccionada, el uso de la casilla obligatoria dejaría de ser “obligatorio” pese a los términos prescritos por la norma sectorial, y estaría supeditado entonces a un comportamiento de este último o del administrado, lo que resulta evidentemente contrario al propósito de la instauración obligatoria de la casilla electrónica. iv. En el caso que nos atañe, y conforme a la información extraída a través de la plataforma de SUNAFIL denominada “Búsqueda de notificaciones y alertas”, a la fecha de la notificación de los requerimientos de información, es decir los días 07 y 13 de enero de 2021, es cierto que la inspeccionada no recibió correo y/o alerta, de dicho requerimiento, empero ello fue a razón de que la inspeccionada registró de manera negligente su correo electrónico de contacto, con fecha posterior a la notificación de los requerimientos de información. v. Ahora bien, el hecho que la inspeccionada no haya registrado sus datos de manera oportuna, no signifique que no haya sido debidamente notificada, muy por el contrario demuestra su negligencia de no registrar sus datos a tiempo, es decir desde las fechas establecidas en la Resolución 114-2020-SUNAFIL, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 01 de agosto del 2020, en concordancia con la publicación del D.S N° 003- 2020-TR, que aprueba el uso obligatorio de la casilla electrónica para efectos de notificación de los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL. vi. Así las cosas, se evidencia la conducta negligente de la inspeccionada de ingresar sus

2 Notificada a la impugnante el 12 de diciembre de 2022.

datos correspondientes, de revisar su casilla electrónica de manera periódica y por tanto cumplir con los requerimientos de información llevado a cabo dentro del procedimiento inspectivo, omisión que configura la negativa de otorgar la información y documentación necesaria para la fiscalización realizada por la autoridad de trabajo, frustrando así la inspección.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal

de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE MONSANTO PERU S.A.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 29 de diciembre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 156-2022-SUNAFIL/IRE-ICA, señalando los siguientes alegatos:

i. La realidad, es que, en este caso, se ha vulnerado su derecho a la defensa, por cuanto no se cumplió con notificarles debidamente los actos procedimentales: La notificación supuestamente fue a través de la casilla electrónica, sin embargo, esta no se ha efectuado como corresponde, no llegándoles jamás los avisos ni notificaciones, como está normado y corresponde para estos casos. No pueden afirmar si es por un problema técnico de SUNAFIL o una manifiesta voluntad que no tomaron conocimiento de los actos, lo cierto es que jamás fueron debidamente notificados y avisados, ya que la Casilla Electrónica genera unos correos electrónicos de aviso, que, en los casos antes comentados, no fueron emitidos ii. Y así, cómodamente actuando a espaldas del administrado, violentando todo derecho a la defensa, por ello, que es la primera oportunidad que tenemos para hacerlo, les solicitamos declarar la nulidad de todo lo actuado y retrotraer los actos a la notificación de los Requerimientos de Información e Imputación de Cargos antes mencionados, por ser ese el estado del procedimiento. Mal puede afirmarse que han incumplido con un

8 Artículo 14 del Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

requerimiento de información que no se nos notifica y la supuesta constancia de notificación no existe, como erradamente se afirma. No consta en dicha constancia de notificación que se haya cumplido cono notificarse a la casilla y que esta haya generado el debido aviso como corresponde, y como sí se ha hecho con el informe final de instrucción. iii. Debe añadir además, que recién hoy, con la dación de Ley 31465, que modifica la LPAG, a fin de facilitar Ia recepción documental digital, se establece este mecanismo como obligatorio, que no estaba contemplado en el momento que SUNAFIL supuestamente efectúan notificaciones por vía electrónica. iv. No existe, pues, en la Resolución de Intendencia, una motivación real respecto de la opción aplicativa que se ha contemplado. v. En vez que ello, la Intendencia ha incurrido en una motivación aparente al pretender justificar el sentido de la aplicación del artículo 46 del RLGIT, sin cumplir las dos hipótesis contenidas en la norma que hemos cuestionado en el numeral anterior del presente acápite. Incurriendo así en una causal de nulidad que no ha merecido pronunciamiento en la Resolución de Intendencia. vi. En efecto, las conclusiones esbozadas por las instancias inferiores resultan falsas y tergiversadas, ya que no guardan relación con las pruebas aportadas por el empleador inspeccionado, ni mucho menos las constataciones de hechos que obran en autos. vii. En vista a estas consideraciones, ha quedado plenamente demostrado que la Intendencia ha incurrido en sendas afectaciones a su garantía a un debido procedimiento administrativo, toda vez que se ha valido de falacias e información tergiversada a fin de esbozar una aparente motivación, incurriendo inclusive en ausencia de motivación sobre aspectos determinantes a fin de alcanzar la verdad en la presente inspección. Aspectos que le restan validez y eficacia al acto administrativo, obteniendo como sanción su nulidad.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la aplicación de las disposiciones vigentes y el principio de razonabilidad como manifestación de la proporción de los medios y fines que persigue la Administración Pública del Trabajo

para notificarle actuaciones diversas, “siempre que cuente con el consentimiento expreso del administrado” y que, con la opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, “puede aprobar la obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica”. Esta alternativa a la voluntariedad ha sido satisfecha, conforme se describe en el quinto párrafo de la parte considerativa de la norma especial, el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR.

a. El objeto del citado cuerpo normativo regula el uso obligatorio de la notificación vía casilla electrónica (artículo 1). b. La casilla electrónica se constituye como un domicilio digital obligatorio para efectos de la notificación artículo 6, primer párrafo). c. La SUNAFIL tiene la carga de comunicar al usuario cada vez que se le notifique un documento a través de alertas dirigidas al correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería (artículo 6, segundo párrafo). d. Los usuarios tienen la obligación de revisar periódicamente la casilla electrónica asignada a efectos de tomar conocimiento de los documentos y/o actos administrativos que se les notifiquen (numeral 8.1 del artículo 8). e. El contenido de la notificación vía casilla electrónica debe contener cinco elementos, sin que —entre ellos— se haya previsto a la alerta referida antes (artículo 9). f. La validez de la notificación se produce con el depósito del documento en la casilla electrónica (numeral 11.1 del artículo 11)

“Sólo puede reputarse "publicitada" una norma cuando hay la posibilidad de que sea conocida por todos por haberse usado los medios necesarios para su divulgación. Esa posibilidad, precisamente, produce un efecto jurídico fundamental: el precepto se convierte en norma ya que por la "publicidad" (que es el resultado, estado o calidad) el precepto alcanza, simultáneamente, "existencia" en el mundo del derecho”.10

9 Consúltese en el enlace alojado en la cuenta de youtube de SUNAFIL: “Guía del usuario para el envío de respuestas a las cartas inductivas”, del 27 de julio de 2020: https://www.youtube.com/watch?v=ZvndX6G6yfE&t=2s 10 PANIAGUA CORAZAO, Valentín (1987). “La publicidad y publicación de las normas del Estado. (El caso de los decretos supremos no publicados)” En Themis núm. 6, p. 18.

Sobre este principio basal del Sistema Jurídico, el Tribunal Constitucional —en la Sentencia del 28 de mayo de 2020, expediente 0001-2017-PI/TC— ha afirmado que tiene “naturaleza esencial” respecto de “todo Estado constitucional de derecho” (f.j. 6) y que “tiene una estrecha relación con la protección de los principios democrático-constitucionales de transparencia y seguridad jurídica” (f.j. 49).

“7. No cabe duda entonces que el requisito de la publicidad, tanto de las leyes como de las normas con rango de ley, tiene por objeto la difusión de su contenido de manera que todos tengan conocimiento de aquella y pueda exigirse su cumplimiento obligatorio, dentro del ámbito territorial correspondiente”.

“28. Ahora bien, el derecho al debido proceso en el ámbito administrativo sancionador garantiza, entre otros aspectos, que el procedimiento se lleve a cabo con estricta observancia de los principios constitucionales que constituyen base y límite de la potestad disciplinaria, tales como el principio de legalidad, tipicidad, razonabilidad y, evidentemente, el principio de publicidad de las normas. Estos principios garantizan presupuestos materiales que todo procedimiento debe satisfacer plenamente, a efectos de ser reputado como justo y, en tal sentido, como constitucional”.

razonabilidad del procedimiento administrativo, conforme está plasmado en el punto 1.4 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG) (énfasis añadido).

Sobre el deber de colaboración a la labor inspectiva

11 TUO de la LPAG, artículo IV. Numeral 1.8. 12 TUO de la LPAG, Título Preliminar, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fi n de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”

testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado”. En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).

- En el caso materia de autos, a folios 17 del expediente inspectivo, se aprecia el documento denominado “Requerimiento de Información para las Actuaciones Inspectivas de Investigación”, de fecha 07 de enero de 2021; la cual fue notificada en la misma fecha en la Casilla Electrónica de la impugnante, con el cual se deja constancia del depósito del referido documento, conforme se puede apreciar a continuación:

Figura 01:

- Asimismo, también se aprecia a folios 22 del expediente inspectivo, el documento denominado “Requerimiento de Información para las Actuaciones Inspectivas de Investigación” de fecha 13 de enero de 2021; y la “Constancia de Notificación Vía Casilla Electrónica”, notificada en la misma fecha, con el cual se deja constancia del depósito del referido documento, conforme se puede apreciar a continuación:

Figura 02:

13 Vid. MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS (2017). Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador. Guía para asesores jurídicos del Estado (segunda edición). MINJUS: Lima, p. 44.

establecidos en la jurisprudencia constitucional, puede verse que el Tribunal ha establecido lineamientos para calificar a una decisión sancionadora como razonable, cuando concurran tres requisitos:

“a) La elección adecuada de las normas aplicables al caso y su correcta interpretación, tomando en cuenta no sólo una ley particular, sino el ordenamiento jurídico en su conjunto. b) La comprensión objetiva y razonable de los hechos que rodean al caso, que implica no sólo una contemplación en “abstracto” de los hechos, sino su observación en directa relación con sus protagonistas, pues sólo así un “hecho” resultará menos o más tolerable, confrontándolo con los “antecedentes del servidor”, como ordena la ley en este caso. c) Una vez establecida la necesidad de la medida de sanción, porque así lo ordena la ley correctamente interpretada en relación a los hechos del caso que han sido conocidos y valorados en su integridad, entonces el tercer elemento a tener en cuenta es que la medida adoptada sea la más idónea y de menor afectación posible a los derechos de los implicados en el caso” (énfasis añadido).14

Sobre el debido procedimiento y motivación

14 Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente 2192-2004-AA/TC. Citada por MORÓN URBINA, op. cit. pp. 24-25. 15 “Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas (…)” (énfasis añadido). 16 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.

obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.

17 TUO de la LPAG: Artículo 6: Motivación del acto administrativo (…) “6.3 No constituye causal de nulidad el hecho de que el superior jerárquico de la autoridad que emitió el acto que se impugna tenga una apreciación distinta respecto de la valoración de los medios probatorios o de la aplicación o interpretación del derecho contenida en dicho acto. Dicha

aplicación del derecho del caso en revisión, no implica que se haya producido la afectación al debido procedimiento de la impugnante; en consecuencia, se debe desestimar la solicitud de nulidad invocada por la recurrente, pues no se verifica alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG.

Sobre los demás argumentos de la Inspeccionada 6.33 Se advierte que, tanto en la evaluación del inspector de trabajo como la de los órganos intervinientes en el procedimiento sancionador, han calificado correctamente los hechos en los que se ha subsumido el tipo sancionador del numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, no verificándose afectación a los principios de objetividad, proporcionalidad, buena administración, tipicidad ni legalidad, por cuanto, la Administración ha procedido respetando el debido procedimiento administrativo y conforme a ley.

apreciación distinta debe conducir a estimar parcial o totalmente el recurso presentado contra el acto impugnado” (énfasis agregado).

debidamente determinada por las instancias de mérito, por tanto, los argumentos expuestos por la recurrente dirigidos a cuestionar este extremo del recurso deben ser desestimados.

Información Adicional

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y calificación Labor inspectiva La negativa del sujeto inspeccionado o sus representantes de facilitar a los supervisores inspectores, los inspectores de trabajo o los inspectores auxiliares, la información y documentos necesarios para el desarrollo de sus funciones, tal como no responder el requerimiento de información notificado en fecha 07 de enero de 2021. Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT

MUY GRAVE

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar, por mayoría, FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por MONSANTO PERU S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 156-2022-SUNAFIL/IRE-ICA, emitida por la Intendencia Regional de Ica, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 547-2021-SUNAFIL/IRE-ICA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 506-2022-SUNAFIL/IRE-SISA-ICA, de fecha 16 de setiembre de 2022, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N°156-2022-SUNAFIL/IRE-ICA, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva por no cumplir con el requerimiento de información, de fecha 13.01.2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dejando sin efecto la multa impuesta en dicha infracción.

TERCERO. - CONFIRMAR dicha Resolución N° 156-2022-SUNAFIL/IRE-ICA en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con el requerimiento de información, de fecha 07 de enero de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.

CUARTO. – Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

QUINTO. -. Notificar la presente resolución a MONSANTO PERU S.A., y a la Intendencia Regional de Ica, para sus efectos y fines pertinentes.

SEXTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA

VOTO EN DISCORDIA DE LA VOCAL DESIRÉE BIANCA ORSINI WISOTZKI

Con el debido respeto de la opinión de mis colegas vocales, disiento respetuosamente de la posición jurídica de los vocales Luis Erwin Mendoza Legoas y Manuel Gonzalo De Lama Laura, con la que se ha resuelto el recurso de revisión interpuesto por la impugnante, donde se revoca en parte la Resolución de Intendencia N° 156-2022-SUNAFIL/IRE-ICA, pues ambas posiciones de mis colegas vocales cambian el criterio previamente adoptado por la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral, en mayoría, referido a la obligatoriedad de las alertas del SINEL-SUNAFIL a efectos de evidenciar el conocimiento de la impugnante de las notificaciones recibidas en la casilla electrónica. Fundamento el presente voto en las siguientes consideraciones: 1. Sobre la notificación realizada mediante casilla electrónica

- La impugnante transcribe lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, señalando que no se le ha notificado válidamente. En tal sentido, corresponde analizar la legalidad de la notificación efectuada al impugnante en el presente caso, cuya inobservancia podría acarrear la nulidad del procedimiento administrativo. Por el contrario, las instancias inferiores realizan un análisis ligero sobre la notificación, dando por sentado que ésta ha sido correctamente llevada a cabo.

- Sobre el particular, cabe indicar que en todo procedimiento administrativo sancionador existe la obligación de observar las reglas que informan y regulan el procedimiento administrativo. En esa línea, conforme ha señalado el Tribunal Constitucional peruano, el fundamento de dicha obligación nace de la Constitución Política del Perú, que en su artículo 139 establece como un derecho de la función jurisdiccional, aplicable en sede administrativa, la “observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”.

- El Tribunal Constitucional –máximo intérprete de la Constitución– en numerosos pronunciamientos18, como en la sentencia recaída en el Expediente N° 01709-2011-PA/TC, establece que “los actos administrativos deben tener como requisito de validez la notificación con la finalidad de que el administrado tenga la posibilidad de conocer el contenido de los actos administrativos, más aún en el caso que se apliquen sanciones o que se limiten los derechos del ciudadano; incumplir este requisito vulnera el derecho de defensa” (énfasis añadido).

- En ese mismo sentido, el Tribunal Constitucional en relación con el derecho a la debida notificación, precisa en la sentencia recaída en el expediente N° 2540-2012-PA/TC, en cuyo fundamento jurídico establece: “En cuanto al derecho a las notificaciones, es necesario

18 STC 00649-2002-AA/TC, 03793-2006-AA/TC, entre otras.

precisar que la notificación reviste un rol central en los procedimientos (sea cual fuere su naturaleza), no solamente porque está ligada íntimamente a un deber de la Administración, sino porque resulta esencial para ejercer el derecho de defensa de los administrados” (énfasis añadido).

- Ahora bien, respecto a lo alegado en el escrito de revisión, que invoca el Decreto Supremo N° 003-2020-TR, y la falta de la debida notificación, esta Sala se ha pronunciado en extenso sobre los alcances de la notificación electrónica a través del Sistema Informático de Notificación Electrónica de la SUNAFIL (SINEL-SUNAFIL), aprobado a través del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, en concordancia con los alcances del numeral 20.4 del artículo 20 del TUO de la LPAG.

- Así, desde el primer pronunciamiento de esta Sala, recaído en la Resolución N° 129-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 22 de julio de 2021 hasta la fecha, han quedado plenamente acreditados los siguientes conceptos:

1. La obligatoriedad del uso de la casilla electrónica en los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL, independiente del consentimiento del usuario para tal fin. 2. La validez y los efectos de la notificación, entendida ésta desde el depósito del documento en la casilla electrónica asignada al usuario en el SINEL-SUNAFIL; y, 3. La obligación del usuario de revisar periódicamente la casilla electrónica asignada.

- Sin embargo, el envío de alertas del SINEL-SUNAFIL ha sido un argumento central en los recursos presentados a esta Sala, vinculados a cuestionar las infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT (negativa a entregar la información requerida por el inspector comisionado). En el presente caso, la impugnante, en su recurso de revisión, ha sostenido que no tomó conocimiento de la notificación realizada mediante la casilla electrónica, al no haber recibido una alerta comunicándole la existencia de la casilla y de la notificación depositada en ella.

- Este hecho motiva que, en estricta aplicación del Principio de verdad material19, se verifique, caso por caso, con la Oficina General de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (OGTIC) de la SUNAFIL, si efectivamente las alertas habían sido emitidas por el SINEL-SUNAFIL según lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020- TR20. En el caso en análisis, se ha identificado que la impugnante no recibió las alertas

19 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público. 20 Artículo 6.- Asignación de la casilla electrónica La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) asigna al usuario una casilla electrónica en el Sistema Informático de Notificación Electrónica, la cual se constituye en un domicilio digital obligatorio para la notificación de los actos administrativos y/o actuaciones emitidas en el marco de sus funciones y competencias que correspondan ser informadas al administrado.

señaladas en su correo electrónico o a través del servicio de mensajería, debido a que no registró ingresos a la casilla electrónica previos a la fecha de notificación de esos requerimientos. Ante los diversos expedientes en los que se repetían estos hechos, la Sala decidió volver a evaluar los alcances del segundo párrafo del artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, en relación con el artículo 11 de la misma norma.

- Siendo así, se debe considerar que el artículo 6 establece que la Administración, por medio de su Sistema Informático de Notificación Electrónica, comunicará al usuario o administrado, cada vez que se le notifique un documento a la casilla electrónica, mediante una alerta al correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería. Se concluye entonces que los administrados tienen una expectativa justificada de que tendrán conocimiento de cualquier notificación depositada en la casilla electrónica por medio de la mencionada alerta.

- Sin embargo, el artículo 11 del mismo Decreto Supremo N° 003-2020-TR, cuando norma la validez y efecto de la notificación vía casilla electrónica establece:

En consecuencia, por un lado, se establece que el sólo depósito equivale a notificación válida y, por otra, que el administrado tiene derecho a recibir una alerta que le indique la existencia de dicho depósito (segundo párrafo del artículo 6 de la misma norma, antes citado).

- La lectura de estas dos disposiciones presenta, aparentemente, una antinomia. Sin embargo, las antinomias sólo existen cuando se trata del conflicto entre dos normas y no de disposiciones de un mismo cuerpo normativo21. Por tanto, corresponde a quien tiene el deber de interpretar esas disposiciones, hacerlo de modo tal que evite la contraposición y logre su armonización. En el caso del procedimiento administrativo sancionador la integración se debe realizar en base a los principios que lo rigen y, en particular, al derecho fundamental al debido proceso.

La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) comunica al usuario cada vez que se le notifique un documento a la casilla electrónica a través de las alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica, en su correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería (énfasis añadido). 21 Cfr. GUASTINI, Riccardo. "Antinomia y lagunas." Jurídica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, Nº. 29 (1999): 437-450, p. 437. Ubicable en: https://revistascolaboracion.juridicas.unam.mx /index.php/juridica/article/view/11388/10435

- Así tenemos que el principio de predictibilidad y confianza legítima establece que la “autoridad administrativa brinda a los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada procedimiento a su cargo, de modo tal que, en todo momento, el administrado pueda tener una comprensión cierta sobre los requisitos, trámites, duración estimada y resultados posibles que se podrían obtener”22. En el caso de la notificación por medio de la casilla electrónica, SUNAFIL ha establecido, que su Sistema Informático enviará una alerta al administrado por medio del correo electrónico o servicio de mensajería. En consecuencia, se trata de un requisito concurrente con el establecido en el artículo 11 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR (énfasis añadido).

- De acuerdo con el artículo 139 inciso 14 de la Constitución, el derecho de defensa establece que nadie puede “ser privado del derecho de defensa en ningún estado del proceso”. El Tribunal Constitucional, por su parte, ha reafirmado en reiterada jurisprudencia que “el fundamento principal por el que se habla de un debido proceso administrativo encuentra sustento en el hecho de que tanto la administración como la jurisdicción están indiscutiblemente vinculadas a la Carta Magna, de modo que si ésta resuelve sobre asuntos de interés del administrado, y lo hace mediante procedimientos internos, no existe razón alguna para desconocer las categorías invocables ante el órgano jurisdiccional. (Cfr. STC 4889- 2004-AA)”23.

- Ese mismo Tribunal ha declarado que, para poder ejercer el derecho de defensa, es indispensable que las partes tengan un conocimiento, previo y oportuno, de los diferentes actos que los pudieran afectar, a fin de que tengan la oportunidad de ejercer, según la etapa procesal de que se trate, los derechos procesales que les correspondan24. Por tanto, las “exigencias que se derivan del significado constitucional del derecho de defensa no se satisfacen con la posibilidad de que in abstracto las partes puedan formalmente hacer ejercicio de los recursos previstos en la ley, sino también con la garantía de que puedan interponerlos de manera oportuna”25.

- En consecuencia, mientras que los administrados no reciban la alerta que la Administración se ha comprometido a enviarles, su derecho de defensa podría verse vulnerado, al no tener el conocimiento previo y oportuno de la medida de requerimiento que le impone determinadas obligaciones. De esta manera se les impediría, de modo injustificado, “argumentar a favor de sus derechos e intereses legítimos, con el consiguiente perjuicio para tales derechos o intereses”26.

- Esta interpretación se realiza aplicando también el principio de informalismo, el cual establece que las “normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el interés público”27. Consecuentemente, a criterio propio, es deber de esta Sala no afectar los derechos e intereses legítimos de los administrados en los casos en los que

22 LPAG, artículo 1.8. El énfasis es añadido. 23 Citada por la sentencia del Exp. N° 8957-2006-PA/TC, fundamento jurídico 9. 24 Cfr. STC 00748-2012-PA/TC, fundamento jurídico 3. 25 Ibid. fundamento jurídico 4. 26 Loc. Cit. 27 Ley General del Procedimiento Administrativo General (LPAG), artículo 1.6. La importancia de este principio ha sido puesta de manifiesto por la Corte Suprema en la Casación N° 11434 – 2015 -CUSCO, fundamento jurídico 14.

no hayan recibido la mencionada alerta y, por tanto, no hayan cumplido con alguna orden depositada en la casilla electrónica, al no haber tomado noticia de su existencia.

- Asimismo, los integrantes de esta Sala son conscientes de su deber de resolver los procedimientos sancionadores, “de manera independiente; esto es, sin estar sometidos a presiones internas o externas que dobleguen su voluntad para determinar el sentido de lo resuelto. En definitiva, deben contar con todas las garantías necesarias para resolver conforme a Derecho las controversias que se sometan a su consideración”28. Es por esta razón que no es posible negar eficacia a una conducta que la propia administración ha previsto como parte de su comportamiento, durante el trámite de notificación, como es la emisión de las alertas. Tal es así que, negar esta obligación sería contrario también al principio de buena fe procedimental, que exige tanto a la Administración como al administrado realizar “sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe”29 (énfasis añadido).

- Por ello, mi posición es considerar que independientemente de la eficacia de la recepción de la notificación electrónica y la obligación que tiene el usuario de revisar de forma periódica la casilla electrónica –según los alcances antes referidos–, la impugnante no recibió las alertas a través del correo electrónico y/o el sistema de mensajería, tal como lo dispone el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR. Por tanto, es razonable considerar que el cumplimiento de la obligación de revisar periódicamente la casilla electrónica (artículo 8 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR) se encuentra estrictamente ligado a la recepción de las alertas que el Sistema Informático de la SUNAFIL va a emitir.

- En el caso materia de autos, se aprecia a folios 17 del expediente inspectivo, se aprecia el documento denominado “Requerimiento de Información para las Actuaciones Inspectivas de Investigación”, de fecha 07 de enero de 2021; la cual fue notificada el mismo día en la Casilla Electrónica de la impugnante, con el cual se deja constancia del depósito del referido documento, conforme se puede apreciar a continuación:

Figura 03:

28 STC 00020-2015-PI/TC, fundamento jurídico 19. 29 LPAG, artículo 1.8.

- Asimismo, también se aprecia a folios 22 del expediente inspectivo, el documento denominado “Requerimiento de Información para las Actuaciones Inspectivas de Investigación” de fecha 13 de enero de 2021; y la “Constancia de Notificación Vía Casilla Electrónica”, notificada en la misma fecha, con el cual se deja constancia del depósito del referido documento, conforme se puede apreciar a continuación:

Figura 04:

- Conforme a la información brindada por el aplicativo de “Búsqueda de Notificaciones y Alertas de Correo” de la SUNAFIL, a la fecha de notificación de los requerimientos de información, de fechas 07 y 13 de enero de 2021, la impugnante no recibió las alertas a través del correo electrónico, porque realizó su primer acceso a la casilla y registró su contacto con fecha posterior a la notificación de los requerimientos, conforme se aprecia a continuación:

Figura 05:

Figura 06:

- En consecuencia, no se puede imputar a la impugnante la negativa a cumplir sus obligaciones contenidas en el artículo 15 del RLGIT, pues no recibió las notificaciones de los documentos remitidos a la casilla electrónica a través de las alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica, en su correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería.

- Sin embargo, de los actuados, se aprecia que, mediante ambos requerimientos de información, la autoridad inspectiva requirió a la impugnante que dentro del plazo de tres (03) días hábiles cumpla con brindar cierta información y/o documentación, la que no fue remitida tal como consta en el numeral 4.11 y 4.13 del Acta de Infracción.

- Estas conductas fueron sancionadas por la Resolución de Sub Intendencia N° 506-2022- SUNAFIL/IRE-SISA-ICA, de fecha 16 de setiembre de 2022, como una negativa al deber de colaboración a la labor inspectiva, proponiendo una sanción por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, sin evaluar y analizar adecuadamente los alegatos de defensa planteados por la impugnante sobre la notificación realizada, a la luz del principio de buena fe procedimental.

- En general, la ausencia de análisis respecto de estos argumentos por las instancias anteriores, a pesar de las alegaciones formuladas por la impugnante sobre la notificación efectuada así como la actuación de la Administración optando por una de las alternativas sin motivar adecuadamente su decisión, constituye una vulneración al principio de buena fe procedimental dado que la autoridad administrativa ha realizado actuaciones interpretando la regulación contraria al administrado; sin explicar la ponderación o razonabilidad de la medida en perjuicio de éste.

- La vulneración al principio de buena fe procedimental afecta el derecho de defensa del administrado30, como parte del derecho al debido procedimiento, al no haberse valorado los alegatos que, desde un inicio, ha sostenido la impugnante respecto de la notificación (énfasis añadido).

- Por ende, al vulnerarse los principios del procedimiento administrativo a los que se ha hecho referencia anteriormente, la Resolución de Sub Intendencia N° 506-2022- SUNAFIL/IRE-SISA-ICA, de fecha 16 de setiembre de 2022, se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el inciso 1 del artículo 10 de la LPAG.

Por estos fundamentos, mi voto es porque el recurso de revisión se declare FUNDADO y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 506-2022-SUNAFIL/IRE-SISA-ICA, de fecha 16 de setiembre de 2022, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Ica, ordenándose RETROTRAER el procedimiento sancionador hasta el momento en que se produjo el vicio.

20240710MLA- HR: 1097-2021

30 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.