Molitalia S.A — Res. 633-2023

Mediante Orden de Inspección N° 1046-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N°389-2021-SUNAFIL/IRE-CUSCO (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, por no cumplir con el requerimiento de información de fecha 17 de junio de 2021 y con el requerimiento de comparecencia programada para el 23 de junio de 2021, en mérito al Operativo denominado “IRE CUSCO OPERATIVO SOBRE NORMAS SOCIOLABORALES-MAYO 2021”.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 482-2021-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI de fecha 07 de octubre de 2021, notificada el 12 de octubre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 622-2021-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI, de fecha 26 de noviembre de 2021 (en adelante, el informe final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cusco, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 26-2022- SUNAFIL/IRE CUSCO, de fecha 12 de enero de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 19,558.00, por haber incurrido en una (01) infracción GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con el requerimiento de información, tipificada en el numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT y; una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no asistir a la comparecencia programada, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT.

Con fecha 03 de febrero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N°26-2022-SUNAFIL/IRE CUSCO. Mediante Resolución de Intendencia N°031-2022-N-SUNAFIL/IRE-CUS2, la Intendencia Regional de Cusco, declara la nulidad de oficio de la Resolución de Sub Intendencia N° 26-2022-SUNAFIL/IRE CUSCO.

Mediante Resolución de Sub Intendencia N° 214-2022-SUNAFIL/IRE CUSCO, de fecha 04 de abril de 2022, notificada el 07 de abril de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 40,348.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 27 de abril de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 214-2022-SUNAFIL/IRE CUSCO, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 0090-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, de fecha 25 de mayo de 20223, la Intendencia de Regional de Cusco, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 17 de junio de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de cusco, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 0090-2022- SUNAFIL/IRE-CUS.

La Intendencia Regional de Cusco, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum- 000322-2022- SUNAFIL/IRE-CUS, recibido el 21 de junio de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas. 3.5 En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que MOLITALIA S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 0090-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, que confirmó la sanción impuesta de S/ 40,348.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del citado cuerpo normativo, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 31 de mayo de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por MOLITALIA S.A.

Al respecto, debemos tener en consideración que el numeral 1.8 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG establece que, “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental” (énfasis añadido).

Del mismo modo, numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece:

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT, “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (…) c) Colaborar con ocasión de sus visitas u otras actuaciones inspectivas”.

Por su parte, el artículo 1 de la LGIT, establece que las actuaciones inspectivas, son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales.

Al respecto, el numeral 3.2 del artículo 5 de la LGIT establece que: “En el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para: (…) 3.2 Exigir la presencia del empresario o de sus representantes y encargados, de los trabajadores y de cualesquiera sujetos incluidos en su ámbito de actuación, en el centro inspeccionado o en las oficinas públicas designadas por el inspector actuante”.

En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que, “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).

De acuerdo a las disposiciones normativas expuestas en los considerandos precedentes, se encuentra debidamente acreditado que la impugnante se encontraba en la obligación legal, en virtud a su deber de colaboración10 con el inspector comisionado, de cumplir

Asimismo, atendiendo a lo previsto en el numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT, que establece: “En cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores o equipos designados iniciarán las actuaciones de investigación mediante alguna de las siguientes modalidades: (…) b) Comparecencia: exige la presencia del sujeto inspeccionado ante el inspector del trabajo, en la oficina pública que se señale, para aportar la documentación que se requiera en cada caso y/o para efectuar las aclaraciones pertinentes. El requerimiento de comparecencia se realiza conforme a lo previsto en los artículos 69 y 70 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS”. Así, el requerimiento de comparecencia que se emita debe cumplir con lo previsto en las normas señaladas, haciendo constar el apercibimiento en caso de inasistencia a dicha diligencia.

En el caso en particular, se verifica del expediente inspectivo lo siguiente:

Así los hechos, en relación a los incumplimientos detectados por el inspector comisionado, de lo que ha dejado constancia en el Acta de Infracción; cumpliendo la inspeccionada con esta materia a la fecha de inspección; toda vez que cumplió con subsanar su conducta referida a la infracción a la normativa sociolaboral de naturaleza económica, conforme se determinó en el Acta de Infracción “(…) el sujeto inspeccionado ha acreditado el cumplimiento de las normas sociolaborales (Depósito de la compensación por tiempo de servicios y hojas de liquidación de CTS) (…)”.

Cabe señalar que, el inspector comisionado en los Hechos Constatados del Acta de Infracción, propone en aplicación del primer supuesto de hecho que contiene el tercer párrafo del numeral 17.3 del artículo 17 del RLGIT, referido a la subsanación de las infracciones detectadas antes de la expedición del Acta de Infracción, la reducción del monto de sanción de la infracción muy grave, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, conforme se aprecia a continuación:

Sin embargo, conforme al literal e) y f) del artículo 54 del RLGIT, finalizadas las actuaciones realizadas en el presente caso, la autoridad inspectiva por las verificaciones y constataciones que se han realizado, se ha llegado a determinar que el sujeto

Ahora bien, el numeral 17.3 del artículo 17 del RLGIT, modificado por el artículo 2 del Decreto Supremo N° 014-2021-TR11, establece lo siguiente:

En relación con ello, el numeral 5) del artículo 248 del TUO de la LPAG, establece que: “La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 5. Irretroactividad. - Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables. Las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorecen al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición” (énfasis añadido).

Cabe señalar que, el “Comité de Criterios en materia legal aplicables al Sistema de Inspección de Trabajo”, creado mediante Resolución de Superintendencia N° 061-2019- SUNAFIL, publicó -mediante Resolución de Superintendencia N° 134-2019-SUNAFIL- un listado inicial de criterios, destacándose para el presente caso el Tema N° 02 – Aplicación del beneficio de reducción del 90% establecido en el numeral 17.3 del artículo 17 del RLGIT, la que para su correcta aplicación puntualiza lo siguiente:

Así, en tanto no se advierten otras infracciones subsanables, pues las mismas no han sido establecidas por el inspector comisionado, tal es así, que en el Acta de Infracción N°389-

De otro lado, contrario a lo alegado por la impugnante, respecto a la invocación de la se refiere a uno en el que el sujeto inspeccionado sí dio respuesta en el plazo otorgado a la comparecencia programada, pese a lo cual la justificación presentada no fue valorada por la autoridad administrativa13; situación disímil al que se discute en el presente caso. Toda vez que, en el presente caso, se advierte que, a pesar de la debida notificación del requerimiento de comparecencia programada para el 23 de junio de 2021, la impugnante no cumplió con asistir a dicho acto, incurriendo en la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT. Por lo que, no se aprecia ninguna afectación al principio de predictibilidad en los términos alegados por la recurrente, en consecuencia, deben desestimarse todos los argumentos dirigidos en este extremo.

Cabe precisar que en aplicación de lo dispuesto en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, establece que éste tiene por finalidad: “…El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”. No corresponde a esta Sala, el análisis de los argumentos de la impugnante que se encuentren vinculadas con alguna infracción distinta a la infracción muy grave, materia de revisión, por lo que no corresponde que esta Sala se pronuncie por lo alegado por el impugnante en relación a la infracción grave.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona una presunta vulneración a la debida motivación, derecho de defensa, como elemento esencial del debido procedimiento14, así como al derecho de defensa. Al respecto, el debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.

En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa15, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento, tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa16, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.

Así las cosas, se verifica que en el presente caso se ha valorado lo actuado en el procedimiento, así como los documentos presentados y hechos constatados por la autoridad inspectiva a efectos de determinar la ocurrencia del reproche administrativo en contra del sujeto inspeccionado, por lo que no se advierte una insuficiencia en la valoración de pruebas, como erróneamente lo señala la recurrente, tampoco se advierte

Así, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos cuatro (04) elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador. Por lo que no se advierte una afectación en los términos alegados por la impugnante. Por tales razones, corresponde no acoger los argumentos expuestos por la impugnante en este extremo, ni acoger su solicitud sobre revocar esta infracción.

En cuanto a la nulidad invocada por la impugnante, esta debe ser desestimada, al no evidenciarse que el presente procedimiento haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Al haberse respetado el derecho al debido proceso administrativo de la recurrente.

Con relación a lo alegado por la impugnante, es preciso traer a colación al artículo 38 de la LGIT, que establece los tipos de sanciones y criterios de la graduación de las sanciones, precisando que “las infracciones son sancionadas administrativamente con multas administrativas y el cierre temporal, de conformidad con lo previsto en el artículo 39-A de la presente ley. Las sanciones a imponer por la comisión de infracciones de normas legales en materia de relaciones laborales, de seguridad y salud en el trabajo y de seguridad social a que se refiere la presente Ley, se gradúan atendiendo a los siguientes criterios generales: a) Gravedad de la falta cometida. b) Número de trabajadores

En ese sentido, en el artículo 47 del RLGIT, se dispuso además de los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad según lo dispuesto por el artículo 246 numeral 3) del TUO de la LPAG17. Considerando ello, en la resolución de primera instancia, al momento de realizar la imposición de la sanción de multa, se realiza ello, sobre la base de lo sustentado y de acuerdo a la normativa vigente. Cabe indicar que los montos de las multas contenidas en la tabla del RLGIT son fijas y predeterminadas, sin que la autoridad sancionadora ni Intendencia puedan imponer o ajustar el monto de la multa a valor distinto.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento administrativo, que comprende de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten .

Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el Expediente N° 00789-2018-PHC/TC, en el literal d) del fundamento 9 señala que:

En similar sentido, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, se ha determinado:

Por consiguiente, esta Sala considera que cuenta con elementos suficientes para resolver el caso, pudiendo prescindir del informe oral.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.