Molitalia S.A — Res. 173-2022

I.ANTECEDENTES

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Relaciones colectivas (Sub Materias: convenios colectivos y libertad sindical (licencia sindical, cuota sindical, entre otros)).

PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft soft

- Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por haber efectuado actos de discriminación sindical, al extender unilateralmente los beneficios pactados en el convenio colectivo celebrado con el SINTRAMOL, que es de eficacia limitada a los trabajadores no afiliados, lo que constituye una afectación a libertad sindical en el ámbito de la afiliación sindical, por conllevar a desincentivar la afiliación en tanto que los trabajadores prefieren no afiliarse; tipificada en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 37,327.50 soles.

i. No discriminó a los trabajadores afiliados a SINTRAMUL, al otorgar los beneficios a título de liberalidad al personal no afiliado al sindicato, pues este otorgamiento se sustentó en la política empresarial de otorgamiento de beneficios a los trabajadores no sindicalizados, la que se sustenta en las jurisprudencias emitidas por la Corte de Justicia de la República.

ii. La extensión de los beneficios pactados con sindicatos minoritarios ha sido validada por la Corte Suprema, el Ministerio de Trabajo y la propia SUNAFIL, esta línea jurisprudencial establece un criterio de igualdad para determinar la vinculación de los incrementos colectivos de sindicatos minoritarios respecto a trabajadores no afiliados.

iii. Se inobservó que la Corte Suprema valida la actuación de las empresas que establecen beneficios a los trabajadores no afiliados, basándose en que no son trabajadores de segunda categoría, y tienen el derecho de ver incrementadas sus remuneraciones, así como obtener mejoras en sus beneficios.

iv. El Poder Judicial ya se pronunció a favor de la política de otorgamiento de beneficios de la empresa, a los trabajadores no sindicalizados a partir de la extensión de beneficios de un convenio colectivo 2016-2018, suscrito con el SINTRAMOL, determinando la no existencia de discriminación en agravio de los afiliados. v. La resolución apelada es nula, por vulnerar el derecho al debido procedimiento administrativo sancionador, así como el principio de non bis in idem, pues sobre los mismos hechos ya ha sido sancionada a través de la Resolución de Sub Intendencia Nº 407-2017-SUNAFIL/ILM/SIRE4 de fecha 23 de noviembre de 2017.

i. De los actuados, la impugnante no demostró contar con una política salarial de promoción de la igualdad a favor de los trabajadores no sindicalizados, con anterioridad a la suscripción del convenio colectivo de 2014-2016. Por el contrario, ha reconocido

2 Ver folios 403 del expediente sancionador- tomo II. 3 Notificada a la impugnante el 30 de julio de 2021.

que otorgó los beneficios laborales a los trabajadores obreros no afiliados al SINTRAMOL, luego de la suscripción del convenio colectivo antes mencionado.

ii. La autoridad de primera instancia detalló que la conducta infractora no es propiamente la extensión de los beneficios laborales pactados en el convenio colectivo con SINTRAMOL a los no afiliados, sino que posterior a la celebración del convenio colectivo, decidió otorgar a título de liberalidad similares beneficios únicamente a los trabajadores no sindicalizados, en desmedro de los trabajadores afiliados al SINTRAMOL, sin haber evidenciado además la utilización de criterios objetivos y razonables en. Lo que constituye un acto de discriminación en condiciones del empleo por causa de afiliación sindicar, tipificado en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT.

iii. Respecto al argumento del impugnante referido a que su accionar se justifica en razón de los pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia de la República. Al respecto, estos no son de observancia obligatoria, por no constituir precedente judicial. De otro lado, la Corte Suprema de Justicia de la República en la Casación Laboral Nº 12901-2014- Callao y Nº 4255-2017-Lima, se apartó de los criterios adoptados en las casaciones que la impugnante presente hacer valer para justificar la expansión de los beneficios pactados en el convenio colectivo 2014-2016 a los trabajadores no sindicalizados.

iv. La impugnante no acreditó que su conducta se sustente en el supuesto previsto en el VII Pleno Jurisdiccional Supremo Laboral, que pudiere justificar su accionar de extender los beneficios más favorables a los trabajadores no afiliados a la organización sindical.

v. Si bien en el expediente sancionador Nº 1710-2015, versa sobre la misma materia que el presente proceso administrativo: extensión de las cláusulas tercera, duodécima, vigésimo noveno del convenio colectivo 2014-2016, y es seguido contra el mismo empleador. No obstante, se verifica que, entre los trabajadores afectados, existen 29 trabajadores, sobre los cuales no se emitió ningún pronunciamiento donde se evalúe sus casos. Por lo que, sobre estos no se ha incurrido en afectación al principio del non bis in idem. En consecuencia, en aplicación del numeral 48.1 del artículo 48 del RLGIT, se debe considerar solo 29 trabajadores afectados y no los 189, que consideró la primera instancia. Resultando una multa ascendente a S/ 20,737.50 soles.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

III.DEL RECURSO DE REVISIÓN

4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

9 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, art. 14

IV.DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE MOLITALIA S.A.

V.DE LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN

i. Vulneración al principio de tipicidad y debido procedimiento, que afecta su derecho de defensa, pues el acta de infracción habría subsumido los hechos imputados a la impugnante, en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT. Mientras que las instancias de mérito, no solo habrían modificado la tipificación, inicialmente imputada, sino también los hechos que la motivan, al señalar que, extender unilateralmente los beneficios pactados en el convenio colectivo celebrado con el SINTRAMOL, a los trabajadores no afiliados constituye una conducta de discriminación salarial por razones sindicales.

ii. Inaplicación del principio de culpabilidad: La conducta imputada referida a la extensión unilateral de los beneficios pactados en el convenio colectivo celebrado de 2014-2016, con el SINTRAMOL, es antijurídica. Toda vez que, no se trató de un acto de liberalidad de la impugnante, sino que constituye una política que se viene aplicando varios años y que responde a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la República.

iii. Se ha inobservado que SINTRAMOL no es el único sindicato de Molitalia, sino que también está SINUTRAMSA y STMSA. Siendo SINTRAMOL, es un sindicato con presencia en tres plantas: Venezuela, Molino 3 y Planta avenas. Por tanto, no puede presumirse la existencia de discriminación por parte de la empresa, cuando el otorgamiento de beneficios se ha dado en virtud de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la República. Además, su accionar fue de forma razonable y proporcional, no incurriendo en una discriminación sindical, pues los trabajadores no sindicalizados tienen derecho a la libertad sindical individual negativa; por lo que, no se les puede obligar a afiliarse.

iv. No se verificó adecuadamente si SINTRAMOL sufrió alguna afectación de tipo sindical por la actuación de la empresa, de manera que pueda acreditarse la existencia de una discriminación por extensión del Convenio Colectivo 2014-2016, ya que la lista de sus afiliados se ha incrementado en promedio de 140 afiliados a 200 ha octubre de 2016. Lo que, desacredita las erradas conclusiones contenida en el acta de infracción y en la Resolución de Sub Intendencia.

v. Vulneración del numeral 1.4 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG: No se aportó medio probatorio que genere certeza sobre la comisión de la infracción imputada. Pretendiéndose trasladas la carga de la prueba a la impugnante, lo que es errado.

vi. Inaplicación del numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, al vulnerarse el principio de non bis in idem: El principio invocado busca que no se sanciones dos veces por el mismo hecho, lo que ha sido inobservado por la instancia de mérito, pues en el expediente sancionador Nº 1710-2015, el objeto de investigación es el mismo que en este, así como las partes; por lo que, si los trabajadores no son en igual número. Ello no enerva, que se haya configurada la vulneración al principio de non bis in idem.

vii. Inaplicación del artículo 51 de la LGIT y del numeral 252.2 del TUO de la LPAG. El presente procedimiento ha sido resuelto en un plazo superior a 4 años, por lo que se debe declarar su prescripción.

viii. Se solicita Audiencia del Tribunal de Fiscalización Laboral a fin de que se permita informar oralmente los alegatos en el presente procedimiento.

VI.ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN

10 https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2020/01899-2017-AA.pdf

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo”. (énfasis añadido).

“El derecho de defensa, tiene una doble dimensión una material, referida al derecho del imputado de ejercer su propia defensa desde el mismo instante en que toma conocimiento de que se le atribuye la comisión de determinado hecho delictivo; y otra formal, que supone el derecho a una defensa técnica, esto es, al asesoramiento y patrocinio de un abogado defensor de su elección desde que la persona es citada o detenida por la autoridad y durante todo el tiempo que dure la investigación preliminar o el proceso mismo. En ambos casos se garantiza el derecho de no ser postrado a un estado de indefensión en cualquier etapa del proceso, inclusive (…)” (énfasis es nuestro).

11https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2011/02098-2010-AA.html, en el fundamento 07.

se le haya dado oportunidad de ejercer su derecho de defensa, se vacía de contenido este derecho fundamental.

i. Con fecha 04 de febrero de 2016, el Sindicato de Trabajadores de Molitalia (en adelante SINTRAMOL) ante la SUNAFIL denuncia, entre otros, que la impugnante habría incurrido en una práctica antisindical al extender los acuerdos del convenio colectivo de 2014-2016, a los trabajadores no afiliados a dicho sindicato.

ii. El acta de infracción, en su considerando V, consigna como:

a) Hecho imputado: “(…) la conducta del empleador de extender unilateralmente los beneficios pactados en el convenio colectivo celebrado con el SINTRAMOL, que es de eficacia limitada, a los trabajadores no afiliados al SINTRAMOL, lo que constituye una afectación a la libertad sindical en el ámbito de la afiliación sindical, por conllevar a desincentivar la afiliación, en tanto que los trabajadores prefieren no afiliarse a la organización, ya que de igual manera gozan de los beneficios pactados en los convenios colectivos celebrados por el empleador y también podría operar como incentivo a la desafiliación de los trabajadores del SINTRAMOL.

b) Tipificación legal: “como una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, de conformidad con el numeral 25.10 del artículo 25º del Reglamento de la Ley General de Inspección de Trabajo”.

iii. La resolución de Sub Intendencia Nº 398-2017-SUNAFIL/ILM/SIRE1, en sus numerales 37 a 40, señala:

a) Hecho: Al haber extendido el sujeto inspeccionado los beneficios del convenio colectivo a los trabajadores no afiliados a la organización sindical, lo efectúo por un acto de liberalidad, sin estar obligado a ello, lo que implica que del mismo modo debió repetir dichos incrementos a los trabajadores afiliados al sindicato SINTRAMOL, lo contrario implicaría una discriminación a la libertad sindical, toda vez que habría que diferenciar entre los incrementos otorgados por convenio colectivo que es una norma aplicable dentro del ámbito de la negociación, y los incrementos otorgados a título de liberalidad que no fueron extensivos a los trabajadores sindicalizados.” (énfasis añadido).

b) Tipificación legal: “(…) de la revisión del acta de infracción se advierte que las inspectoras han calificado la infracción referida según el numeral 25.10 del Reglamento, sin embargo, este Despacho considera que dicha propuesta no es la adecuada, sino que la infracción a incurrir en actos de discriminación salarial por razones sindicales encuentra su tipificación específica en el numeral 25.17 del artículo 25 del Reglamento (…)”

iv. La Resolución de Intendencia Nº 1225-2021-SUNAFIL/ILM, en su numeral 3.40, refiere:

a) Hecho: “(…) la inspeccionada decidió a título de liberalidad otorgar similares beneficios a los contenidos en dicha convención únicamente a los trabajadores no sindicalizados, en desmedro de los trabajadores afiliados al SINTRAMOL, sin haber evidenciado además la utilización de criterios objetivos y razonables en dicha decisión, lo que constituye un acto de discriminación en las condiciones de empleo (remuneraciones) por causa de afiliación sindical.

b) Tipificación: “Debiéndose precisar que para la configuración de dicho incumplimiento tipificado en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT, no se requiere analizar la afectación a la organización sindical (en número de afiliados), sino únicamente si la diferencia de trato se basa en causas objetivas y razonables y sin menoscabar la libertad sindical.

“48.1-B Tratándose de actos que impliquen la afectación de derechos colectivos, únicamente para el cálculo de la multa a imponerse se consideran como trabajadores afectados: (ii) Al total de trabajadores del sujeto infractor afiliados al sindicato afectado o al total de trabajadores del sujeto infractor pertenecientes al ámbito de las organizaciones sindicales afectadas de segundo o tercer grado, según corresponda. Para las infracciones contempladas en los numerales 24.10 y 24.11

del artículo 24 del presente reglamento; para las infracciones contempladas en el numeral 25.10 del artículo 25 del presente reglamento, con excepción de las referidas a la constitución de sindicatos (…) Mientras que en numeral 48.C del artículo 48 del RLGIT, dispone que:

“48.1-C Tratándose de las infracciones tipificadas en los numerales 25.16 y 25.17 del artículo 25; el numeral 28.10 y 28.11 del artículo 28, cuando cause muerte o incapacidad parcial o total permanente; y los numerales 46.1, 46.12, 46.13 y 46.14 del artículo 46 del presente Reglamento, únicamente para el cálculo de la multa a imponerse, se considera como trabajadores afectados al total de trabajadores de la empresa."

12 "Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo (…) Principio de legalidad. - Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas. (…)

LPAG, acarrea la nulidad del procedimiento, de acuerdo con lo regulado en el artículo 10 de la norma antes acotada:

“Artículo 10.- Causales de nulidad

Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho,

los siguientes:

1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas

reglamentarias.” (énfasis añadido).

Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

Sobre la solicitud de informe oral

“No resulta vulneratorio del derecho de defensa, la imposibilidad de realizar el informe oral, siempre que el interesado haya tenido la oportunidad de ejercer el derecho de defensa por escrito a través de un informe”.

13 Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS “Artículo IV.-Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

Sobre el escrito presentado el 13 de setiembre de 2021

“Artículo 259. Caducidad administrativa del procedimiento sancionador 1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo. Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este. 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado administrativamente el procedimiento y se procederá a su archivo. 3. La caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no la haya declarado de oficio. 4. En el supuesto que la infracción no hubiera prescrito, el órgano competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador. El procedimiento caducado administrativamente no interrumpe la prescripción. 5. La declaración de la caducidad administrativa no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que no puedan o no resulte necesario ser actuados nuevamente. Asimismo, las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (3) meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador” (énfasis agregado)

“Décima. - Para la aplicación de la caducidad prevista en el artículo 259 del presente Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, se establece un plazo de un (1) año, contado desde la vigencia del Decreto Legislativo Nº 1272, para aquellos procedimientos sancionadores que a la fecha se encuentran en trámite. (énfasis añadido)

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por MOLITALIA S.A., y en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 398-2017-SUNAFIL/ILM/SIRE1, emitida por la Sub Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 503-2016-SUNAFIL/ILM, ordenándose RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. - Devolver el presente expediente a la Intendencia de Lima Metropolitana, para que proceda de acuerdo con sus atribuciones y conforme a lo señalado en la presente resolución. 04.11.2016 (Se notifica el Acta de Infracción)

D.L. 1272 (22.12.2016) Inicio del cómputo de plazo

TERCERO. - Notificar la presente resolución a MOLITALIA S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes. CUARTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Presidente

LUZ IMELDA PACHECO ZERGA