Molitalia S.A — Res. 1233-2023

Mediante Orden de Inspección N° 13339-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 3562-2018-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, en mérito a la solicitud de actuación inspectiva formulada por el Sindicato Único de Trabajadores de la Empresa Molitalia S.A.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 764-2019-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 03 de octubre de 2019, notificado el 22 de octubre de 2019, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 564-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 11 de agosto de 2020 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 4 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 587-2020- SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 29 de octubre de 2020, notificada el 02 de noviembre de 2020, multó a la impugnante por la suma de S/ 14,940.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 19 de noviembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 587-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE4, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 936-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 03 de junio de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 24 de junio de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 936- 2022-SUNAFIL/ILM. 1.7 La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-003771-2022- SUNAFIL/ILM, recibido el 27 de diciembre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que MOLITALIA S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 936-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 14,940.00, por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del citado cuerpo normativo, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 07 de junio de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por MOLITALIA S.A.

El ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración Pública se encuentra sujeta –entre otras condiciones– a su tramitación dentro de un plazo preestablecido, sancionándose la superación de este con la figura de la caducidad.

Al respecto, el artículo 259 del TUO de la LPAG, establece lo siguiente respecto de la caducidad:

Para Morón Urbina, “el plazo de caducidad del procedimiento administrativo sancionador es de nueve (9) meses y es computado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos, es decir, con el inicio del procedimiento administrativo sancionador. (…) Por el contrario, el día final de ese plazo no es de la fecha de la resolución sancionadora, sino el de su notificación al administrado, dado que elementales razones de garantía impiden que se conceda efecto interruptor a una resolución no comunicada aún. No obstante, la norma admite la ampliación del plazo de caducidad por tres (3) meses, pero requiere de una resolución debidamente sustentada por parte del órgano competente, detallando las justificaciones de hecho y de derecho que conllevan a la necesidad de ampliar el plazo regular”10.

Así, al identificarse un supuesto de caducidad de oficio, le corresponde a esta instancia excepcional efectuar el análisis correspondiente, relacionado con la caducidad del presente expediente administrativo sancionador.

El procedimiento administrativo sancionador se desarrolló en el siguiente periodo:

Cabe precisar que la caducidad del procedimiento sancionador no se computa desde la fecha de emisión de la imputación de cargos, sino desde que se notifica la misma con la cual se da inicio al procedimiento sancionador. Por ende, una vez transcurrido el plazo para resolver sin que se haya notificado la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento.

En tal sentido, este procedimiento administrativo sancionador se inició el 22 de octubre de 2019, con la notificación de la imputación de cargos. Por lo que de conformidad con el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG la autoridad sancionadora (Sub Intendencia de Resolución), tenía hasta el 22 de julio de 2020 para emitir y notificar la resolución de sanción. Sin embargo, a consecuencia de la pandemia ocasionada por el Covid-19 y, en el marco de los Decretos de Urgencia N° 029-2020 y N° 053-2020, la SUNAFIL ha emitido la Resolución N° 074-2020-SUNAFIL y modificatorias, mediante las cuales dispuso la suspensión de plazos desde el 23 de marzo hasta el 26 de junio de 2020. Por ende, el plazo para resolver el procedimiento vencía el 26 de octubre de 2020.

En principio, se debe considerar que, con el fin de establecer medidas complementarias destinadas al financiamiento de la micro y pequeña empresa y otras medidas para la reducción del impacto del Covid-19 en la economía peruana; el Gobierno dictó el Decreto de Urgencia N° 029-2020, publicado en el Diario Oficial El Peruano, el 20 de marzo del 2020, en cuyo artículo 28, se dispuso lo siguiente:

En armonía a ello, la SUNAFIL emitió la Resolución de Superintendencia N° 074-2020- SUNAFIL, de fecha 23 de marzo de 2020, estableciendo, entre otras disposiciones, la siguiente:

Posteriormente, mediante Resolución de Superintendencia N° 80-2020-SUNAFIL, de fecha 11 de mayo de 2020, Resolución de Superintendencia N° 83-2020-SUNAFIL, de fecha 28 de mayo de 2020, y, Resolución de Superintendencia N° 87-2020-SUNAFIL, de fecha 15 de junio de 2020, se dispuso consecutivamente, la prórroga de la suspensión de plazos establecida en el artículo 1 de la Resolución de Superintendencia N° 074-2020-SUNAFIL, del 23 de marzo de 2020, esto es, hasta el 26 de junio de 2020, fecha en la que concluiría el cómputo de plazo suspendido.

Ahora bien, en el presente caso, se aprecia que la Administración, tal como ha sido señalado en el numeral 6.7 de la presente resolución, tuvo como plazo para resolver el procedimiento sancionador hasta el 26 de octubre de 2020, por lo que, de conformidad con el numeral 2 del artículo 259 del TUO de la LPAG, habiendo trascurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución respectiva se entiende que el procedimiento ha caducado a partir del 27 de octubre de 2020, primer día hábil siguiente al plazo máximo. Por lo que, la Resolución de Sub Intendencia N° 587-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 29 de octubre de 2020, que impuso sanción a la impugnante fue notificada con fecha 02 de noviembre de 2020, cuando el procedimiento administrativo sancionador ya había caducado. Para mejor ilustración se adjunta la línea de tiempo siguiente:

En ese sentido, y de acuerdo con la competencia y facultades con las que cuenta esta Sala, la caducidad será declarada por este órgano de revisión; razón por la cual se ha evidenciado la configuración de la causal de caducidad al notificarse la Resolución de Sub Intendencia N° 587-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE4, luego de la fecha máxima que tenía para ser notificada, según los alcances del artículo 259 del TUO de la LPAG.

En ese sentido, corresponde declarar la caducidad del procedimiento administrativo sancionador recaído en el presente expediente sancionador, disponiendo su archivo; 22.10.2019 (Se notifica la Imputación de cargos y Acta de Infracción) 26.10.2020 Culmina el plazo máximo para resolver el procedimiento sancionador 02.11.2020 Se notifica la Resolución de Sub Intendencia N° 587- 2020- SUNAFIL/ILM/SIRE4 23.03.2020 (Inicio de suspensión de plazos) 5 meses

Conviene precisar que la declaración de caducidad que efectuará la Sala no supone la nulidad de toda la actuación realizada por las instancias precedentes, sino que, en virtud al texto expreso de los numerales 4 y 5 del artículo 259 del TUO de la LPAG, determinadas actuaciones resultan subsistentes. De esta forma, la declaración de caducidad no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que puedan o no resultar necesarios ser actuados nuevamente.

Así también las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (3) meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador. Además, la autoridad competente conforme al Sistema, en caso la infracción no hubiera prescrito, evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador.