Ministerio Público - Gerencia General — Res. 638-2026

Mediante Orden de Inspección N° 1072-2022-SUNAFIL/IRE-LIM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 093-2023- SUNAFIL/IRE-LIM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la Ley General de Inspección del Trabajo (en adelante, LGIT).

Que, mediante Imputación de Cargos N° 150-2023-SUNAFIL/IRE-LIM/SIFN-IC, notificada al procurador público el 16 de mayo de 2023, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 206-2023-SUNAFIL/IRE-LIM/SIFN-IF, notificada al procurador público el 11 de julio de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final de Instrucción y los actuados a la Subintendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Lima, la que mediante Resolución de Subintendencia N° 019- 2024-SUNAFIL/IRE-LIM/SISA, notificada al procurador público el 22 de enero de 2024, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 06 de febrero de 2024 la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 019-2024-SUNAFIL/IRE-LIM/SISA, solicitando que se deje sin efecto la sanción impuesta.

Mediante Resolución de Intendencia N° 027-2024-SUNAFIL/IRE-LIM, notificada al procurador público el 26 de febrero de 2024, la Intendencia Regional de Lima declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, desestimando los argumentos deducidos y confirmando la sanción impuesta.

Con fecha 12 de marzo de 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lima el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 027-2024-SUNAFIL/IRE- LIM.

La Intendencia Regional de Lima admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, los mismos que fueron recibidos el 01 de abril de 2024.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299811, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299812, en concordancia con el artículo 41 de la LGIT3, el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR4, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR5 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”6.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional7.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el MINISTERIO PÚBLICO - GERENCIA GENERAL, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 027-2024- SUNAFIL/IRE-LIM, que confirmó la sanción impuesta por la comisión, de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT; dos (02) infracciones MUY GRAVES en materia de seguridad social, tipificadas en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT; y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 27 de febrero de 2024.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el MINISTERIO PÚBLICO - GERENCIA GENERAL.

Dado los argumentos expresados por la impugnante, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

A su vez, el numeral 2 del artículo 248° del TUO de la LPAG señala que:

Concordante con ello, la LGIT desarrolla en su artículo 44 los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.

Al respecto, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia en relación a ello, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG y la LGIT, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto a fin de contrastar la existencia de vulneración al respecto.

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio del debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior, se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312- 2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:

Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material8.

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos conforme a la normativa vigente; ello como garantía del debido procedimiento administrativo. (énfasis añadido).

Además, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 08 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Al respecto, la impugnante sostiene en su recurso de revisión que se ha infringido la debida motivación y el debido procedimiento, dado que las instancias previas habrían evaluado la existencia de una relación de trabajo y, a partir de ello, configurado las infracciones impuestas, en base a indicios, pero no con pruebas directas, invirtiendo erróneamente la carga de la prueba, cuando es la Administración quien debe cumplir con la acreditación obteniendo pruebas directas y valorando lo presentado.

Con relación a estos argumentos, es importante citar el precedente vinculante contenido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 25 de enero de 2023, donde el Tribunal estableció lo siguiente:

En tal sentido, con el objeto de contradecir el principio de licitud, que protege la actuación de los administrados, y acreditar fehacientemente los hechos, a la ocurrencia de alguna infracción a la normativa sociolaboral, la Administración debe determinar el cumplimiento del principio de verdad material.9 Así, conforme esta directriz, la autoridad administrativa competente debe verificar suficientemente los hechos que sirven de motivo para sus respectivas decisiones, esto es, la determinación de multas u obligaciones al sujeto inspeccionado; para lo cual, la autoridad fiscalizadora y sancionadora deben evaluar ampliamente la prueba directa e indirecta actuada en el expediente, así como extender todas las medidas razonables para satisfacer la carga probatoria que recae sobre la Administración, junto con la exigible participación necesaria del deber de colaboración de los sujetos inspeccionados, conforme a Ley.

En efecto, en el marco del procedimiento de fiscalización y sancionador se deben obtener los indicios suficientes o elementos de convicción que permitan la comprobación de alguna infracción a las normas de trabajo que sean pasibles de sanción. Esto resulta necesario para poder sostener una imputación de responsabilidad administrativa al sujeto

Cabe precisar que esta carga de la prueba que recae sobre la administración para determinar el reproche administrativo al sujeto inspeccionado atiende al derecho fundamental de prueba que tiene este para ofrecer los medios de prueba que considere pertinentes para sustentar sus alegaciones. Tales actuados, cuando efectivamente sean pertinentes para la determinación de si existe responsabilidad administrativa o no, deberán ser analizados y valorados por la autoridad administrativa al resolver si corresponde o no la determinación de una sanción.

Lo señalado anteriormente, no implica que la mera alegación del principio/derecho a la presunción de licitud por parte del administrado, sea sustento suficiente para desvirtuar la comisión de infracción o infracciones imputadas; por el contrario, si durante el desarrollo del procedimiento la administración sustenta la responsabilidad del sujeto inspeccionado, la carga de la prueba se traslada a éste, por lo que podrá desestimar los reproches administrativos alegados o la configuración de algún eximente de responsabilidad, a través de la presentación de los medios de prueba que considere oportunos; correspondiendo a la administración resolver sobre la base de la valoración conjunta de las pruebas aportadas al procedimiento. (énfasis añadido)

En atención a lo expuesto, y en concordancia con el precedente vinculante establecido en la Resolución de Sala Plena N.° 013-2023-SUNAFIL/TFL, publicada el 24 de setiembre de 2023, este Tribunal ha sostenido de manera uniforme que la determinación de los hechos constitutivos de infracción —en particular, la verificación de la existencia de una relación laboral— puede sustentarse tanto en medios probatorios directos como en prueba indiciaria. Es perfectamente posible, entonces, que la Administración arribe a una conclusión infractora a partir de la concurrencia de indicios, concordantes y suficientes, siempre que estos generen una convicción razonable sobre los hechos, aun en ausencia de prueba directa. Esto adquiere especial relevancia en aquellos casos en los que se aplica el principio de primacía de la realidad, considerando que en estos la obtención de prueba directa suele verse limitada debido a la existencia de mecanismos de encubrimiento documentario del vínculo de trabajo. En consecuencia, los argumentos formulados en el recurso de revisión en este extremo deben ser desestimados.

Asimismo, sin perjuicio de lo anterior, desde un análisis formal de la fundamentación de los actos administrativos emitidos en el presente procedimiento sancionador, esta Sala verifica que tanto la Resolución de Subintendencia N° 019-2024-SUNAFIL/IRE-LIM/SISA, como la Resolución de Intendencia N° 027-2024-SUNAFIL/IRE-LIM, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, el principio de tipicidad efectuando la subsunción adecuada en el tipo

Es más, sobre la resolución emitida por la instancia de apelaciones, se puede observar que los cuatro elementos antes referidos sobre el deber de motivación conforme al expediente 349- 2021-PA/TC, pueden ser satisfactoriamente comprobados; toda vez que, de la resolución impugnada, se verifica que se han absuelto todos los extremos alegados por la impugnante en su recurso de apelación, de manera suficiente y congruente. Del mismo modo, atendiendo al desarrollo de la resolución impugnada, se advierte que la instancia de apelaciones establece la fundamentación jurídica que respalda su decisión; asimismo, efectuó el análisis detallado de los medios probatorios que obran en las actuaciones, evaluando los hechos constatados en el acta de infracción y sustentando correctamente desde el punto de vista formal y procedimental, la imposición de las infracciones que fueron determinadas por la primera instancia administrativa.

Por lo tanto, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, pues, no se verifica vulneración alguna al debido procedimiento ni al derecho a la debida motivación, no correspondiendo por tanto acoger este extremo del recurso de revisión, ni declarar la nulidad de la resolución impugnada por ello.

El artículo 4 del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado mediante Decreto Supremo N° 003-97-TR (en adelante, la TUO de la LPCL), dispone lo siguiente respecto al contrato de trabajo “En toda prestación personal de servicios remunerados y subordinados, se presume la existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado”. Así, cuando se presenten los siguientes tres (3) elementos: (i) prestación personal del servicio, (ii) remuneración, y (iii) subordinación; siendo este último el elemento distintivo entre el contrato de trabajo y el contrato de locación de servicios, el cual adopta una serie de manifestaciones cuyo descubrimiento nos lleva a concluir el carácter laboral de una relación contractual. Por su lado, el contrato de locación de servicios es definido en el artículo 1764 del Código Civil como aquel acuerdo de voluntades por el cual “el locador se obliga sin estar subordinados al comitente, a prestarle sus servicios por cierto tiempo o para un trabajo determinado, a cambio de una retribución”. De lo anterior, se advierte que el elemento esencial diferenciador entre uno y otro contrato es la subordinación.

Al respecto, el Tribunal Constitucional en la sentencia de fecha 22 de octubre de 2012, recaída en el Expediente N° 03146-2012-PA/TC, señala lo siguiente:

En ese sentido, si bien la vinculación entre los trabajadores y la inspeccionada partió de una contratación civil generada por las órdenes de servicio, la autoridad inspectiva a partir de las investigaciones relacionadas, en aplicación del principio de primacía de la realidad, logró acopiar indicios suficientes para establecer la existencia de subordinación. Sobre este principio, conviene tener presente el precedente vinculante contenido en la Resolución de Sala Plena N° 006-2022-TR, publicada el 18 de setiembre de 2022, que estableció lo siguiente:

En tal sentido, el principio de primacía de realidad tiene la virtud de proporcionar al órgano administrativo, dentro de un procedimiento sancionador, una importante herramienta conceptual, orientada a superar formalidades con las que eventualmente se hubiere revestido un acto jurídico laboral para encontrar el trasfondo de la verdadera naturaleza de la relación laboral entre el sujeto inspeccionado y el trabajador o trabajadores afectados; descartando de esta manera las actitudes que en fraude a la ley hubieren podido consumarse, incluso con aceptación del trabajador.

Por lo anotado, en caso de discordancia entre los hechos constatados en la fiscalización y los documentos o acuerdos formales establecidos por el sujeto inspeccionado, debe darse preferencia a los primeros. Como se recuerda, el artículo 16 de la Ley Nº 28806, establece la presunción de certeza de los hechos constatados por los inspectores en las fiscalizaciones realizadas, por lo que la determinación de prevalencia de los hechos se sostiene en tal comprobación y en el hecho de que cualquier contraprueba que pudiera presentarse durante los descargos, al ser examinada, no desvirtúe la imputación.

Debe precisarse que la aplicación del principio de primacía de la realidad, por parte de la autoridad administrativa, debe estar debidamente motivado y sustentado en lo actuado en el procedimiento fiscalizador y en el procedimiento administrativo sancionador. En cada ámbito, se debe analizar si existe un correcto examen de los hechos y de su verificación; toda vez que la invocación a este principio debe estar justificada en la comprobación directa o indirecta de la infracción imputada. (énfasis añadido)

En este ámbito, la impugnante sostiene que el análisis de laboralidad se ha efectuado sin valoración de prueba directa, solo con indicios, obviando que la contraprestación no era por

Al respecto, se debe remarcar que la forma documentaria dada al pago de la contraprestación no enerva su calificación como componente real de un contrato de trabajo, menos cuando de la investigación inspectiva se advierte que su cancelación se originó a cambio de la ejecución de servicios personales como son los de guardianía y vigilancia. En ese mismo sentido, además, la falta de coincidencia del horario de trabajo implementado con el horario de atención de la entidad tampoco descarta la existencia de subordinación, por el contrario, el reconocimiento de que la prestación de servicios se sujetó a un horario fijo, independientemente de la extensión u organización de la jornada debido al carácter propio de los servicios de vigilancia, corrobora la sujeción y dependencia sustentadas por la autoridad inspectiva y las instancias previas.

Asimismo, el registro sistemático de ingresos, incidencias y actividades en los denominados cuadernos de ocurrencia —incluyendo los relevos de turno— no pierde eficacia probatoria por la ausencia de sellos o formalización expresa por parte de la entidad, como sostiene la impugnante. La valoración de la prueba, en base al precedente de la Resolución de Sala Plena N° 001-2023-SUNAFIL/TFL, no se sujeta a formalidades rígidas, sino a su idoneidad incluso indiciaria para reflejar la realidad de los hechos. Antes bien, la falta de oficialización de dichos registros puede ser interpretada como un indicador de informalidad o de intención de desdibujar la relación laboral, sin que ello afecte su valor como medio de convicción cuando su contenido resulta coherente, reiterado y concordante con todo lo actuado. En esa línea, la existencia y uso de estos cuadernos revela la presencia de una organización mínima del trabajo, así como la ejecución de tareas bajo pautas preestablecidas, lo que constituye un indicio razonable de la emisión de directrices por parte de la entidad orientadas al control de accesos y a la seguridad interna, elementos propios de una prestación subordinada.

Por otra parte, el hecho de que las labores de guardianía y vigilancia no formen parte del núcleo de la actividad principal de la entidad no desvirtúa su carácter laboral, pues si bien dicho elemento aporta en la indagación de la laboralidad del vínculo, su ausencia no la desestima, dado que los servicios complementarios dentro de una organización resultan funcionalmente importantes y útiles para el desarrollo y cumplimiento de la actividad principal, lo que implica la necesidad del recurso humano dentro de la institución. En el caso de los servicios de vigilancia, esto se sustenta en el requerimiento de protección de bienes, instalaciones y personas, sobre todo en una entidad dedicada a actividades fiscales y de investigación del delito como el sujeto inspeccionado.

Sobre los argumentos relativos a las imposibilidades presupuestarias, es propio establecer que si bien las obligaciones y prohibiciones establecidas legalmente en torno al manejo presupuestario dentro de las entidades públicas y aquellas relacionadas con el acceso meritocrático, constriñen la actuación de estas en torno a la contratación del recurso humano, ello no avala el incumplimiento de la normativa sociolaboral ni impide que la autoridad inspectiva, en el marco de sus facultades, siguiendo los principios de legalidad y tipicidad, verifique ello proponiendo las infracciones correspondientes. La irregular contratación, en comprobada contravención a la normativa sociolaboral, es un hecho imputable exclusivamente a la inspeccionada, que no puede ser opuesta en perjuicio de los trabajadores

En consecuencia, se encuentra acreditada la existencia de una prestación personal de servicios por parte de los trabajadores afectados a favor de la impugnante en el cargo de guardianía y vigilancia; la presencia de una remuneración contraprestativa por la ejecución de dichas actividades en beneficio de la inspeccionada; y, además, la subordinación manifestada en la sujeción a un horario de trabajo, la organización de trabajo y la obligación del reporte escrito en el cuaderno de ocurrencias. De manera que, estos elementos debidamente analizados por la inspección y por las instancias administrativas previas, han cumplido con el examen probatorio correspondiente teniendo en cuenta el onus probandi de la Administración en base al principio de impulso de oficio y el principio de licitud, concluyendo válidamente la naturaleza laboral del vínculo entre la impugnante y los catorce (14) trabajadores afectados.

De acuerdo con ello, se desestiman los argumentos postulados en el recurso de revisión, al haberse verificado la concurrencia de los elementos de laboralidad en el vínculo entre la inspeccionada y la denunciante.

El marco normativo establece mediante el artículo 2 del Decreto Supremo Nº 018-2007-TR, que los empleadores que cuenten con uno o más trabajadores se encuentran obligados a llevar la planilla electrónica y presentarla ante el MTPE. Del mismo modo, según el artículo 4 de la misma fuente, se prescribe:

Sobre dicha base normativa, en el presente caso, el comisionado ha concluido en el acta de infracción en la identificación de vulneración de dicha materia por parte del impugnante, al no haber dado cumplimiento al mandato de la medida de requerimiento, esto es, acreditar el

La determinación legal respecto del registro de seguridad en salud mediante la planilla electrónica, se encuentra solventada según el artículo 1 de la Ley N° 26790, Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud, establece que “La Seguridad Social en Salud se fundamenta en los principios constitucionales que reconocen el derecho al bienestar y garantizan el libre acceso a prestaciones a cargo de entidades públicas, privadas o mixtas. Se desarrolla en un marco de equidad, eficiencia y facilidad de acceso a los servicios de salud (…)”. En tanto, el Decreto Supremo N° 009-97-SA, Reglamento de la Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud, en su artículo 30, señala la responsabilidad de la entidad empleadora respecto la inscripción en el Seguro Social de los afiliados regulares y sus derechos habientes como obligatoria.

En tal sentido, en el artículo 5 se establece la obligación de la entidad empleadora respecto al registro y la inscripción de los afiliados regulares que de ella dependan, ante EsSalud, debiéndose entender como afiliados regulares a los trabajadores activos que laboran bajo la relación de dependencia o en calidad de socios de cooperativas de trabajadores, los pensionistas que perciben pensión de jubilación, incapacidad o sobrevivencia y los trabajadores independientes que sean incorporados por mandato de una ley especial.

En la misma línea, en cuanto al registro de seguridad en pensiones mediante la planilla electrónica, el marco normativo se encuentra determinado mediante el inciso a) del artículo 3 del Decreto Supremo N° 014-74-TR, Texto Único Concordado del Decreto Ley N° 19990, Ley del Sistema Nacional de Pensiones, el cual prescribe que son asegurados obligatorios del Sistema Nacional de Pensiones de la Seguridad Social los trabajadores que prestan servicio bajo el régimen de la actividad privada a empleadores particulares, cualquiera que sea la duración del contrato de trabajo y/o el tiempo de trabajo por días, semana o mes, quedando en obligación de las entidades empleadoras a retener las aportaciones de los trabajadores asegurados en el momento del pago de sus remuneraciones. Así, el Decreto Supremo N° 054- 97-EF, Texto Único Ordenado de la Ley del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones, en su artículo 2 prescribe sobre el derecho de afiliación de los trabajadores cualquiera sea la modalidad de trabajo que realicen.

En ese sentido, la imputación formulada en contra de la administrada por no cumplir con las inscripciones en el régimen de la seguridad social en salud y pensiones, ha resultado justificada desde la postura asumida por esta ante la precariedad contractual en la cual mantuvo a los catorce (14) trabajadores afectados ante la relación de trabajo determinada sobre la base del Principio de Primacía de la Realidad entre los afectados y la empresa inspeccionada, según el análisis precedentemente expuesto. Sobre esa línea, esta Sala resuelve confirmar la Resolución de Intendencia materia de revisión, respecto a ambos extremos.

En este ámbito, la impugnante sostiene que se vulnerado el principio non bis in ídem, dado que

Al respecto, corresponde traer a colación lo establecido en la Resolución de Sala Plena N° 013- 2022-SUNAFIL/TFL, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 26 de noviembre de 2022, la cual señala lo siguiente:

En tal sentido, de lo descrito precedentemente, se aprecia que se configura una afectación del principio de non bis in idem, al evidenciarse (i) la identidad subjetiva, que consiste en que ambas pretensiones punitivas sean ejercidas contra el mismo administrado; (ii) la identidad de hecho u objetiva, que consiste en que la conducta incurrida por el administrado debe ser la misma en ambas pretensiones punitivas, bajo los mismos criterios de objetivación (el acto reprochado, durante el mismo periodo fiscalizado); y (iii) la identidad de fundamento, que consiste en que el bien jurídico protegido y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadores sean los mismos.

Es preciso recordar que, conforme con la dogmática, el non bis in ídem es un principio que adquiere una faz material, que impide la aplicación de dos o más sanciones ante la verificación de la llamada “triple identidad”; así como una faz procedimental, que impide desplegar múltiples procedimientos sancionadores, cuando entre ellos se pueda deducir la llamada triple identidad. Esto último, claro está, sin perjuicio de la punición de actos continuos o de infracciones permanentes, lo que corresponde a hechos y/o fundamentos distinguibles, cada vez.

En particular, es importante que el órgano de la Administración que conociere un caso donde se invoca al non bis in ídem, deba verificar la identidad de sujetos, hechos y, singularmente (por requerir un análisis más detenido y en algunas ocasiones obviado), la llamada identidad de fundamento punitivo. Por esta última identidad, se entiende que “busca determinar si las normas concurrentes protegen o no un mismo bien jurídico”.10 De esta forma, es preciso que los órganos de la Administración verifiquen si dos procesamientos significan o no la superposición de regímenes sancionadores con idénticos o distintos bienes jurídicos. (énfasis añadido)

Partiendo del precedente anterior, se advierte en principio que el enunciado normativo del citado artículo en cuestionamiento prevé lo siguiente: “La falta de inscripción de trabajadores, u otras personas respecto de las que exista la obligación de inscripción, en el régimen de seguridad social en salud o en el régimen de seguridad social en pensiones, sean estos públicos o privados, incurriéndose en una infracción por cada trabajador afectado”. El supuesto contemplado entonces no es copulativo ni conforma una sola conducta infractora,

A tal efecto, no se configura la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento jurídico exigida para la aplicación del principio non bis in ídem, al no tratarse de una doble persecución sancionadora por los mismos hechos y bajo el mismo fundamento, sino de reproches administrativos autónomos derivados de conductas infractoras distintas; por lo que no se advierte vulneración alguna en este extremo. Confirmándose la comisión de las infracciones impuestas.

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refieren los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

Sobre esa base normativa, en el presente caso, se advierte que el comisionado solventa la responsabilidad de la administrada al no haber efectuado cumplimiento del mandato de la medida de requerimiento de fecha 22 de noviembre de 2022, correspondiente a las siguientes obligaciones, así tenemos: “adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en materia de REGISTRO DE TRABAJADORES Y OTROS EN PLANILLA; INSCRIPCIÓN DE TRABAJADORES EN EL RÉGIMEN DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD E INSCRIPCIÓN DE TRABAJADORES EN EL RÉGIMEN DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES” de los trabajadores afectados.

En el presente caso, se verifica que la emisión de la medida de requerimiento encontró fundamento bajo la adecuada interpretación del plano fáctico y legal correspondiente al caso, en razón a la identificación de los elementos de laboralidad entre los sujetos afectados y la empresa inspeccionada, corroborándose el cumplimiento del elemento subjetivo y objetivo en el mandato de la misma, así como el cumplimiento de los principios de legalidad en base al precedente vinculante establecido en la Resolución de Sala Plena N° 004-2025-SUNAFIL/TFL que prevé la fundamentación de la laboralidad del vínculo como elemento previo para la exigencia de medidas correctivas como las contempladas en este caso.

Con relación al cumplimiento de los principios de razonabilidad y proporcionalidad en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, conforme a la Resolución de Sala Plena N°

Sin embargo, al no existir ello, se ha incumplido con el objeto de la medida inspectiva de requerimiento pese a la suficiencia del plazo concedido, lo cual ha derivado en la aplicación del apercibimiento informado en la parte in fine de la misma. En consecuencia, corresponde confirmar la imposición de la infracción prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, al haberse contrastado que a pesar de que la medida inspectiva de requerimiento fue emitida válidamente otorgando un plazo razonable para su cumplimiento, no fue acatada por la impugnante dentro del plazo concedido por el inspector comisionado.

En base a la totalidad de los argumentos expuestos, se corrobora por parte de este Tribunal que no corresponde estimar ninguno de los argumentos esgrimidos por la impugnante, manteniéndose las infracciones impuestas a esta mediante el procedimiento sancionador, correspondiendo confirmar la resolución de Intendencia.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.