Ministerio Público – Gerencia General — Res. 618-2021

Antecedentes

1 Se verificó el incumplimiento sobre las siguientes materias: Seguridad y Salud en el Trabajo: Planes y programas de seguridad y salud en el trabajo. 2 Notificación al procurador. PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft 20555195444 soft 20555195444 soft

de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del inciso 2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019- 2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la adopción de la medida inspectiva de requerimiento, notificada el 12 de febrero de 2021, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, con una multa ascendente a S/ 104,016.00.

i. Al momento de emitir el Acta de Infracción no se tomó en cuenta el medio probatorio consistente en el Oficio N° 030-2020-MP-FN-ADMDFCAJA de fecha 17 de febrero de 2021, en el cual se acredita que los trabajadores detallados en dicho oficio, no ejecutan acciones de alto o muy alto riesgo, en razón que las funciones que realizan son netamente administrativos, más aún si se realizan trabajo remoto en cumplimiento con los dispuesto en el Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo del Ministerio Público, asimismo, conforme se acredita con el Memorándum Múltiple N° 05-2021-MP-FN-DA-CAJAMARCA, de fecha 06 de abril de 2021, se programó capacitación obligatoria de “Bioseguridad” vía plataforma meet para el día 07 de abril de 2021, a horas 11:00 a.m., en cumplimiento con el “Plan de Vigilancia, prevención y control COVID-19 en el Trabajo”. De otro lado, es necesario referirnos que el personal que realiza labores de alto riesgo o está expuesto a semejantes situaciones es el que pertenece al departamento de Medicina Legal el mismo que cuenta con su propia Unidad Ejecutora y su propio Registro Único de Contribuyente (RUC) 20604022941, es decir cuenta con personería jurídica distinta a la del Ministerio Público – Gerencia General (Sede Central Lima). Sin perjuicio de ello, se ha dado inicio a las gestiones administrativas, con la finalidad de capacitar al personal.

ii. Así también, la Autoridad Administrativa de Trabajo, al momento de emitir la citada Acta de Infracción, no tomó en cuenta que mediante Oficio N° 030-2020-MP-FN- ADMDFCAJA, de fecha 17 de febrero de 2021, se acredito que si se cumplió con entregar los equipos de protección personal (EPPs) a todo el personal del Distrito Fiscal de Cajamarca, lo cual fue puesto de conocimiento en la etapa inspectiva mediante Oficio N° 025-2021-MP-FN-ADMDFCAJA y Oficio N° 029-2021-MP-FN-ADMDFCAJA de fecha 02 y 09 de febrero de 2021. Cabe señalar, que debido a la situación que atraviesa el país por la pandemia del Covid-19, resulta difícil acreditar la entrega de manera

3 Notificada a la inspeccionada el 22 de junio de 2021 (Ver folio 167 del expediente sancionador)

personal por cuanto ello implicaría mayor riesgo de contagio, es decir, el recolectar las firmas de cada uno de ellos como señal de conformidad de su recepción, podría ocasionar la propagación del virus.

iii. El Ministerio Público cumplió con la medida inspectiva de requerimiento al acreditar que se ha cumplido con la capacitación en Bioseguridad, el día 07 de abril de 2021 y demostrar la entrega de equipo EPP a todo el personal.

i. Respecto a los trabajadores afectados que no realizarían actividades de “Alto Riesgo”, se ha podido verificar que, respecto a los 13 trabajadores afectados, la propia inspeccionada ha consignado en su “Plan para la Vigilancia, prevención y control covid- 19”, que los puestos de dichos trabajadores son considerados de “Alto Riesgo”, lo cual obra a folios 213 al 214 del expediente inspectivo.

ii. Respecto a la capacitación obligatoria de “Bioseguridad”, vía plataforma google meet para el día 07 de abril de 2021, a horas 11:00 a.m., la autoridad de primera instancia ha procedido a aplicar la reducción del monto de la sanción propuesta en atención al artículo 40, literal a) de la Ley N° 28806.

iii. Respecto al personal del Departamento de Medicina Legal, el cual sería una unidad ejecutora independiente y con personería jurídica distinta al Ministerio Público, de la documentación ofrecida por la inspeccionada y el presente procedimiento sancionador no es posible comprobar lo alegado en este extremo, más aún si se tiene en cuenta que la inspeccionada ha considerado a los trabajadores afectados (13) dentro de su “Plan para la Vigilancia, prevención y control COVID-19”, en ese sentido, no desvirtúa la conducta infractora.

iv. En cuanto a la entrega de equipos de protección personal (EPP), si bien la inspeccionada manifiesta que la falta de los cargos de recepción de forma personal por parte de los trabajadores, obedece a la pandemia de Covid-19; sin embargo, el cargo de recepción por parte de los trabajadores pudo enviarse de manera virtual como el uso del correo electrónico.

4 Notificada a la inspeccionada el 01 de setiembre de 2021 (Ver folio 177 del expediente sancionador)

v. De la verificación del expediente inspectivo, la inspeccionada no cumplió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 12 de febrero de 2021.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

5 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 6“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 7 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 8“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 9“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.

Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 10 D.S. 016-2017-TR, art. 14

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DEL MINISTERIO PÚBLICO – GERENCIA GENERAL

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 22 de setiembre 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 129-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, señalando que:

Sobre la multa por materia de seguridad y salud en el trabajo

- Existe una interpretación errónea del numeral 27.8 del artículo 27 del RLGIT, cuando claramente se advierte en la resolución impugnada que, si se cumplió con acreditar haber capacitado a los trabajadores en materia de Bioseguridad, prevista en el Plan para la Vigilancia, prevención y control Covid-19, motivo por el cual se redujo el monto de la sanción propuesta en atención al artículo 40 literal a) de la Ley N° 28806.

- Existe una interpretación errónea del numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT, dado que en la resolución impugnada reconoce que se ha cumplido con entregar los equipos de protección personal a todo el personal del Distrito Fiscal de Cajamarca, acreditándose mediante Oficio N° 025-2021-MP-FN-ADMDFCAJA y Oficio N° 029-2021-MP-FN- ADMDFCAJA de fecha 02 y 09 de febrero de 2021, que obran en el expediente; no obstante, se debe tener presente que debido a la situación que atraviesa el país por la pandemia del COVID-19, resulta difícil acreditar la entrega de manera personal a cada uno de los servidores, por cuanto ello implicaría mayor riesgo de contagio, es decir el recolectar las firmas de cada uno de ellos como señal de conformidad de su recepción, podría ocasionar la propagación del virus.

11 Iniciándose el plazo el 02 de setiembre de 2021.

Sobre la multa por labor inspectiva

- Existe interpretación errónea del numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por cuanto el Ministerio Público sí cumplió con la medida de requerimiento, al encontrarse debidamente acreditado la capacitación en Bioseguridad, el día 7 de abril del 2021 y la entrega de EPP a todo el personal que labora en el Distrito Fiscal de Cajamarca.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento 6.2 En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que, pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).

“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis es añadido).

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por el MINISTERIO PÚBLICO – GERENCIA GENERAL, contra de la Resolución de Intendencia N° 129-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 24 de agosto de 2021, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca dentro del

procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 107-2021- SUNAFIL/IRE-CAJ, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 129-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, en el extremo referente a la sanción impuesta por el incumplimiento a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

CUARTO. - Notificar la presente resolución al MINISTERIO PÚBLICO – GERENCIA GENERAL y a la Intendencia Regional de Cajamarca, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Cajamarca.

SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral –SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

LUZ IMELDA PACHECO ZERGA

VOTO SINGULAR DEL VOCAL LUIS ERWIN MENDOZA LEGOAS Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, si bien estoy de acuerdo con el fallo, discrepo de la fundamentación, pues considero que el Tribunal de Fiscalización Laboral no tiene competencia para analizar la capacitación a los trabajadores en materia de Bioseguridad y el otorgamiento de equipos de Protección Personal, previstos en el Plan para la Vigilancia, prevención y control del covid -19, sobre el que versa el expediente administrativo elevado a esta instancia de revisión. En este caso, se ha activado la competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral por una infracción calificada como “muy grave a la labor inspectiva”, por no haber cumplido el empleador con la medida de requerimiento, de fecha 12 de febrero de 2021. Sintetizo el sustento de mi posición – que implica un cambio de criterio, basado en el análisis crítico de las resoluciones de esta Sala- en las siguientes consideraciones: 1. La Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral, Ley Nº 29981, ha establecido la competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral con carácter excepcional, conforme fluye de una lectura atenta del tercer párrafo del artículo 41. A su vez, literal b) del artículo 49 de la norma citada delega en las normas reglamentarias la determinación de las “causales establecidas” para la interposición del recurso de revisión. Es decir, la ley establece un ámbito restringido, pero la configuración de dicho ámbito es delegada a las normas sectoriales.

2. En el literal c) del artículo 55 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por el Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, reitera la excepcionalidad del ámbito objetivo en el que la instancia de revisión ejecuta sus competencias. De esa forma, refiere al Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo Nº 004-2017-TR como norma que determina los requisitos de admisibilidad y procedencia del recurso de revisión.

3. El artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, a su vez, reitera el carácter excepcional de la competencia de la instancia de revisión. En concreto, en el artículo 14, el Reglamento mencionado refiere que el recurso de revisión se interpone contra resoluciones que sancionan infracciones “muy graves”.

4. En el bloque de legalidad que se repasa, se observa que: 1) el Tribunal de Fiscalización Laboral tiene una competencia excepcional, lo que estrictamente se refiere a la competencia material establecida por la norma reglamentaria, por delegación legal; y 2) dicha competencia, excepcionalmente activada, permite que el órgano de revisión ejerza sus funciones, conforme al segundo párrafo del artículo 15 de la Ley Nº 29981: emitir decisiones que constituyan precedentes de observancia obligatoria que interpreten de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.

5. Conforme con la doctrina administrativista, “la competencia en razón de la materia se refiere a las actividades o tareas que legítimamente puede desempeñar el órgano, es decir, al objeto de los actos y a las situaciones de hecho ante las que puede dictarlos” 12

6. Los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son; sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren casos en los que las imputaciones contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” más algún o algunos más de distinto grado. Habitualmente, en este tipo de casos, el Tribunal de Fiscalización Laboral distingue lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada.

7. Una excepción a lo distinguido en el numeral anterior es el caso de las infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento contenido en el numeral 46.7 del artículo 46 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo. Existen casos en donde la competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral es dudosa, pues los recursos de revisión se tramitan por sanciones

12 Gordillo, A. (2007). Tratado de derecho administrativo: el acto administrativo (Vol. 3). Agustín Gordillo. https://www.gordillo.com/pdf_tomo3/capitulo8.pdf

impuestas por inejecución de medidas de requerimiento que, en sustancia, versan sobre un comportamiento subsumible en tipos sancionadores calificados por la normativa como infracciones “graves” o hasta “leves”. En tales casos, el análisis de la razón jurídica de las medidas de requerimiento debe limitarse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad y razonabilidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son, en efecto, las infracciones calificadas como graves y leves.

8. Del análisis del escrito de revisión no se identifica que la impugnante fundamente su recurso en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal, respecto de la infracción “muy grave” (único objeto de análisis pasible de pronunciamiento por parte del Tribunal). Por el contrario, se observa que los argumentos de defensa de la recurrente implican que esta Sala tome posición sobre la calificación efectuada de la falta administrativa respecto de una materia distinta a infracciones muy graves, cuestión que, como se ha expuesto, excede la competencia que la ley ha otorgado a este Tribunal.

9. En efecto, si bien la recurrente ha impugnado la aplicación de una medida de requerimiento (infracción muy grave), se observa que las alegaciones planteadas recaen sobre aspectos en los cuales la Intendencia competente, como instancia de apelación, se ha pronunciado ya, al tratarse de materia calificada por la norma como infracción grave y/o infracción leve.

10. Entonces, respecto de dicha materia, se ha agotado ya la vía administrativa en la instancia de apelación, y al no presentarse argumentos que cuestionen los fundamentos expuestos por las instancias inferiores sobre la infracción objeto del recurso de revisión (infracción muy grave), se determina que el recurso de revisión no desvirtúa la sanción aplicada respecto de la infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida de requerimiento, de fecha 12 de febrero de 2021, resultando infundado el recurso de revisión que se ha interpuesto.

11. Finalmente, el Tribunal de Fiscalización Laboral podría, sobradamente, ejercer la tutela administrativa a través del efecto unificador que tienen los precedentes de observancia obligatoria incluso sobre casos como este, donde las materias cuyo análisis es indispensable recaen en una materia distinta a la que activa la competencia de la instancia de revisión.

Por estos fundamentos, mi voto es porque el recurso de revisión sea declarado INFUNDADO en los términos expuestos en el presente voto singular.

Presidente