Ministerio Público- Gerencia General — Res. 576-2026

Mediante Orden de Inspección N° 324-2022-SUNAFIL/IRE-TUM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de relaciones laborales1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 0156-2022-SUNAFIL/IRE-TUM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 030-2023-SUNAFIL/IRE-TUM/SIFN-IC, notificada el 12 de abril de 20232, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019- 2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 142-2023-SUNAFIL/IRE-TUM/SIFN– IF-ARCHIVO, notificada el 06 de setiembre de 20233 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual, procedió a remitir el Informe Final de Instrucción y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Tumbes, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 162-2023-SUNAFIL/IRE-TUM/SISA4, notificada el 07 de noviembre de 20235, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 28 de noviembre de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 162-2023-SUNAFIL/IRE-TUM/SISA.

Mediante Resolución de Intendencia N° 003-2024-SUNAFIL/IRE-TUM, notificada el 13 de febrero de 20246, la Intendencia Regional de Tumbes, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante y confirmo la sanción contra la administrada.

Con fecha 04 de marzo de 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Tumbes el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 003-2024- SUNAFIL/IRE-TUM.

La Intendencia Regional de Tumbes admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000113-2024- SUNAFIL/IRE-TUM, recibido el 11 de marzo de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299817, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299818, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo9 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR10, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR11 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”12.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional13.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que MINISTERIO PUBLICO-GERENCIA GENERAL, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 003- 2024-SUNAFIL/IRE-TUM, que confirmo la sanción impuesta por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 15 de febrero de 2024.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por MINISTERIO PUBLICO-GERENCIA GENERAL.

Debe observarse la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG, establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 con la siguiente redacción:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT, establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, establece que éste tiene por finalidad:

Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre estas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente. Sobre la medida inspectiva de requerimiento

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones

Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece lo siguiente:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que “si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización”. (énfasis añadido).

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a la identificada dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

Así las cosas, corresponde indicar que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor -inspector de trabajo- que puede tener como objeto el revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador (medida de requerimiento en modalidad de subsanación de una infracción determinada por la inspección del trabajo), existiendo otra variante por la que los inspectores conminan al sujeto inspeccionado a adecuar su comportamiento a lo prescrito en las normas de trabajo (medida de requerimiento en modalidad de rectificación de una infracción determinada por la inspección del trabajo).

Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el artículo 46 numeral 46.7 del RLGIT.

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022, en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

En este caso, parte de los argumentos del recurso de revisión resumidos en el numeral V de la presente Resolución, se refieren al cumplimiento de obligaciones en materia de relaciones laborales: pago de vacaciones; el cual, conforme a lo precisado por el precedente de observancia obligatoria, no es posible invadir una competencia administrativa vedada, por cuanto, tales infracciones están calificadas como “graves” y han adquirido firmeza con la notificación de la Resolución de Intendencia.

Es oportuno señalar que, este Tribunal mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2021- SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, señalando: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo que, su configuración se efectúa independientemente de las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de seguridad y salud en el trabajo, que se detecten.

Estando a lo señalado, se debe tener en cuenta que, respecto a las infracciones que son materia de corrección de las conductas antijurídicas en la medida inspectiva de requerimiento, calificadas como infracciones graves en el acta de infracción, se ha agotado la vía administrativa, esto es, ha causado estado14, no correspondiendo analizar los argumentos del recurso de revisión relacionados con las referidas infracciones.

Ahora bien, de autos se observa que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 18 de octubre de 2022, ordenó a la recurrente que cumpla en un plazo máximo de cinco (05) días hábiles, con la adopción de las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento, ordenando cumplir con las siguientes acciones:

Conforme consta de los hechos constatados del acta de infracción, la impugnante no acreditó el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento adoptada con fecha 18 de octubre de 2022. Por tanto, conforme a lo constatado por el inspector comisionado, se configuró la infracción al numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

En este punto corresponde invocar el precedente administrativo aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 11 de junio de 2023 en el diario oficial El Peruano, referida a los elementos de la medida de requerimiento se dispuso:

De la revisión de la medida inspectiva de requerimiento se advierte que el inspector comisionado ha realizado una correcta aplicación de los artículos 14 de la LGIT y numeral 17.2 de artículo 17 de RLGIT; evidenciando que el comisionado efectuó la correcta determinación y fundamentación de la configuración de la conducta infractora (numeral 2.1.1 de la medida), las normas aplicables inobservadas por el inspeccionado (numeral 2.1.2 de la medida), el tipo infractor en el que se subsume la conducta infractora, el trabajador afectado, así como la acción que debe ejecutar el inspeccionado a fin de revertir la conducta reprochada.

Cabe precisar que el inspector comisionado dejó constancia, en la medida inspectiva de requerimiento, de que el trabajador cesó el 31 de agosto de 2022, por lo que resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto Legislativo N.° 713 y en el artículo 23 del Decreto Supremo N.° 012-92-TR. En ese marco, el inspector verificó la comisión de una infracción a la normativa en materia de relaciones laborales vinculada al pago de vacaciones truncas.

Asimismo, se advierte que el período requerido no comprende el lapso correspondiente a la suspensión perfecta de labores, conforme a lo alegado por la impugnante. En consecuencia, al haberse extinguido la relación laboral, correspondía el pago de vacaciones truncas por los períodos determinados por el inspector comisionado. En tal sentido, no debe desnaturalizarse el alcance de lo requerido, en tanto no se exige el pago de vacaciones truncas durante la vigencia de la suspensión perfecta de labores, sino el cumplimiento de la normativa aplicable al momento del cese del trabajador.

Siendo así, del análisis efectuado por esta Sala, se advierte que la medida de requerimiento emitida por el inspector comisionado resulta conforme al principio de razonabilidad, debida motivación y legalidad, pues la materia de inspección está orientada al cumplimiento de la normativa en materia de relaciones laborales, y dicha orden no ha sido cumplida por el sujeto inspeccionado. Además, el inspector ha cumplido con establecer el ámbito subjetivo y objetivo en el presente caso, advirtiéndose, además, que el plazo otorgado de cinco (05) días hábiles resulta razonable para dicho fin.

Es de indicar que dicha medida fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección, y en relación con los hallazgos que posteriormente fueron consolidados en el Acta de Infracción; por lo que la impugnante se encontraba en el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva, al no evidenciarse una vulneración en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, que transgreda lo dispuesto por el artículo 14 de la LGIT y el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT.

Ahora bien, sobre los argumentos del recurso de revisión resumidos en el numeral V de la presente Resolución, por lo fundamentos expuestos anteriormente, no se evidencia una interpretación errónea del tipo infractor establecido en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, en tanto, se ha evidenciado el incumplimiento de la medida inspectiva de

Sobre el apartamiento inmotivado de los criterios vinculantes de la Resolución de Sala Plena N° 014-2022-SUNAFIL/TFL, establece como criterio relevante que al fijar el plazo de una medida inspectiva de requerimiento, la autoridad debe ponderar la gravedad e impacto de la infracción, la conducta previa del inspeccionado y las demás circunstancias del caso. Esa valoración responde al principio de razonabilidad, que exige analizar el plazo en su contexto y finalidad, sin apreciaciones aisladas ni fórmulas rígidas, y con sustento en los hechos y antecedentes del expediente. 6.27. Al respecto, esta Sala no evidencia un apartamiento inmotivado del citado precedente vinculante, en tanto, el pago de vacaciones truncas en favor de un (01) solo trabajador, no contradice el criterio del precedente, sino que se encuentra dentro del margen de razonabilidad que este reconoce, evidenciando que el plazo ha sido suficiente, y materialmente posible de cumplir, debido a la naturaleza de la obligación (pago de un concepto liquidable), y la impugnante no ha sustentado una complejidad operativa significativa para cumplir con la orden del inspector comisionado en el presente caso.

Por otro lado, sobre la culpabilidad y disponibilidad presupuestal alegada por la impugnante para no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, debemos traer a colación la Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL:

De dicha regla se desprende que la entidad tiene la carga de acreditar dos tipos de gestiones:

En el caso concreto, no se aprecia que la entidad realizó gestiones para el pago del concepto de vacaciones en favor del ex trabajador, por el contrario, alega que no existe norma legal que obligue a pago de vacaciones truncas cuando exista un vínculo laboral suspendido y no cese; argumento que ha sido desestimado por las instancias de mérito y esta Sala en el fundamento 6.22 de la presente Resolución.

Por tanto, si bien la entidad sostiene que el plazo otorgado resultaba irrazonable en atención a los procedimientos administrativos y presupuestales que se debieron seguir para su cumplimiento, esta no ha acreditado el inicio efectivo de dichos procedimientos. No obran en el expediente documentos que den cuenta de solicitudes formales de ampliación, modificación o habilitación presupuestal, ni de trámites ante las entidades competentes del sistema presupuestario que permitan verificar que el cumplimiento de la medida estaba condicionado a actuaciones administrativas ajenas a su voluntad y de duración incompatible con el plazo otorgado.

Asimismo, no se advierte la presentación de documentación interna que evidencie la activación de mecanismos institucionales orientados a la obtención de los recursos necesarios, tales como informes técnicos, memorandos, requerimientos presupuestales o actos administrativos internos vinculados específicamente al concepto exigido. En ausencia de tales elementos, no resulta posible concluir que el plazo concedido haya desconocido la realidad administrativa de la entidad inspeccionada, por lo que corresponde desestimar los alegatos en dicho extremo.

Por lo expuesto, no se advierte un apartamiento inmotivado de la Resolución de Sala Plena N° 014-2022-SUNAFIL/TFL, ni una afectación de los principios del derecho administrativo conforme a los argumentos desarrollados por el impugnante; por tanto, corresponde no acoger los argumentos del recurso de revisión que pretenden revocar la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 162-2023-SUNAFIL/IRE-TUM/SISA, como la Resolución de Intendencia N° 003-2024-SUNAFIL/IRE-TUM, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Asimismo, se aprecia que, se ha cumplido con observar los cuatro elementos antes referidos sobre el deber de motivación conforme al expediente 349-2021-PA/TC, pueden ser satisfactoriamente comprobados; toda vez que, de la resolución impugnada, se verifica que se han absuelto todos los extremos alegados por la impugnante en su recurso de apelación, de manera suficiente y congruente. Del mismo modo, atendiendo al desarrollo de la resolución impugnada, se advierte que la Intendencia Regional establece la fundamentación jurídica que respalda su decisión; asimismo, efectuó el análisis detallado de los medios probatorios que respaldan la misma, así como los hechos constatados en el acta de infracción.

Por las razones que anteceden, no se verifica vulneración alguna al debido procedimiento ni al deber de motivación; en consecuencia, los alegatos dirigidos a cuestionar este extremo, deben ser desestimados, así como el pedido de nulidad conforme a lo argumentado, al no evidenciarse que el presente procedimiento haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva. POR TANTO