Tribunal de Fiscalización Laboral · Resolución

Ministerio Público - Gerencia General — Res. 282-2022

Sector público / estatalInfundadoRELACIONES LABORALES
Resolución N°0282-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
Expediente sancionador229-2020-SUNAFIL/IRE-ANC
ProcedenciaINTENDENCIA REGIONAL DE ANCASH
ImpugnanteMinisterio Público - Gerencia General
Acto impugnadoRESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 075-2021-
MateriaRELACIONES LABORALES
RegiónÁncash
Fecha21 de marzo de 2022
Sumilla. Se declara INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por el MINISTERIO PÚBLICO - GERENCIA GENERAL en contra de la Resolución de Intendencia N° 075-2021-SUNAFIL/IRE- ANC, de fecha 13 de octubre de 2021

El fallo

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por el MINISTERIO PÚBLICO - GERENCIA GENERAL, en contra de la Resolución de Intendencia N° 075-2021- SUNAFIL/IRE-ANC, emitida por la Intendencia Regional de Ancash dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 229-2020-SUNAFIL/IRE-ANC, por los fundamentos expuestas en la presente resolución.

SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 075-2021-SUNAFIL/IRE-ANC, en los extremos referentes a las infracciones tipificadas en el numeral 25.6 del artículo 25 y numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO.- Notificar la presente resolución a la MINISTERIO PÚBLICO - GERENCIA GENERAL y a la Intendencia Regional de Ancash, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Ancash.

SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

LUZ IMELDA PACHECO ZERGA

Fuente oficial. Resolución pública del Tribunal de Fiscalización Laboral. Consulta el documento oficial en el portal de SUNAFIL.
Ver en SUNAFIL (oficial) →

Texto de la resolución

Antecedentes

1.1

Mediante Orden de Inspección N° 328-2019-SUNAFIL/IRE-ANC-ZCHI, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 117-2019-SUNAFIL/IRE-ANC-ZCHI, (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de cuatro (04) infracciones graves en materia de relaciones laborales, y dos (02) infracciones muy graves en materia de relaciones laborales y a la labor inspectiva.

1.2

Mediante Imputación de cargos N° 295-2019-SUNAFIL/IRE-ANC-ZCHI, del 27 de diciembre de 2019, notificado el 02 de marzo de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05)

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Remuneraciones (Sub materias: Pago de remuneración, Gratificaciones, Pago de bonificaciones), Compensación por tiempo de servicios (Sub materia: Depósito de CTS), Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (Sub materia: Vacaciones). PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft 20555195444 soft

días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 110-2020-SUNAFIL/IRE- ANC-SIAI, de fecha 20 de octubre de 2020 (en adelante, el informe final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Regional de Ancash, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 151-2021-SUNAFIL/IRE-ANC-SIRE, de fecha 23 de abril de 2021, notificada el 26 de abril de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 41,580.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no pagar la remuneración de los meses de enero a marzo de 2019, a razón de S/ 1,400.00 por cada mes, a favor del señor Kenny Rogger Mejía Chachapoyas, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,670.00.

- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no pagar la Compensación por tiempo de servicios por el periodo laborado desde mayo del 2016 al mes de marzo de 2019, a favor del señor Kenny Rogger Mejía Chachapoyas, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,670.00.

- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no pagar la gratificación desde el mes de mayo de 2016 a marzo de 2019, a favor del señor Kenny Rogger Mejía Chachapoyas, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,670.00.

- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no pagar la bonificación extraordinaria por el periodo laborado desde mayo de 2016 a marzo de 2019, a favor del señor Kenny Rogger Mejía Chachapoyas, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,670.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no pagar las vacaciones por el periodo mayo de 2016 a marzo de 2019, a favor del señor Kenny Rogger Mejía Chachapoyas, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,450.00

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,450.00.

1.4

Con fecha 14 de mayo de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 151-2021-SUNAFIL/IRE-ANC-SIRE, argumentando lo siguiente:

i. El señor Mejía prestó servicios bajo la modalidad de locación de servicios, por tanto, no cuenta con registro de control de asistencia y el pago otorgado fue una retribución económica por los servicios prestados y que no celebro contrato, por lo que es un imposible jurídico que en su calidad de tercero le asistan los beneficios sociales. ii. El señor Mejía era locador bajo las normas del código civil, a quien se le pagaba por recibos de honorarios y no se encontraba subordinado al Ministerio Publico; y que en la prestación de servicios que presté no se comprueban la manifestación de los elementos esenciales del contrato de trabajo. iii. Al momento de resolver, se debe cumplir con la obligación de aplicar el artículo 5° de la Ley N° 28175 que señala “El acceso al empleo público se realiza mediante concurso público y abierto (...)”, mencionando que el prestador de servicio no ingresó a laborar a la entidad por concurso publicó y abierto, tampoco se ha demostrado que su ingreso fue efectuado como consecuencia de sus méritos y capacidades personales. iv. Hace mención a la Casación Laboral N° 11169-2014-LIMA de 29 de octubre del 2015, al referirse a la necesidad de respetar el acceso a la función pública. v. Hace referencia al artículo 6 de la Ley de Presupuesto del Sector Publico del Año Fiscal 2019, aprobada por Ley N° 30879, mencionando que al no corresponder pagarle al recurrente sus supuestos beneficios laborales no podrían cumplir con lo exigido en la Medida Inspectiva de Requerimiento y que el Ministerio Publico no cuenta dentro de su estructura orgánica y menos en su CAP, con ninguna plaza que sea de servicio de guardianía, por lo que lo solicitado por la Autoridad Administrativa de Trabajo constituye un imposible jurídico.

1.5

Mediante Resolución de Intendencia N° 075-2021-SUNAFIL/IRE-ANC, de fecha 13 de octubre de 20212, la Intendencia Regional de Ancash declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

- El Inspector comisionado ha desarrollado claramente, que entre Ministerio Público y el señor Mejía, si existió una relación contractual de naturaleza laboral, la cual contaba con los elementos del contrato de trabajo, por lo que es falso que no se haya dado algún tipo de indicio razonable para acreditar dicha relación laboral. - Las actuaciones inspectivas que se realizaron, así como el procedimiento sancionador que ahora se está tramitando, está relacionado al cumplimiento del pago de las obligaciones de naturaleza laboral (remuneración, CTS, gratificaciones,

2 Notificada a la impugnante el 15 de octubre de 2021, véase folio 74 del expediente sancionador.

bonificación extraordinaria y vacaciones) para con el señor Mejía, correspondientes a la prestación de servicios durante un periodo previo, al haberse acreditado que mantenía un vínculo laboral con Ministerio Público, mas no se está determinando el ingreso o no a la entidad, ni su reposición, por lo que carece de fundamento un pronunciamiento respecto a este punto ya que no fue materia de inspección. - El monto de la multa impuesta por la autoridad de primera instancia se ha determinado con estricta observancia al Principio de Razonabilidad, así como el de Proporcionalidad, por cuanto se hizo en cumplimiento y respeto a lo establecido por Ley y que correspondía a la conducta imputada; no advirtiéndose vulneración alguna al Principio de Razonabilidad y Proporcionalidad, precisando que la sanción impuesta está en función de la tabla predeterminada, señalada en el Reglamento de la Ley que es una norma pública.

1.6

Con escrito de fecha 08 de noviembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Ancash el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 075-2021-SUNAFIL/IRE-ANC.

1.7

La Intendencia Regional de Ancash admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 991-2021- SUNAFIL/IRE-ANC, recibido el 17 de noviembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

2.1

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”

Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

3.1

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

3.2

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

3.3

En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

3.4

Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RLGIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

3.5

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DEL MINISTERIO PÚBLICO - GERENCIA GENERAL

4.1

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el MINISTERIO PÚBLICO - GERENCIA GENERAL presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 075-2021-SUNAFIL/IRE-ANC, que confirmó la sanción impuesta de S/ 41,580.00 por la comisión, entre otras, de las infracciones MUY GRAVES, tipificadas en el numeral 25.6 del artículo 25, y numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; el 18 de octubre de 2021.

4.2

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el MINISTERIO PÚBLICO - GERENCIA GENERAL.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 08 de noviembre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 075-2021-SUNAFIL/IRE-ANC, señalando los siguientes alegatos:

- La Autoridad Administrativa de Trabajo, aplicó en forma errada el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT, al no tener en cuenta que el Sr. Mejía, prestó servicios bajo la modalidad de locación de servicios, por tanto, el denunciante nunca celebró contrato

con el Ministerio Público por lo que resulta un imposible jurídico en su calidad de tercero, que le asisten los beneficios sociales solicitados. - En la prestación de servicios de naturaleza civil de carácter eventual, que habría efectuado el sr. Mejía no se comprueban la manifestación de los elementos esenciales del contrato de trabajo. En efecto, jamás hubo algún tipo de indicio razonable que se pueda presumir una relación laboral, ya sea que el trabajador se encuentre bajo subordinación, se le impongan sanciones, se le brinde instrucciones u órdenes, por tal motivo no existe medio probatorio presentado que acredite tal condición. - El giro de la Institución tiene como actividad la defensa del Estado, no siendo en ese caso el servicio realizado por el Sr. Mejía una actividad propia de la institución. - El servicio que realizaba con horarios variables estando a disposición del Ministerio Público para cuando lo requería, por lo que, no podría hablarse bajo ningún supuesto de un horario fijo, sin indicarle cómo realizaría sus funciones como puede ocurrir con otro tipo de trabajadores. - El Ministerio Público no cuenta dentro de su estructura orgánica y mucho menos en su Cuadro de Asignación de Personal (CAP), con ninguna plaza que sea de servicio de guardianía. - El prestador de servicios no ingresó a laborar a nuestra entidad por concurso público y abierto. - El exigir el cumplimiento de la Medida Inspectiva de Requerimiento, constituye un imposible jurídico, toda vez, que lo requerido implica necesariamente que el Sr. Mejía cuente con vínculo laboral con el Ministerio Público, para poder cumplir con lo exigido, para el caso materia de análisis, se debe advertir, que, al no tener vínculo con la entidad, es imposible poder proporcionar la información requerida.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la desnaturalización de la relación laboral

6.1

La impugnante señala, que el denunciante era un locador se servicios, no sujeto a subordinación ni un horario de trabajo. Asimismo, que no se ha tenido en cuenta que su giro de negocio es la defensa del Estado y no los servicios de seguridad, motivo por el cual dicha actividad no forma parte de la estructura orgánica ni en su Cuadro de Asignación de Personal; así como tampoco se ha considerado que el denunciante no ha ingresado por concurso público.

6.2

En principio, debemos señalar que, el funcionamiento y la actuación del Sistema de Inspección del Trabajo, así como de los servidores que lo integran se rigen, entre otros principios ordenadores por el de legalidad, con sometimiento a la Constitución Política del Perú, leyes, reglamentos y demás normas vigentes. El numeral 1 del artículo 4 de la LGIT establece: “(…) la actuación de la Inspección del Trabajo se extiende a todos los sujetos obligados o responsables del cumplimiento de las normas sociolaborales, ya

sean personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, y se ejerce en: 1. Las empresas, los centros de trabajo y, en general, los lugares en que se ejecute la prestación laboral, aun cuando el empleador sea del Sector Público o de empresas pertenecientes al ámbito de la actividad empresarial del Estado, siempre y cuando estén sujetos al régimen laboral de la actividad privada.” (énfasis añadido).

6.3

Del desarrollo de las actuaciones inspectivas de investigación efectuadas, el inspector comisionado dejó constancia en el punto 4.7 de los hechos constatados del Acta de Infracción, que el recurrente habría realizado labores para el sujeto inspeccionado como guardián durante el periodo de mayo 2016 hasta marzo 2019.

6.4

Sobre el particular, debemos precisar que, el extremo referente a la desnaturalización de la relación de los contratos de locación de servicios, en las resoluciones de mérito se ha desarrollado y motivado dicho extremo. Sin perjuicio de ello, a mayor abundancia, debemos tener en cuenta que el contrato de locación de servicios es una forma de vinculación contractual, regulado por el Código Civil Peruano, mediante el cual el locador de servicios, sin encontrarse subordinado, se obliga al comitente a prestar servicios mediante un plazo determinado, a cambio de una merced conductiva; así, existe un consenso en la doctrina por el cual “el contrato de locación de servicios es una herramienta jurídica que permite la contratación de servicios personales en un régimen de autonomía y no de subordinación, lo que implicará que el locador principalmente no se encontrará obligado a concurrir al local del comitente, no estará obligado a observar una jornada así como un horario para la prestación de servicios, etc.”8.

6.5

Asimismo, en la configuración legal del contrato de locación de servicios, la propia doctrina refiere que tal contrato podrá encuadrarse en cualquier prestación de servicios de carácter autónomo, en cuanto la misma conllevará a la evasión (como consecuencia) de la legislación laboral en cada caso en concreto9. Por ello, el artículo 1764° del Código Civil prescribe que: "El locador se obliga, sin estar subordinado al comitente, a prestarle sus servicios por cierto tiempo o para un trabajo determinado, a cambio de una retribución".

6.6

En lo que respecta al contrato de trabajo regulado en el Texto Único Ordinario del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral previsto en el Decreto Legislativo N° 003-97-TR, la doctrina laboralista ha definido que la misma es un "acuerdo de voluntades por el cual una de las partes (esto es, el trabajador) se compromete a prestar personalmente sus servicios en relación de subordinación a favor de la otra llamada empleador, quien a su vez está obligado a pagar a favor de aquél una remuneración por los servicios prestados; en tal sentido, resultará claro colegir que el contrato de trabajo es una relación jurídica específica por el cual una persona se obliga a trabajar por cuenta ajena y bajo la dependencia de otra o a estar simplemente a sus órdenes, recibiendo como compensación una retribución en dinero"10. Siendo los elementos constitutivos de esta clase de contrato: a) la prestación personal de servicios, b) la remuneración, y, c) la subordinación; los cuales serán constitutivos y necesarios, por cuanto la falta de uno de ellos daría lugar a una relación

8 Cornejo Vargas, C., “Algunas consideraciones sobre la contratación laboral”, Revista Derecho y Sociedad - Asociación Civil, N° 37, Pág. N° 138 - 150. 9 Sanguinetti Raymond, W., "Locación de Servicios y Contrato de Trabajo: Balance y perspectivas de reforma tras quince años de vigencia del Código Civil", publicado como estudio introductorio a la segunda edición del libro "El contrato de locación de servicios", Lima, Gaceta Jurídica, 2000, Pág. N° 13-31. 10 De Ferrari, F., "Derecho del Trabajo", Segunda Edición, Volumen II, Edit. Depalma, Buenos Aires, 1969, Pág. 73.

jurídica diferente a la que es materia de protección por el Derecho Laboral. Del mismo modo, este último elemento es considerado como el distintivo entre el contrato de trabajo y el contrato de locación de servicios, el cual adopta una serie de manifestaciones cuyo descubrimiento nos lleva a concluir el carácter laboral de una relación contractual.

6.7

Sobre el particular, en reiteradas jurisprudencias, tales como en las sentencias recaídas en los expedientes N° 01846-2005-PA/TC, N° 3012-2004-AA/TC, N° 833- 2004-AA/TC, N° 1944-2002-AA/TC y N° 0833-2004-AA/TC, el Tribunal Constitucional Peruano ha precisado:

"Con relación al contrato de trabajo, este Tribunal considera necesario precisar que se presume la existencia de un contrato de trabajo cuando concurren tres elementos: la prestación personal de servicios, la subordinación y la remuneración (prestación subordinada de servicios a cambio de una remuneración). Es decir, el contrato de trabajo presupone el establecimiento de una relación laboral permanente entre el empleador y el trabajador, en virtud de la cual éste se obliga a prestar servicios en beneficio de aquél de manera diaria, continua y permanente, cumpliendo un horario de trabajo. Por su parte el contrato de locación de servicios ha sido definido en el artículo 1764° del Código Civil como aquel acuerdo de voluntades por el cual el locador se obliga, sin estar subordinado al comitente, a prestarle sus servicios por cierto tiempo o para un trabajo determinado, a cambio de una retribución. Es evidente que de la definición dada por el Código Civil el elemento esencial de este contrato es la independencia del locador frente al comitente en la prestación de sus servicios (...) De lo expuesto se aprecia que el elemento determinante, característico y diferenciador del contrato de trabajo en relación con el contrato de locación de servicios es el de la subordinación del trabajador con respecto al empleador, lo cual le otorga a este último la facultad de dar órdenes, instrucciones o directrices a los trabajadores con relación al trabajo por el que se les contrató (poder de dirección), así como la de imponerle sanciones ante el incumplimiento de sus obligaciones de trabajo (poder sancionador o disciplinario) (...) Si en la relación civil se encuentran los tres elementos citados, estaríamos indefectiblemente en presencia de una relación laboral; más aún, si se aprecia que el comitente ha ejercido los poderes que le son inherentes al empleador, como son el poder de dirección y el poder sancionador, se estará te una relación laboral que ha sido encubierta como un contrato de naturaleza civil, por lo que es en este caso de aplicación el principio de primacía de la realidad.(...) En tal sentido, se presume la existencia de un contrato de trabajo indeterminado cuando concurren tres elementos: la prestación personal de servicios, la subordinación y la remuneración (prestación subordinada de servicios a cambio de una remuneración)".

6.8

Asimismo, el mismo Tribunal Constitucional en la sentencia de fecha 22 de octubre de 2012 recaída en el Expediente N° 03146-2012-PA/TC, señala lo siguiente:

“3.3.3. Pues bien, para determinar si existió una relación de trabajo entre las partes encubierta mediante un contrato civil, este Tribunal debe evaluar si en los hechos se presentó, en forma alternativa y no concurrente, alguno de los siguientes rasgos de laboralidad: a) control sobre la prestación o la forma en que ésta se ejecuta; b) integración del demandante en la estructura organizacional de la emplazada; c) prestación ejecutada dentro de un horario determinado; d) prestación de cierta duración y continuidad; e) suministro de herramientas y materiales a la demandante para la prestación del servicio; f) pago de remuneración al demandante; y, g) reconocimiento de derechos laborales, tales como las vacaciones anuales, las gratificaciones y los descuentos para los sistemas de pensiones y de salud”.

6.9

En el caso en particular, se ha analizado la desnaturalización del contrato de locación de servicios llevado a cabo entre el trabajador afectado y la impugnante, determinándose en el acta de infracción la configuración de los elementos antes referidos, al desarrollar en el numeral 4.11 de los hechos verificados en dicho documento, lo siguiente:

“a. La prestación personal de servicios es la obligación del trabajador de poner a disposición del empleador la actividad laboral, la cual es inseparable de su personalidad; es decir, la prestación de servicios que fluye de un contrato de trabajo es personal “intuito personae", directa y no puede ser delegada a un tercero. Lo que en el presente caso ocurre, toda vez que fue el recurrente quien realizaba personalmente la prestación de servicios, en el cargo de guardián.

b. La remuneración es la obligación del empleador de pagar al trabajador una contraprestación, generalmente en dinero, a cambio de la actividad que éste pone a su disposición. Esto implica el deber de pago que tiene el empleador ante la contraprestación de las labores de los trabajadores. Lo cual en el presente caso se ha verificado que el inspeccionado le pagaba al recurrente la suma de S/ 1,400.00 soles mensuales por el servicio de guardianía.

c. Por último, la subordinación que es el elemento determinante para establecer fa existencia de un vínculo laboral, ya que ésta constituye el matiz distintivo entre un contrato de trabajo y uno de locación de servicios. La subordinación confiere al empleador un poder privado derivado de la libertad de empresa y que incide sobre una relación laboral con la finalidad de adecuar los recursos humanos a las necesidades de la empresa para hacerla más competitiva. La subordinación implica la presencia de las facultades directriz, fiscalizadora y disciplinaria que tiene el empleador frente a un trabajador, las mismas que se exteriorizan con el cumplimiento de un horario y jornada de trabajo, uniformes, existencia de documentos que demuestren cierta sumisión o sujeción a las directrices que se dicten en la empresa, imposición de sanciones disciplinarias, sometimiento a los procesos disciplinarios aplicables al personal dependiente, etc. Precisamente lo que en el presente caso ha ocurrido, toda vez que el recurrente tuvo un horario de trabajo y se le impartían órdenes de cómo realizar su trabajo de manera diaria, lo cual ha sido plenamente reconocido por el inspeccionado.”

6.10

En tal sentido, se evidencia la configuración de los elementos de laboralidad; así, la prestación personal, ha sido acreditada con el hecho de que el señor Mejía durante todo el tiempo de prestación de servicios, ejecuto las actividades de manera personal en el local de la Fiscalía Provincial Civil y Familiar de Huarmey, no evidenciándose que dicha actividad fue ejecutada por cualquier persona a discrecionalidad del denunciante. Por el contrario, de los actuados se evidencia que las funciones han sido realizadas solo por el denunciante y portando el uniforme proporcionado por la impugnante11, el mismo que cuenta con el logo distintivo de la inspeccionada. Respecto a la remuneración, ha quedado acreditado el pago de la contraprestación efectuada por la impugnante a favor del denunciante.

6.11

Asimismo, respecto a la subordinación, el comisionado ha acreditado que el denunciante se encontraba sujeto al cumplimiento de una jornada y horario de trabajo, y, si bien la impugnante señala que el horario era variable, la misma precisa que el trabajador se encontraba a su disposición, lo que implica el sometimiento a las disposiciones brindadas por la impugnante en su calidad de empleadora. Asimismo, el comisionado ha acreditado que para efectos de la ejecución de las funciones la impugnante impartía ordenes al denunciante de cómo realizar su trabajo. Por lo que, acreditado el elemento subordinación, se corrobora la existencia de la naturaleza laboral del vínculo entre el denunciante y la impugnante.

6.12

Respecto, la afirmación realizada por la impugnante sobre el ejercicio de la autonomía de la voluntad del denunciante no enerva sus obligaciones como empleador y más aún como entidad de la administración pública; por lo que, independientemente que el denunciante cuente con Registro Único de Contribuyentes, se encuentre inscrito en el Registro Nacional de Proveedores, y, para efectos de su pago emitiera recibos por honorarios profesionales, no desvirtúa la configuración de los elementos de la relación laboral, antes desarrollados, y por ende la desnaturalización de la relación contractual de la cual fue objeto el denunciante. Por lo que, dicho extremo del recurso de revisión planteado, no es acogido por esta Sala.

6.13

Respecto a que el cargo desempeñado por el impugnante no forma parte de su estructura orgánica ni su cuadro de asignación de personal, el no acceso por concurso público, así como que su objeto es la Defensa del Estado. Debemos señalar que, sin perjuicio de que dichos alegatos fueron materia de pronunciamiento en la resolución impugnada, lo alegado por la impugnante no le faculta a incumplir la normativa en materia laboral, ni mucho menos adoptar acciones que desconozcan los derechos laborales constitucionalmente protegidos de su trabajador. Por lo que, dicho extremo del recurso, no resulta amparado.

11 Folio 06 del expediente inspectivo.

6.14

Por tanto, acreditada la existencia del vínculo laboral, la impugnante se encontraba en la obligación de pagar las los beneficios sociales que le corresponden al denunciante, entre ellos, el goce o el pago por descanso vacacional. Por lo que, acreditado dicho incumplimiento, corresponde confirmar la infracción impuesta, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT.

Sobre la medida inspectiva de requerimiento

6.15

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que, pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

6.16

El artículo 14 de la LGIT establece lo siguiente, respecto de las medidas de requerimiento:

“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido)

6.17

Por ello, la LGIT señala que la emisión de medidas de requerimiento constituye una potestad de los inspectores de trabajo12, con la finalidad de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización13 en aquellos supuestos en los que la autoridad

12 LGIT, “Artículo 5.- Facultades inspectivas En el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para: (…) 5.3 Requerir al sujeto responsable para que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento.” 13 RLGIT, “Artículo 17.- Finalización de las actuaciones inspectivas (…) 17.2 Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización. La autoridad competente puede ordenar su seguimiento o control, mediante visita de inspección, comparecencia o comprobación de datos, para la verificación de su cumplimiento. Transcurrido el plazo otorgado para que el sujeto inspeccionado subsane las infracciones sin que éste las haya subsanado, se extiende el acta de infracción correspondiente, dando fin a la etapa de fiscalización. El acta de infracción hace las veces del informe al que aluden los dos últimos párrafos del artículo 13 de la Ley, debiendo contener como mínimo la información a que se refiere el artículo 54.

determine que la vulneración o infracción del ordenamiento jurídico es subsanable dentro de un plazo razonable, calificándose como una infracción a la labor inspectiva el incumplimiento del mandato dictado por el inspector14.

6.18

Es decir, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador15. En aquellos casos en los que el inspector tiene conocimiento de la imposibilidad del sujeto inspeccionado de cumplirla, su emisión –a consideración de esta Sala– atenta contra el Principio de Razonabilidad16.

6.19

En tal sentido, corresponde analizar si en uso de dicha facultad, el inspector comisionado extendió la medida inspectiva de requerimiento en consideración a las normas antes citadas. De lo contrario, se estaría incurriendo en una violación del principio de legalidad17.

6.20

En el caso materia de autos se observa que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 27 de junio de 201918 contenía los siguientes mandatos, orientados a realizar las siguientes acciones: “1. Acreditar el pago de las remuneraciones de los meses de enero a marzo del año 2019; 2. Acreditar el pago de la CTS desde el mes de mayo de 2016 hasta marzo de 2019; 3. Acreditar el pago de vacaciones desde el mes de mayo 2016 a marzo de 2019; 4. Acreditar el pago de gratificaciones desde el mes de mayo 2016 a marzo de 2019; y, 5. Acreditar el pago de la bonificación extraordinaria desde el mes

14 LGIT, “Artículo 36.- Infracciones a la labor inspectiva Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. (…)” 15 Tal y como se señaló en el considerando 6.7 de la Resolución N° 018-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 08 de junio de 2021, recaída en el Expediente N° 1098-2016-SUNAFIL/ILM/SIRE4 16 TUO de la LPAG, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.” 17 TUO de la LPAG, “Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias” (….) 18 Folio 364 del expediente inspectivo.

de mayo 2016 a marzo de 2019”. Otorgando para dicho efecto, un plazo de cinco (05) días hábiles para la adopción de las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento.

6.21

Cabe señalar que, el TUO de LPAG establece: “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental” 19 (énfasis añadido).

6.22

Del mismo modo, el artículo 15 numeral 15.1 de la RLGIT, establece “que durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”. Concordante con el artículo 3620 de la LGIT establece que las acciones u omisiones de los sujetos obligados, contrarias al deber de colaboración de los sujetos inspeccionados, constituyen infracción a la labor inspectiva.

6.23

En ese entendido, habiendo quedado acreditado que la impugnante no ha cumplido con acreditar el pago de las obligaciones requeridas en la medida de requerimiento antes referida, así como tampoco ha acreditar la intención de gestionar el cumplimiento de las mismas, se ha materializado el incumplimiento de lo medida inspectiva de requerimiento de fecha 27 de junio de 2019.

6.24

Por tanto, en aplicación del principio de razonabilidad, y luego de la valoración de los hechos y medios probatorios aportados, se evidencia el incumplimiento del deber de colaboración por parte de la impugnante, así como de lo solicitado en la medida inspectiva de requerimiento. Por tanto, no corresponde acoger dicho extremo del recurso de revisión, confirmando la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

19TUO de la LPAG, artículo IV. Numeral 1.8.) 20LGIT: Artículo 36.- Infracciones a la labor inspectiva: Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración de los sujetos inspeccionados por los Supervisores Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: 1. La negativa injustificada o el impedimento a que se realice una inspección en un centro de trabajo o en determinadas áreas del mismo, efectuado por el empleador, su representante o dependientes, trabajadores o no de la empresa, por órdenes o directivas de aquél. El impedimento puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del Inspector del Trabajo de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario. Constituye acto de obstrucción, obstaculizar la participación del trabajador o su representante o de los trabajadores o la organización sindical. 2. El abandono de la diligencia inspectiva, que se produce cuando alguna de las partes, luego de iniciada ésta, deja el lugar de la diligencia. 3. La inasistencia a la diligencia, cuando las partes hayan sido debidamente citadas, por el Inspector del Trabajo o la Autoridad Administrativa de Trabajo y éstas no concurren.

Información Adicional

Finalmente es pertinente indicar a modo de información que las multas subsistentes en el presente procedimiento administrativo sancionador serían las siguientes:

N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y clasificación Multa impuesta Relaciones Laborales El sujeto inspeccionado no acreditó el pago de la remuneración de los meses de enero a marzo de 2019, a razón de S/ 1,400.00 por cada mes, a favor del señor Kenny Rogger Mejía Chachapoyas. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT

GRAVE S/ 5,670.00 Relaciones Laborales El sujeto inspeccionado no acreditó el pago de la Compensación por tiempo de servicios por el periodo laborado desde mayo del 2016 al mes de marzo de 2019, a favor del señor Kenny Rogger Mejía Chachapoyas. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT

GRAVE S/ 5,670.00 Relaciones Laborales El sujeto inspeccionado no acreditó el pago de la gratificación desde el mes de mayo de 2016 a marzo de 2019, a favor del señor Kenny Rogger Mejía Chachapoyas. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT

GRAVE S/ 5,670.00 Relaciones Laborales El sujeto inspeccionado no acreditó el pago de la bonificación extraordinaria por el periodo laborado desde mayo de 2016 a marzo de 2019, a favor del señor Kenny Rogger Mejía Chachapoyas. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT

GRAVE S/ 5,670.00 Relaciones Laborales El sujeto inspeccionado no acreditó el pago de las vacaciones por el periodo mayo de 2016 a marzo de 2019, a favor del señor Kenny Rogger Mejía Chachapoyas. Numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT

MUY GRAVE S/ 9,450.00

Labor Inspectiva El sujeto inspeccionado no cumplió con la medida inspectiva de requerimiento. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT

MUY GRAVE S/ 9,450.00

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019- 2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por el MINISTERIO PÚBLICO - GERENCIA GENERAL, en contra de la Resolución de Intendencia N° 075-2021- SUNAFIL/IRE-ANC, emitida por la Intendencia Regional de Ancash dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 229-2020-SUNAFIL/IRE-ANC, por los fundamentos expuestas en la presente resolución.

SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 075-2021-SUNAFIL/IRE-ANC, en los extremos referentes a las infracciones tipificadas en el numeral 25.6 del artículo 25 y numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO.- Notificar la presente resolución a la MINISTERIO PÚBLICO - GERENCIA GENERAL y a la Intendencia Regional de Ancash, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Ancash.

SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

LUZ IMELDA PACHECO ZERGA

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