| Resolución N° | 0632-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 562-2021-SUNAFIL/IRE-LIM |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE LIMA |
| Impugnante | Minera IRL S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 115-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Lima Región |
| Fecha | 10 de julio de 2023 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por MINERA IRL S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 115-2022-SUNAFIL/IRE-LIM, emitida por la Intendencia Regional de Lima, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en
el expediente sancionador N° 562-2021-SUNAFIL/IRE-LIM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 115-2022-SUNAFIL/IRE-LIM, en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa CUARTO. - Notificar la presente resolución a MINERA IRL S.A., y a la Intendencia Regional de Lima, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20230705RAN
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 1306-2021-SUNAFIL/IRE-LIM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 556-2021-SUNAFIL/IRE-LIM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, por no presentar la información solicitada mediante requerimientos de información de fechas 13 de julio y 03 de agosto de 2021, a raíz de la denuncia presentada por trabajadores sosteniendo la falta de pago de beneficios económicos a su favor.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 565-2021-SUNAFIL/IRE-LIM/SIAI-IC, de fecha 01 de octubre de 2021, notificada el 04 de octubre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el
1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Participación en las utilidades (Pago). 20555195444 soft 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 592-2021-SUNAFIL/IRE-LIM/SIAI-IF, de fecha 18 de noviembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lima, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 264- 2022-SUNAFIL/IRE-SIRE-LIM, de fecha 20 de abril de 2022, notificada el 22 de abril de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 161,832.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la falta de colaboración de parte del sujeto inspeccionado al no presentar la información solicitada, en requerimiento de información de fecha 13 de julio de 2021, en perjuicio de 258 trabajadores, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 80,916.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por la falta de colaboración de parte del sujeto inspeccionado al no presentar la información solicitada, en requerimiento de información de fecha 03 de agosto de 2021, en perjuicio de 258 trabajadores, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 80,916.00.
Con fecha 11 de mayo de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 264-2022-SUNAFIL/IRE-SIRE-LIM, argumentando lo siguiente:
i. Que, no tuvo conocimiento oportuno de los requerimientos de información, puesto que no fue debidamente notificada de manera oportuna con ninguno de los dos requerimientos de información, los cuales si bien fueron consignados en la casilla electrónica, no fueron acompañados de ningún aviso o mensaje de atención con el cual la empresa hubiera podido tener un debido y oportuno conocimiento de los mismos. ii. No se ha tomado en cuenta lo señalado en el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003- 2020-TR respecto de la obligación de la SUNAFIL de comunicar a los usuarios cada vez que se realice una notificación en la casilla electrónica, por lo que la autoridad administrativa caería en incoherencia con este principio al desconocer u omitir una conducta, conforme lo señalan las resoluciones del Tribunal de Fiscalización Laboral Nros 548-2020-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, 548-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala y 552- 2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala. iii. Que, no ha incumplido en lo absoluto con el deber de colaboración, de modo que pueda ser pasible de alguna sanción administrativa, al no haber tenido conocimiento de los requerimientos de información solicitados en la inspección. iv. Se ha inaplicado indebidamente el artículo 46.3 del reglamento de la LGIT, existiendo un supuesto de doble imputación de infracción por un mismo hecho, así como la ausencia de perjuicio o daño a los trabajadores.
Mediante Resolución de Intendencia N° 115-2022-SUNAFIL/IRE-LIM, de fecha 27 de mayo de 20222, la Intendencia Regional de Lima declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. El artículo 9 de la LGIT establece el deber de colaboración con los supervisores inspectores, los inspectores de trabajo e inspectores auxiliares como la obligación de los empleadores, los trabajadores y los representantes, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, traducida en los deberes de atención debida, prestación de facilidades para el cumplimiento de la labor inspectiva y facilitación de información y documentación necesaria para el desarrollo de las funciones; norma concordante con el artículo 15 del RLGIT. ii. De igual modo, el numeral 1 del artículo 2 de la LGIT establece como uno de los principios ordenadores del sistema de inspección del trabajo al principio de legalidad, conforme al cual los actos de los inspectores y funcionarios del sistema de inspección del trabajo necesitan ajustarse a la Constitución Política del Estado, las leyes, los reglamentos y demás normas vigentes. iii. Mediante Decreto Legislativo N° 1452, publicado el 16 de septiembre de 2018 en el diario oficial El Peruano, se modificó el inciso 20.4 del artículo 20 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, reconociéndose la factibilidad de que las comunicaciones sean cursadas de manera electrónica, estableciéndose en sus cuatro primeros párrafos los alcances de la notificación por correo electrónico, y en los párrafos siguientes, la posibilidad de que se notifiquen las actuaciones de un sistema de casillas electrónicas, el cual debía de ser aprobado por el sistema de notificación electrónico de cada entidad, pudiéndose establecer mediante una norma de rango preestablecido (Decreto Supremo) la obligatoriedad de su uso. iv. Así, mediante Decreto Supremo N° 003-2020-TR, publicado el 14 de enero de 2020 en el diario oficial El Peruano, se aprobó la obligatoriedad del uso de la casilla electrónica para efectos de notificación de los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL, señalándose en su artículo 7 que todo documento emitido en el marco de las funciones y competencias de la SUNAFIL que correspondan ser informadas al administrado, tales como medidas inspectivas de requerimiento, informes de actuaciones inspectivas, informe de actuaciones inspectivas, las resoluciones emitidos dentro del marco del procedimiento administrativo sancionador, entre otros. v. Así, el artículo 8 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, establece dentro de las obligaciones de los usuarios de la casilla electrónica, el revisar periódicamente la casilla electrónica asignada a efectos de tomar conocimiento de los documentos /o actos administrativos que se le notifiquen, así como el mantener operativo el correo y/o servicio de mensajería; reconociéndose que la notificación se entendería como válidamente efectuada con el depósito del documento en la casilla electrónica
2 Notificada a la impugnante el 30 de mayo de 2022, véase folio 47 del expediente sancionador.
asignada al usuario (numeral 11 del artículo 11 del citado Decreto Supremo), en concordancia con lo señalado por el TUO de la LPAG. vi. Bajo esos alcances, los requerimientos de información fueron válidamente notificados en la casilla electrónica, conforme se desprende de los actuados del expediente de la orden de inspección, evidenciándose que a la fecha de notificación de los mismos, ya se encontraba implementada la casilla electrónica para surtir sus efectos legales, y que no correspondía acudir a otro medio de notificación, bajo lo dispuesto por el criterio técnico legal adoptado por el Comité de criterio en materia legal, aplicable al sistema de inspección del trabajo de la SUNAFIL, mediante Resolución de Superintendencia N° 149-2021-SUNAFIL, que establece que procederá la notificación por otro medio dispuesto en el artículo 20 del TUO de la LPAG ante la imposibilidad de la utilización de la casilla electrónica, hecho que no ha sucedido en el caso de autos. vii. Respecto de las resoluciones emitidas por el Tribunal de Fiscalización Laboral referidas, refiere que éstas no están constituidas como precedentes de observancia obligatoria, observándose incluso un voto discordante con ello. viii. Consta en los actuados de la orden de inspección las constancias de las notificaciones emitidas por casilla electrónica, verificándose en el sistema que los requerimientos fueron depositados en la casilla electrónica de la inspeccionada; debiéndose señalar que las infracciones a la labor inspectiva que se le imputan son de carácter insubsanable e impostergable, según se aprecia del numeral 3 de la Resolución Directoral N° 29-2009-MTPE/2/11.4, pues sus efectos no pueden ser revertidos en el tiempo. ix. Respecto de la invocación al principio del non bis in ídem, dado que los requerimientos corresponden a hechos distintos y disímiles, no hubo una transgresión a tal principio, sin que haya existido una doble sanción por un mismo hecho.
Con fecha 16 de junio de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lima el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 115-2022- SUNAFIL/IRE-LIM, solicitando el uso de la palabra.
La Intendencia Regional de Lima admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000511-2022- SUNAFIL/IRE-LIM, recibido el 23 de junio de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
Con fecha 11 de noviembre de 2022, la impugnante presentó un escrito acompañando alegatos adicionales a los presentados en su escrito de revisión.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía
4“Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE MINERA IRL S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que MINERA IRL S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 115-2022-SUNAFIL/IRE-LIM, emitida por la Intendencia Regional de Lima, que confirmó la sanción impuesta de S/ 161,832.00 por la comisión de dos (2) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 31 de mayo de 2022.
8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por MINERA IRL S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 16 de junio de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 115-2022-SUNAFIL/IRE-LIM en términos similares al recurso de apelación, señalando los siguientes alegatos:
i. Se vulnera el principio de non bis in ídem, aplicándose indebidamente el artículo 46.3 del RLGIT, toda vez que en el caso de autos no procede la imposición de multa por esta supuesta infracción muy grave a la labor inspectiva. Específicamente el numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, referido a los principios de la potestad sancionadora, señala de manera explícita que “no se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento”. ii. Los fundamentos de la resolución impugnada no son consecuentes al considerar ambas infracciones como distintas y no analizar el contenido de ambas, no brindando un completo análisis de los hechos observados. En efecto, las dos infracciones versan sobre el mismo hecho: falta de colaboración del sujeto inspeccionado al no presentar la información solicitada, concurriendo la triple identidad y vulnerándose el principio del non bis in ídem. iii. Reitera el alegato de que la empresa no tuvo conocimiento oportuno de los requerimientos de información, ni fue debidamente notificada, de manera oportuna, con ninguno de los dos requerimientos pues no fueron acompañados de ningún aviso y o mensaje de atención con el cual la empresa hubiese podido tener un debido y oportuno conocimiento de los mismos, toda vez que no se tomó en cuenta lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, el cual reconoce que es una obligación de la SUNAFIL el comunicar a los usuarios cada vez que se realice una notificación en la casilla electrónica; esta posición es recogida en las Resoluciones Nros 547-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, 548-2021-SUNAFIL/TFL- Primera Sala y 552-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala. iv. Así, los requerimientos de información de fecha 13 de julio y 03 de agosto de 2021 no fueron respondidos no por una negativa a colaborar con la labor inspectiva que haya impedido o frustrado la función de inspector, sino más bien por una falta de conocimiento de las mismas por parte de la empresa. En consecuencia, no se ha configurado las infracciones que contempla el RGLIT en su numeral 46.3 del artículo 46, toda vez que no se ha producido el incumplimiento con el deber de colaboración, en tanto la empresa no tuvo conocimiento de los requerimientos.
v. De igual modo, en el caso de autos existe ausencia de perjuicio o daño a los trabajadores de la empresa en el procedimiento inspectivo, en tanto no hay una infracción a la normativa sociolaboral, es decir, no hay trabajadores afectados. Esto a la luz de los alcances de la LGIT, que establece que para la graduación de las sanciones se debe de atender a la gravedad de la falta y al número de trabajadores afectados. Bajo esa misma línea, el inciso 1 del artículo 47 del RLGIT establece que la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Bajo ese contexto, no existirían trabajadores afectados sobre los cuales se consideraría la determinación de la multa impuesta. vi. Cita los alcances de la Resolución N° 906-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, respecto del cual se establece que un segundo requerimiento impuesto de manera sucesiva representa un exceso punitivo por parte de la SUNAFIL; cuestionándose que los inspectores no hayan acudido a otros medios de notificación frente a un supuesto en el cual no se evidencia una atención de un requerimiento remitido vía casilla electrónica.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre el deber de colaboración a la labor inspectiva 6.1 Sobre el particular, el TUO de la LPAG establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”9 (énfasis añadido).
Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que, “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas, los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.
En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y, en cumplimiento de dicha obligación de colaboración, deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.
Cabe señalar que, conforme al artículo 1 de la LGIT, “las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva es entendida como la actividad que
9 TUO de la LPAG, Título Preliminar, Artículo IV, Numeral 1.8.
comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su Reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad10.
Por su parte, en el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT se establece que, “en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado”. En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).
Por lo que, de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 7.11.3 del ítem 7.11 “REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN POR MEDIO DE SISTEMAS DE COMUNICACIÓN ELECTRÓNICA” de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, denominada “DIRECTIVA SOBRE EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN INSPECTIVA”, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, del 3 de febrero de 2020 (vigente en ese momento), se dispone que: “si el sujeto inspeccionado no cumple con proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, incurre en infracción a la labor inspectiva, según los previsto por el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, siempre que haya sido válidamente notificado según lo establecido en el TUO de la LPAG”.
10 TUO de la LPAG, Título Preliminar, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”
Asimismo de acuerdo a lo señalado en el numeral 7.7.2 de la versión 02 del Protocolo N° 005-2020-SUNAFIL/INII “PROTOCOLO SOBRE EL EJERCICIO DE LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO, DENTRO DEL MARCO DE LA DECLARATORIA DE EMERGENCIA SANITARIA Y NACIONAL POR LAS GRAVES CIRCUNSTANCIAS QUE AFECTAN LAS ACTIVIDADES LABORALES Y ECONÓMICAS A CONSECUENCIA DEL CORONAVIRUS (COVID 19) EN EL TERRITORIO NACIONAL”, aprobado por Resolución de Superintendencia N° 103-2020- SUNAFIL, de fecha 10 de julio de 2020, se dispone que, “si se verifica que el sujeto inspeccionado se niega a proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, incurre en la infracción a la labor inspectiva”.
Respecto de las resoluciones emitidas por la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral señaladas por la impugnante en su recurso de revisión y en los alegatos adicionales, es importante señalar que si bien éstas aportan un análisis jurídico de los casos resueltos, el análisis de los mismos no tienen fuerza vinculante para otras autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo; situación distinta a la que se observa en los precedentes de observancia obligatoria, según los alcances del artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal.
Así, por ejemplo, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2023-SUNAFIL/TFL, publicada el 02 de febrero de 2023 en el diario oficial El Peruano, se aprobó el siguiente precedente vinculante de observancia obligatoria, con respecto de la notificación vía casilla electrónica y los ingresos de los usuarios al sistema de notificación electrónica de la SUNAFIL:
“13. En ese sentido, reconociendo la discrepancia existente (la que habría de resolverse en cuanto haya más Salas del TFL implementadas), la Primera Sala mínimamente ha consensuado un supuesto de responsabilidad administrativa: si, luego de la consulta con la Oficina General de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (OGTIC) de la SUNAFIL, se identifica que la fecha de ingreso del usuario de la casilla electrónica (entiéndase, el administrado) es previa o simultánea al requerimiento de información que fue objeto del procedimiento sancionador y el usuario no cumplió con registrar sus datos de contacto respectivos (a través de los cuales se depositarían las alertas complementarias a la notificación por vía de la casilla electrónica).
14. En tal supuesto, resulta procedente la sanción por incumplimiento del requerimiento o de los requerimientos de información que se hubieren depositado en la casilla electrónica. De esta forma, es factible la sanción encausada por el inciso 46.3 del artículo 46 del RLGIT contra el administrado que, por omisión culposa, deja de registrar el contacto respectivo en la casilla electrónica, impidiendo de esa forma la comunicación a la que se refiere el segundo párrafo del artículo 6 del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR.”
En el caso de autos, de la consulta efectuada por esta Sala a través del aplicativo de consultas elaborado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones de la SUNAFIL, la impugnante presenta un ingreso en fecha previa (22 de marzo de 2021) al envío de los dos requerimientos de información, remitidos el 13 de julio y 03 de agosto de 2021, en donde la impugnante efectivamente registró sus datos de contacto.
Figura 01:
Situación que se condice con las respectivas constancias de depósito de las notificaciones en la casilla electrónica, conforme el siguiente detalle:
- A folio 02 del expediente inspectivo, se aprecia el documento denominado “Requerimiento de Información para las actuaciones inspectivas de investigación”, de fecha 13 de julio de 2021; y, a folios 04 la “Constancia de Notificación Vía Casilla Electrónica”, notificada en la Casilla Electrónica de la impugnante el mismo 13 de julio, con lo cual se deja constancia del depósito del referido documento, conforme se puede apreciar a continuación:
Figura 02:
- Así también, se aprecia a folio 07, el documento denominado “Requerimiento de Información para las actuaciones inspectivas de investigación”, de fecha 03 de agosto de 2021; y a folios 09, la “Constancia de Notificación Vía Casilla Electrónica”, notificada en la Casilla Electrónica de la impugnante, con lo cual se deja constancia del depósito del referido documento, conforme se puede apreciar a continuación:
Figura 03:
En ese entendido, estando a las notificaciones efectuadas sin que hayan sido atendidas dentro del plazo otorgado por el inspector comisionado, corresponde confirmar las infracciones antes señaladas, al haberse impedido la realización de las actuaciones inspectivas generadas con la Orden de Inspección N° 1306-2021-SUNAFIL/IRE-LIM.
Sobre la aplicación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad 6.13 Con relación a lo alegado por la impugnante en torno a la presunta vulneración de dichos principios por considerar que no existen trabajadores afectados, corresponde señalar que conforme se detalla en la Orden de Inspección N° 1306-2021-SUNAFIL/IRE- LIM adjunta a folios 01 de expediente inspectivo, la materia a inspeccionar era la participación de los trabajadores en las utilidades.
Para este fin, la autoridad inspectiva determinó, en base a los datos laborales de los trabajadores declarados en el período 2021-05 por el propio empleador en la página web de la Planilla Electrónica del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, que el número de trabajadores del centro de trabajo objeto de inspección, era de 258 trabajadores activos, respecto de los cuales no se pudo verificar si efectivamente la impugnante había cumplido con sus obligaciones sociolaborales, como consecuencia de la falta de atención de los requerimientos de información.
Es preciso traer a colación al artículo 38 de la LGIT, que establece los tipos de sanciones y criterios de la graduación de las sanciones, “las infracciones son sancionadas administrativamente con multas administrativas y el cierre temporal, de conformidad con lo previsto en el artículo 39-A de la presente ley. Las sanciones a imponer por la comisión de infracciones de normas legales en materia de relaciones laborales, de seguridad y salud en el trabajo y de seguridad social a que se refiere la presente Ley, se gradúan atendiendo a los siguientes criterios generales: a) Gravedad de la falta
cometida. b) Número de trabajadores afectados. c) Tipo de empresa. El Reglamento establece la tabla de infracciones y sanciones, y otros criterios especiales para la graduación” (énfasis añadido).
En ese sentido, el artículo 47 del RLGIT, dispuso además de los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad según lo dispuesto por el artículo 24611 numeral 3) del TUO de la LPAG. Considerando ello, en la resolución sancionadora, al momento de realizar la imposición de la sanción de multa, se realiza ello, en base a lo sustentado y de acuerdo a la normativa vigente. Asimismo, cabe indicar que los montos de las multas contenidas en la tabla del RLGIT son fijas y predeterminadas, sin que la autoridad sancionadora pueda imponer otro valor distinto.
Bajo esos alcances, no corresponde acoger el presente extremo del recurso de revisión.
Sobre la aplicación del principio de non bis in ídem 6.18 Sobre el particular, el Tribunal Constitucional Peruano ha establecido en distintas resoluciones12 el contenido del principio, señalando en la resolución recaída en el expediente N° 02704-2012-PHC/TC, fundamento 3.3 que: “el non bis in ídem es un principio que informa la potestad sancionadora del Estado, el cual impide –en su formulación material- que una persona sea sancionada o castigada dos (o más veces) por una misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento”.
Por otro lado, es preciso indicar que, de acuerdo con lo regulado en el numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, el principio de non bis in ídem, como principio de la potestad sancionadora administrativa, señala que “No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7”.
Con relación al principio de non bis in ídem, Morón Urbina ha señalado, sobre la concurrencia de la triple identidad de sujetos, hechos y fundamentos para la exclusión de una segunda sanción, lo siguiente:
11 Ahora artículo 248 del TUO de la LPAG. 12 Ver Sentencia del Tribunal Constitucional del 16 de abril de 2003, recaída en el Expediente N° 2050-2002-AA/TC, así como la Sentencia del Tribunal Constitucional del 24 de mayo de 2013, recaída en el Expediente N° 02704-2012- PHC/TC.
“La propia norma nos expresa que para la exclusión de la segunda pretensión punitiva del Estado (plasmada en un procedimiento o sanción concurrente o sucesiva) tiene que acreditarse que entre ella y la primera deba apreciarse una triple identidad de “sujeto, hecho y fundamento”, dado que, si no apareciera alguno de estos elementos comunes, si sería posible jurídicamente la acumulación de acciones persecutorias en contra del administrado. Por ello, en todos los casos, los presupuestos de operatividad para la exclusión de la segunda pretensión sancionadora son tres:
- La identidad subjetiva o de persona (eadem personae) consistente en que ambas pretensiones punitivas sean ejercidas contra el mismo administrado, independientemente de cómo cada una de ellas valore su grado de participación o forma de culpabilidad imputable. No se refiere a la identidad del agraviado o sujeto pasivo (…)
- La identidad de hecho u objetiva (eadem rea) consiste en que el hecho o conducta incurridas por el administrado deba ser la misma en ambas pretensiones punitivas, sin importar la calificación jurídica que las normas les asignen o el presupuesto de hecho que las normas contengan. No es relevante el nomen juris o como el legislador haya denominado a la infracción o título de imputación que se les denomine, sino la perspectiva fáctica de los hechos u omisiones realizados.
- Finalmente, la identidad causal o de fundamento (eadem causa petendi) consiste en la identidad en ambas incriminaciones, esto es, que exista superposición exacta entre los bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadoras, de suerte tal que si los bienes jurídicos que se persiguen resultan ser heterogéneos existirá diversidad de fundamento, mientras que, si son iguales, no procederá la doble punición (…)”13 (énfasis añadido).
Respecto a la vulneración alegada en el caso concreto, la impugnante alega que la medida de requerimiento constituye una violación al principio de non bis in ídem, pues se impone doble sanción por un solo hecho, que es propiamente la falta de atención de los requerimientos de información.
Sobre el particular, los Vocales integrantes de la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral de la SUNAFIL, reunidos en Sala Plena, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 2 del Reglamento del Tribunal, emitieron el Acuerdo Plenario contenido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, del 30 de julio de 202114, el cual, incorpora un conjunto de criterios resolutivos cuya observancia y aplicación resulta obligatoria a todas las entidades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo.
En dicho Acuerdo Plenario, se estableció como criterio vinculante, entre otros, el fundamento jurídico N° 9, relacionado a la naturaleza jurídica de las infracciones a la labor inspectiva:
13 MORÓN URBINA, J.C. (2015). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica, p. 790. 14 Publicado en el Diario Oficial El Peruano, el 08 de agosto de 2021.
“(…) Por consiguiente, en tanto que el ordenamiento jurídico no disponga cosa distinta, los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente, respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo. (…)” (énfasis añadido).
Así, en tanto las actuaciones inspectivas están orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, previo al procedimiento administrativo sancionador, la naturaleza jurídica de las infracciones a la labor inspectiva es inequívocamente, de carácter principal e independiente de otras posibles infracciones referentes a aspectos sustantivos.
Por ello, si bien existe identidad de sujetos (es la impugnante en ambos extremos), los hechos son distintos, en tanto responde a dos momentos distintos e individualizables en los cuales, la impugnante no cumplió con el deber de colaboración citado líneas arriba. Por lo tanto, no corresponde acoger lo alegado por la impugnante, en este extremo.
Sobre la solicitud de informe oral 6.26 Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento administrativo, que comprende de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el Expediente N° 00789-2018-PHC/TC, en el literal d) del fundamento 9 señala que:
“No resulta vulneratorio del derecho de defensa, la imposibilidad de realizar el informe oral, siempre que el interesado haya tenido la oportunidad de ejercer el derecho de defensa por escrito a través de un informe”.
En similar sentido, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, se ha determinado:
“28. Por tanto, si bien los administrados pueden solicitar una audiencia ante las Salas del Tribunal de Fiscalización Laboral, dicho elemento no es indispensable ni
necesario para la ejecución de las competencias que el ordenamiento jurídico le ha asignado a la instancia de revisión.
29. Así, tomando en cuenta casos anteriores tales como los analizados en las Resoluciones N° 002-2021, 019-2021, 126-2021, 210-2021 y 401-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, este Tribunal puede prescindir del informe oral, sin que ello constituya una vulneración de los derechos de los administrados, debido a que éstos han podido presentar sus argumentos por escrito, así como todo documento u otro instrumento de prueba, que les haya permitido fundamentar sus actos y/o pronunciamientos.”
Por consiguiente, esta Sala considera que cuenta con elementos suficientes para resolver el caso, pudiendo prescindir del Informe Oral.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Labor inspectiva No presentar la información solicitada, en requerimiento de información de fecha 13 de julio de 2021. Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE Labor inspectiva No presentar la información solicitada, en requerimiento de información de fecha 03 de agosto de 2021. Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por MINERA IRL S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 115-2022-SUNAFIL/IRE-LIM, emitida por la Intendencia Regional de Lima, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en
el expediente sancionador N° 562-2021-SUNAFIL/IRE-LIM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 115-2022-SUNAFIL/IRE-LIM, en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa CUARTO. - Notificar la presente resolución a MINERA IRL S.A., y a la Intendencia Regional de Lima, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
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Defensa SUNAFIL para empresas →Documento de carácter público reproducido con fines informativos y de análisis jurídico. Los datos de los trabajadores aparecen anonimizados por la propia autoridad. La fuente oficial y vinculante es la publicada por SUNAFIL.