Minera Boroo Misquichilca S.A — Res. 959-2022

Mediante Orden de Inspección N° 4901-2017-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1395-2017-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por no realizar el pago íntegro de la remuneración vacacional correspondiente a los periodos 2015-2016 y truncas 2016 - 2017, a favor del ex trabajador Ronald Lizandro Gómez Fuentes; así como, por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por incumplir con la medida de requerimiento de fecha 18 de mayo de 2017, en la que se solicitó acreditar

Que, mediante Imputación de Cargos N° 1227-2019-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 12 de noviembre de 2019, notificado el 06 de diciembre de 2019, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 315-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 14 de julio de 2020 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 589-2020- SUNAFIL/ILM/SIRE5 de fecha 20 de noviembre de 2020, notificada el 23 de noviembre de 2020, multó a la impugnante por la suma de S/ 31,185.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 15 de diciembre de 2020, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 589-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE5, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 1700-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 28 de octubre de 20212, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con escrito de fecha 23 de noviembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1700-2021-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-000224-2022- SUNAFIL/ILM, recibido el 17 de febrero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la Sunafil contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola,

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MINERA BOROO MISQUICHILCA S.A. (Antes MINERA BARRICK MISQUICHILCA S.A.) presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1700-2021-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 31,185.00 por la comisión, entre otras, de dos (02) infracciones MUY GRAVES, tipificadas en el numeral 25.6 del artículo 25 y numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; el 04 de noviembre de 2021.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MINERA BOROO MISQUICHILCA S.A. (Antes MINERA BARRICK MISQUICHILCA S.A.).

Revisado el recurso de revisión interpuesto, es oportuno señalar que esta Sala solo es competente para evaluar las infracciones sancionadas como MUY GRAVES; por lo que, estando a los actuados, se evidencia que la resolución impugnada comprende cuatro (04) infracciones GRAVES, así como dos (02) infracciones MUY GRAVES, siendo materia de análisis sólo estas últimas. Por lo tanto, los argumentos tendientes a cuestionar la imposición de las sanciones graves, son argumentos respecto de los cuales esta Sala no tiene competencia para pronunciarse, toda vez que respecto a la misma ya se ha agotado la vía administrativa.

La impugnante alega que a la fecha ha operado la caducidad administrativa, solicitando el archivamiento del procedimiento. Al respecto, debemos tener en cuenta que el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración Pública se encuentra sujeta –entre otras condiciones– a su tramitación dentro de un plazo preestablecido, sancionándose la superación de este con la figura de la caducidad. Asimismo, del presente procedimiento sancionador, se observa lo siguiente:

Sobre el particular, el artículo 259 del TUO de la LPAG establece que: “1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses

Asimismo, Juan Carlos Morón Urbina12, señala que “la caducidad puede ser definida como aquella figura que origina la anormal y anticipada terminación de un pronunciamiento, debido a la inactividad de la autoridad competente, prolongada en su trámite, la cual ocasiona que el plazo establecido para su culminación se venza, adelantando el término del procedimiento por mandato de ley”. Debe entenderse, pues, que la caducidad prevista en el TUO de la LPAG es respecto del procedimiento; por lo que, solo se puede determinar la existencia de una infracción antes del vencimiento del plazo de caducidad.

Cabe señalar que Morón Urbina también señala que existen tres manifestaciones de la caducidad en el Derecho Administrativo, entre las que encontramos: i) Caducidad-carga: Referida al tipo de caducidad que opera en los supuestos en los que el particular tiene un plazo corto para el ejercicio de un derecho en beneficio propio; ii) Caducidad-sanción: Este tipo de caducidad opera para poner fin a los efectos de un título habilitante por incumplimiento de las obligaciones que asumió el administrado con la obtención del mismo; iii) Caducidad-perención: Este tipo de caducidad supone la terminación anormal (extinción) de un procedimiento administrativo por ausencia de actividad del interesado (en caso de procedimientos iniciados a iniciativa de parte) o de la Administración Pública (en caso de procedimientos iniciados de oficio). Para efectos del presente caso nos encontramos ante la caducidad-perención, en el marco del procedimiento administrativo sancionador iniciado de oficio.

En tal sentido, para que opere la caducidad-perención del procedimiento sancionador, basta la superación del plazo establecido para concluir el mismo. Es decir, el mero transcurso del tiempo configura la caducidad. Por tanto, como señala el artículo 259 del TUO de la LPAG, una vez transcurridos nueve (9) meses desde el inicio del procedimiento sancionador, este caducará indefectiblemente, procediéndose a su archivo.

De acuerdo con Morón Urbina, el día final del plazo de la caducidad de un procedimiento administrativo sancionador no es la fecha de la resolución sancionadora, sino el de su notificación al administrado, dado que elementales razones de garantía impiden que se conceda efecto interruptor a una resolución no comunicada aún13.

Por su parte, el ítem 7.1.1.6 del punto 7.1 del numeral 7 de la Directiva 001-2017- SUNAFIL/INII17, Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo, aprobado mediante Resolución de Superintendencia N° 171- 2017-SUNAFIL, señala que la caducidad es declarada de oficio o a pedido de parte, siendo que en el supuesto que la infracción no hubiera prescrito la autoridad competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador.

Es importante tener presente que mediante la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia N° 026-202014, se dispuso la suspensión por treinta (30) días hábiles contados desde el día siguiente de su publicación, “del cómputo de los plazos de tramitación de los procedimientos administrativos sujetos a silencio positivo y negativo que se encuentren en trámite a la entrada en vigencia de la presente norma, con excepción de aquellos que cuenten con un pronunciamiento de la autoridad pendiente de notificación a los administrados.” Disponiéndose a través del artículo 28 del Decreto de Urgencia N° 029-202015, la suspensión “del cómputo de los plazos de inicio y de tramitación de los procedimientos administrativos y procedimientos de cualquier índole, incluso los regulados por leyes y disposiciones especiales, que se encuentren sujetos a plazo, que se tramiten en entidades del Sector Público, y que no estén comprendidos en los alcances de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia N° 026-2020; incluyendo los que encuentran en trámite a la entrada en vigencia del presente Decreto de Urgencia.” Ahora, el plazo del Decreto de Urgencia N° 029-2020 fue posteriormente ampliado mediante el artículo 12 del Decreto de Urgencia N° 053-202016; y el Decreto Supremo N° 087-2020-PCM17, este último ampliándolo hasta el 10 de junio de 2020.

En esa línea argumentativa, la SUNAFIL, a través de la Resolución de Superintendencia N° 074-2020-SUNAFIL (publicada el 24 de marzo de 2020), dispuso la suspensión de los plazos del Sistema de Inspección del Trabajo por treinta (30) días contados a partir del día siguiente de publicado el Decreto de Urgencia N° 029-2020, esto es, a partir del 23 de marzo de 202018; prorrogándose dicha suspensión por doce (12) días hábiles a partir del 11 de junio de 2020, de acuerdo con la Resolución de Superintendencia N° 0087- 2020-SUNAFIL, extendiéndose dicha suspensión hasta el 30 de junio de 2020. (énfasis añadido).

Por ello, se aprecia que el procedimiento que inició el 06 de diciembre de 2019, de conformidad con el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG (y el plazo de suspensión del 23 de marzo al 30 de junio de 2020 antes referido) la autoridad sancionadora (Sub Intendencia de Resolución) tenía hasta el 10 de diciembre de 2020 para emitir y notificar la resolución de sanción. De ello, se advierte que la Sub Intendencia de Resolución 5 emitió la Resolución de Sub Intendencia N° 589-2020- SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 20 de noviembre de 2020, sancionando a la inspeccionada por la comisión de infracciones en materia de relaciones laborales y a la labor inspectiva, notificada el 23 de noviembre de 2020 por medio de la casilla electrónica; por lo que, se cumplió con resolver el procedimiento dentro de los márgenes de tiempo dispuesto como máximo por regla general, no habiendo operado la alegada caducidad.

La impugnante alega que se ha incumplido con los plazos administrativos. Sobre el particular, debemos señalar que, en la resolución de intendencia, la intendencia se ha pronunciado sobre dicho alegato, toda vez que el mismo fue planteado en el recurso de apelación, fundamentos con los cuales esta Sala coincide. Asimismo, cabe señalar que, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado respecto de aquellos procesos en los cuales se exceda el plazo razonable, siendo una consecuencia de éste no la nulidad o la invalidez de la emisión del pronunciamiento o actividad esperada de acuerdo a derecho, sino que por el contrario; se exige que el órgano que conoce de la tramitación a actuar y cumplir con sus funciones de acuerdo a derecho en el plazo más breve posible, sin desmedro de las responsabilidades funcionales por la demora imputable al mismo.19

Debemos señalar que el artículo 15 del TUO de la LPAG señala que: “Los vicios incurridos en la ejecución de un acto administrativo, o en su notificación a los administrados, son independientes de su validez”; asimismo, en el numeral 151.3 del artículo 151 del mismo cuerpo legal se precisa: “El vencimiento del plazo para cumplir un acto o cargo a la Administración, no exime de sus obligaciones establecidas atendiendo al orden público. La actuación administrativa fuera de término no queda afecta de nulidad, salvo que la ley expresamente así lo disponga por la naturaleza perentoria del plazo”.

Por lo tanto, la inobservancia del plazo legal no impide que las autoridades competentes que están a cargo del trámite del procedimiento administrativo sancionador, realicen las actuaciones que sean necesarias a efectos que se proceda con la notificación de la imputación de cargos conjuntamente con el Acta de Infracción, del informe final y de las resoluciones emitidas por las instancias, respectivamente, máxime si la LGIT y el RLGIT no disponen como consecuencia jurídica la nulidad del acto administrativo por efectuar actuaciones fuera del plazo legal. Cabe señalar que, en general la demora en la tramitación del procedimiento administrativo sancionador ya se encuentra sancionado por el TUO de la LPAG a través de la figura de la caducidad, supuesto no configurado en el presente procedimiento administrativo sancionador. Por lo tanto, no resulta amparable dicho extremo del recurso.

Sobre el particular, la impugnante señala que los montos materia de discusión corresponden a abonos registrados bajo la denominación de subsidios por incapacidad temporal pero que no pudieron ser recuperados por la Compañía por causa imputable al propio extrabajador. Con ello, su naturaleza es la de pagos indebidos que realizó la Compañía al extrabajador y que fueron compensados de los montos adeudados en la liquidación de beneficios sociales y en la participación en las utilidades correspondientes al ejercicio 2016. Asimismo, señala que dichos pagos no califican como subsidios, en consideración que el trabajador nunca entregó el CITT.

Al respecto, la Ley N° 26790, Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud (en adelante, LMSSS) establece que “las prestaciones del Seguro Social de Salud son determinadas en los reglamentos, en función del tipo de afiliación, pudiendo comprender los siguientes conceptos: a) Prestaciones de prevención, promoción y atención de la salud. b) Prestaciones de bienestar y promoción social. c) Prestaciones en dinero correspondientes a subsidios por incapacidad temporal y maternidad. d) Prestaciones por sepelio”20.

Asimismo, el mismo dispositivo legal en su artículo 12 establece:

De lo señalado se desprende que, tienen derecho al subsidio por incapacidad temporal los afiliados regulares en actividad. En tal sentido, los trabajadores que se encuentran con incapacidad temporal, podrán acceder al subsidio, de acuerdo a lo señalado en literal a.3) del artículo 12 antes citado. Para dicho efecto, se tendrá en cuenta lo establecido en el Decreto Supremo Nº 013-2019-TR, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de Reconocimiento y Pago de Prestaciones Económicas de la LMSSS (en adelante, RRPPE), que establece:

Asimismo, para el caso de atención del trámite del subsidio, será responsable de efectuar el mismo, en el caso de trabajador del hogar, trabajadores portuarios en baja temporal, trabajador pescador y procesador pesquero artesanal independiente y agrario independiente, y asegurados agrarios independientes, el propio asegurado21. En

En tal sentido, en el presente caso correspondía a la impugnante pagar directamente al trabajador afectado los montos correspondientes al subsidio por incapacidad temporal para el trabajo, debiendo ésta, solicitar el reembolso correspondiente a EsSalud, dentro del plazo establecido23, y en cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 18 del RRPPE, que establece:

Por lo que, en los periodos de incapacidad temporal solicitados por el denunciante, incluyendo el periodo en cuestionamiento comprendido entre el 04 de octubre de 2015 al 13 de marzo de 2016, correspondía que la impugnante efectúe el pago directamente a su trabajador, supuesto que, tal cual lo manifiesta la misma impugnante, lo realizó.

Cabe señalar que, en atención que el subsidio por incapacidad temporal tiene como objeto el resarcir las pérdidas económicas de los trabajadores, derivadas de la incapacidad para el trabajo ocasionada por el deterioro de su salud, resulta de vital

Pago Directo: es el pago de la prestación económica que EsSalud abona directamente al asegurado o beneficiario. Se pagarán bajo esta modalidad: (…) b) Incapacidad Temporal para el Trabajo y Maternidad: - Trabajadores del hogar. - Asegurados pescadores y procesadores pesqueros artesanales independientes. - Trabajadores portuarios con baja temporal. - Asegurados agrarios independientes. - Otros que sean incorporados por ley” 22 Decreto Supremo Nº 013-2019-TR, “Artículo 3. - Para la aplicación del presente Reglamento se entiende por: (…) 3.17. Pago por la Entidad Empleadora con cargo a reembolso: es el pago de la prestación económica por Incapacidad Temporal para el Trabajo y Maternidad asumidos por la Entidad Empleadora mediante el abono realizado a su trabajador(a) en la misma fecha en que se pagan las remuneraciones, durante el periodo subsidiado”. 23 Decreto Supremo Nº 013-2019-TR, “Artículo 19. - Plazos para la solicitud del pago directo o reembolso de prestaciones económicas a EsSalud 19.1. Los plazos para la solicitud del pago directo o reembolso de prestaciones económicas a EsSalud son los siguientes: a) Incapacidad Temporal para el Trabajo: plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la fecha en que termina la incapacidad”.

Por lo tanto, los pagos que efectuó la impugnante debido a la incapacidad temporal de su trabajador, debieron ser tratados en consideración a su naturaleza, como pagos del subsidio por dicha incapacidad temporal para el trabajo. Por lo que, no resulta válido que la impugnante pretenda considerar que dichos pagos sean considerados como pagos indebidos.

Asimismo, respecto a lo alegado por la impugnante, referente a la presentación extemporánea del CITT por parte del trabajador. Como se desprende de los actuados, mediante Carta de ESSALUD N° 146-C-MED-HIIY-GRAAR-ESSALUD-2016, de fecha 16 de junio de 2016, se refiere a la presentación extemporánea únicamente de los descansos comprendidos del 14 de setiembre al 13 de octubre de 2015 y del 13 de noviembre al 29 de diciembre de 2015, sumando un total de 77 días y no los 162 días de incapacidad, esto es, los 85 días restantes se encontraban coberturados con el subsidio. Sin embargo, conforme es reclamado por el trabajador denunciante y es constatado por la inspectora comisionada, la impugnante efectuó la afectación de la liquidación de beneficios sociales y pago de utilidades del trabajador denunciante, por los 162 días, conforme se verifica que la carta de fecha 16 de noviembre de 2016 remitida al trabajador denunciante.

Cabe señalar que, la referida afectación es imputada, por la impugnante, a título de descuento; el mismo que conforme ha sido constatado por la inspectora comisionada y por las instancias previas, no se encuentra autorizada por el trabajador denunciante.

Al respecto, es oportuno señalar que el tercer párrafo del artículo 23 de la Constitución, precisa que “ninguna relación laboral puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador”. Asimismo, en el artículo 24 se precisa que, “el trabajador tiene derecho a una remuneración equitativa y suficiente, que procure, para él y su familia, el bienestar material y espiritual”.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el expediente N° 0020-2012-PI/TC, ha establecido:

En tal sentido, la remuneración es considerada como intangible, constituyendo ello una garantía frente a las situaciones en las que se pretenda afectarla o reducirla. Dicha afectación consiste en imponerle un gravamen u obligación a fin de satisfacer o garantizar un derecho ajeno. Por lo que, siendo la remuneración de propiedad del trabajador, solo se puede afectar por acto voluntario del mismo trabajador, o por mandato legal o judicial.

En similar sentido, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el expediente N° 0818-2005-PA/TC en su fundamento jurídico 6, ha establecido:

Del mismo modo, el artículo 8-A del D.S. N° 005-2002-TR, Reglamento de la Ley N° 27735, establece que:

De lo señalado se desprende que, cabe la posibilidad de que se efectúen descuentos a un trabajador, sin embargo, los mismos deben ser autorizados por ley, mandato judicial o por el propio trabajador.

Al respecto, teniendo en cuenta lo señalado por la impugnante, al referir que los descuentos efectuados son producto de considerar a los pagos efectuados por el subsidio por incapacidad temporal, como pagos indebidos, es evidente que no nos encontramos ante los supuestos de autorización por ley o mandato judicial. Asimismo, respecto al presupuesto de autorización expresa brindada por el trabajador, como se ha determinado en las actuaciones, no existe documento que acredite la autorización expresa del trabajador para dichos descuentos. Por tanto, al no configurarse ninguno de los supuestos de autorización exigidos por la ley, los descuentos efectuados por la impugnante, al trabajador denunciante, no resultan válidos.

Por las consideraciones señaladas, no correspondía efectuar los descuentos que la impugnante realizó en contra del denunciante, por lo que al haberlos efectuado se ha generado los adeudos referentes a sus obligaciones sociolaborales, para el caso materia

Por las consideraciones antedichas, no cabe acoger el recurso de revisión en dichos extremos.

De la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de cuatro (04) faltas graves en materia de relaciones laborales, tipificadas en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Asimismo, por la comisión de la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Al respecto, de autos se observa que la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 18 de mayo de 201724, contenía los siguientes mandatos: “Acreditar el pago de: Gratificaciones de diciembre 2016 y bonificación extraordinaria; de vacaciones del período 2015-2016 y truncas; depósitos de CTS del período trunco del 01-11-2016 al 31- 12-2016; y Utilidades correspondiente al ejercicio gravable 2016 a favor de su ex trabajador Ronald Lizandro Gómez Fuentes”. Otorgando para dicho efecto, un plazo máximo de dos (02) días hábiles para la adopción de las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento.

Como se puede verificar del Acta de Infracción, los incumplimientos de lo solicitado en la medida inspectiva de requerimiento fueron imputados a título de “faltas graves”. Es decir, para efectos del análisis del recurso de revisión (enfocado en la presente infracción a la labor inspectiva), es ineludible la apreciación sobre la comisión o subsanación de los incumplimientos en materia de relaciones laborales, calificado por el RLGIT como “falta grave”.

Sobre el particular, debemos tener en cuenta el precedente administrativo de observancia obligatoria contenido en la Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022, que en sus fundamentos 6.8, 6.9 y 6.10 establece:

En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT,25 pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal.

De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad y razonabilidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia.”

Es oportuno señalar que, este Tribunal mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2021- SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, señalando: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo que, su configuración se efectúa independientemente de las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de SST, que se detecten.

Estando a lo señalado y considerando que respecto a la infracción que es materia de solicitud de subsanación en la medida inspectiva de requerimiento, calificada como infracción grave en el acta de infracción, se ha agotado la vía administrativa, esto es, ha causado estado26, sumado al hecho que las instancias previas y en la presente resolución, se ha corroborado la configuración de la infracción tipificada en el numeral

del artículo 25 del RLGIT, corresponde confirmar la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

En concordancia, con el artículo 48-A, del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, que señala lo siguiente "Cuando una misma acción u omisión del empleador constituya más de una infracción prevista en el presente Reglamento, se aplica la sanción establecida para la infracción de mayor gravedad”.

En igual sentido, mediante Resolución de Superintendencia N° 233-2017-SUNAFIL del 13 de noviembre de 2017, se aprueban los criterios normativos adoptados por el “Grupo de Trabajo de Análisis de Criterios en materia legal aplicables al Sistema Inspectivo”, se ha establecido, como criterio interpretativo para los órganos resolutivos del sistema inspectivo, lo siguiente:

Conforme a ello, se debe señalar que se ha sancionado a la impugnante por no cumplir con el pago íntegro de la remuneración vacacional, gratificaciones, bonificaciones extraordinarias, CTS y utilidades, respectivamente; y por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, conductas infractoras disímiles entre sí, pues derivan de diferentes hechos (incurrir en incumplimientos a las obligaciones en materia de relaciones laborales y por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento), y que se fundamentan jurídicamente en distintas normas sustantivas y supuestos de hecho. Por lo tanto, deben considerarse como infracciones independientes, criterio que se condice con lo regulado en la Resolución de Superintendencia N° 233-2017-SUNAFIL.

Con relación a lo alegado por la impugnante, es preciso traer a colación al artículo 38 de la LGIT, que establece los tipos de sanciones y criterios de la graduación de las sanciones, precisando que “las infracciones son sancionadas administrativamente con multas administrativas y el cierre temporal, de conformidad con lo previsto en el artículo 39-A de la presente ley. Las sanciones a imponer por la comisión de infracciones de normas legales en materia de relaciones laborales, de seguridad y salud en el trabajo y de seguridad social a que se refiere la presente Ley, se gradúan atendiendo a los siguientes criterios generales: a) Gravedad de la falta cometida. b) Número de trabajadores afectados. c) Tipo de empresa. El Reglamento establece la tabla de infracciones y sanciones, y otros criterios especiales para la graduación” (énfasis añadido).

En ese sentido, en el artículo 47 del RLGIT, se dispuso además de los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad según lo dispuesto por el artículo 246 numeral 3) del TUO de la LPAG27. Considerando ello, en la resolución de primera instancia, al momento de realizar la imposición de la sanción de multa, se realiza ello, sobre la base de lo sustentado y de acuerdo a la normativa vigente. Cabe indicar que los montos de las multas contenidas en la tabla del RLGIT son fijas y predeterminadas, sin que la autoridad sancionadora ni Intendencia puedan imponer o ajustar el monto de la multa a valor distinto.

Aunado a ello, de acuerdo al numeral 6.2 del artículo 6 del TUO de la LPAG28, la autoridad de primera instancia ha motivado su resolución, con base al contenido del Acta de Infracción, que recoge los medios de investigación utilizados en el presente caso y en los antecedentes generados en la Orden de Inspección, lo cual no está proscrita de hacer; por lo que, no corresponde acoger este extremo del recurso de revisión.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.

El artículo 16° del Reglamento del Tribunal establece una enumeración taxativa respecto de las causales por la cual se declarará la improcedencia del recurso de revisión, a saber:

Una vez apreciadas las causales de improcedencia establecidas normativamente, y analizado el Expediente elevado por la Intendencia, se evidencia que las situaciones jurídicas presentadas no se condicen con causal alguna de las contenidas en el precitado artículo 16°.

Por tal razón, habiendo superado el análisis de admisibilidad y de procedencia establecido normativamente, resulta necesario revisar los demás elementos de Expediente relacionados con la tramitación del presente recurso.

Por lo anterior, corresponde a este Tribunal analizar el cumplimiento de los presupuestos procedimentales indispensables para el establecimiento de una relación jurídico procedimental válida, previa a que esta instancia de revisión proceda, de ser el caso, con el análisis del mérito de las alegaciones de fondo realizadas por la impugnante.

Conforme a ello, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.

En tal sentido, como etapa previa a la emisión de un pronunciamiento sobre el fondo del procedimiento materia de análisis, en el presente caso resulta relevante analizar la existencia de los elementos jurídicos necesarios para mantener una relación jurídico procedimental; es decir, si el procedimiento administrativo mantiene las condiciones predispuestas por las normas tanto sustantivas como adjetivas para su continuación.

Es importante recordar que el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública se encuentra sujeta a determinadas condiciones, incluyendo plazos, requisitos y caracteres.

En el caso del presente procedimiento administrativo sancionador, el marco normativo adjetivo correspondiente a su tramitación se encuentra conformado por la LGIT, RLGIT, el Reglamento del Tribunal y, supletoriamente, el TUO de la LPAG.

Según se aprecia, la regulación establecida por la LGIT, RLGIT y el Reglamento del Tribunal, señalan una serie de elementos necesarios para el ejercicio de la potestad sancionadora. No obstante, con relación a la institución de la caducidad administrativa, existe una referencia respecto a la eventual suspensión en un supuesto concreto: el inicio de la Audiencia de Conciliación Administrativa.

Consecuentemente, la regulación establecida para el procedimiento administrativo sancionador, en general, y la caducidad, en particular, se encuentran reguladas - supletoriamente- por el TUO de la LPAG, considerando especialmente el Capítulo III de su Título IV.

A este saber, el ejercicio de la potestad sancionadora -incluyendo aquella ejercida por todas las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo- se encuentra sujeta a los límites y la regulación contenida en las normas adjetivas del sistema, dentro de las cuales se encuentra -por aplicación supletoria- el TUO de la LPAG.

Conforme a lo anterior, la regulación establecida en el TUO de la LPAG, respecto de la institución de la caducidad contiene parámetros indispensables para el ejercicio de la potestad sancionadora; es decir, impone determinadas cargas a la Administración dado que la potestad sancionadora resulta en un régimen restrictivo de derechos de los administrados.

Con relación a las normas que establecen restricciones, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en reiterada jurisprudencia en el sentido de establecer la interpretación restrictiva y no analógica de tales normas. Por ejemplo, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 02235-2004-AA, ha señalado:

Asimismo, el mismo Tribunal Constitucional ha señalado en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00015-2013-AI, que:

Complementariamente a ello, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse respecto de las competencias de los actos estatales de raigambre constitucional, identificando como una de las notas condicionantes de la competencia del acto estatal a la taxatividad, a saber:

De las notas condicionantes de la competencia del acto estatal La competencia para realizar actos estatales tiene como notas condicionantes las cuatro siguientes: la indelegabilidad, la taxatividad, la razonabilidad y la proporcionalidad. Al respecto, veamos lo siguiente: (…) b) La taxatividad El ejercicio de la competencia constitucional está limitado o reducido a lo expresamente conferido. Esta competencia no puede ser ampliada o extendida en modo alguno. Más aún, las facultades conferidas a las autoridades de los órganos u organismos estatales son objeto de interpretación restrictiva. En el ámbito del derecho constitucional opera el apotegma jurídico que dice que “sólo le está permitido al Estado aquello que expresamente le ha sido conferido”, ello a diferencia de lo dispuesto para la ciudadanía, la que se rige por el principio de que “aquello que no está prohibido, está permitido” (énfasis añadido).

Si bien la citada Sentencia se relaciona con facultades otorgadas por las normas constitucionales y del bloque de constitucionalidad, puede aplicarse mutatis mutandis a las normas en materia del procedimiento administrativo.

Debe considerarse, en esta línea que una vulneración a la interpretación restringida de las normas que asignan competencias podría derivar en una vulneración del debido procedimiento y, consecuentemente, la nulidad del o los actos administrativos vinculados.

Por tanto, las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo deberán ejercer la potestad sancionadora otorgada por las normas sobre la materia respetando las garantías propias del debido procedimiento, emitiendo actos que se encuadren estrictamente en sus facultades sin interpretación extensiva o analógica.

El ejercicio de la potestad sancionadora, en lo que se refiere a la regulación de la caducidad conforme al TUO de la LPAG, implica que todas las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo se encuentran obligadas a cumplir con las condiciones establecidas en el artículo 259° del TUO de la LPAG:

Asimismo, se ha establecido en la Décima Disposición Complementaria Transitoria del TUO de la LPAG, lo siguiente:

Teniendo en cuenta lo señalado en el parágrafo precedente, se debe indicar que el Decreto Legislativo Nº 1272, fue publicado en el Diario Oficial El Peruano el 21 de diciembre de 2016, y entró en vigencia el día siguiente de dicha publicación, esto es, el 22 de diciembre de 2016. Por lo tanto, todos los procedimientos sancionadores que, a la fecha de entrada en vigencia de dicho Decreto Legislativo, se encontraban en trámite contaban con un plazo especial para resolver que vencía el 22 de diciembre de 2017. Consecuentemente, supuesto antedicho no resulta aplicable al presente Expediente.

Siendo ello así, cabe mencionar que el artículo 259° del TUO de la LPAG, establece que la caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no la haya declarado de oficio (énfasis añadido).

Conforme se aprecia, las condiciones que deberán cumplir las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo en ejercicio de la potestad sancionadora, con relación a la eventual caducidad del procedimiento, son las siguientes:

Es importante destacar que, dado el marco normativo y jurisprudencial analizado, el incumplimiento de alguno de los elementos contenidos en el artículo 259° del TUO de la LPAG, podría configurar un supuesto de vulneración al debido procedimiento y, por tanto, acarrear una nulidad.

Sobre el particular, para Morón Urbina, la caducidad tiene las siguientes características:

Sobre el particular, la caducidad implica someter al procedimiento sancionador a un plazo máximo que, luego de transcurrido sin que se haya expedido resolución final, provoca el archivo del procedimiento. Cabe señalar que, la regulación expresa de dicha figura en el procedimiento administrativo sancionador peruano es relativamente nueva; así, de la exposición de motivos del Decreto Legislativo N° 1272, que incorpora la caducidad administrativa, se advierte que la voluntad del legislador al incorporar la caducidad en el TUO de la LPAG, era establecer un plazo razonable a partir del cual se considerará que el procedimiento caducó.

Es oportuno referir que la caducidad es contemplada de diversas formas30: i) Caducidad carga que consiste esencialmente en la previsión de un plazo determinado para ejercer un derecho, como sucede con los plazos que establece la ley para interponer recursos administrativos; ii) Caducidad sanción que consiste en la pérdida de un derecho por el incumplimiento de alguna obligación prevista como requisito para conservar dicho derecho. A diferencia del caso anterior, no se trata de una restricción para ejercer el derecho, sino que se prevé para extinguir un derecho que ya se tiene; y, iii) Caducidad perención que es justamente la que se regula en el procedimiento sancionador peruano. En estos casos, el vencimiento del plazo que prevé el ordenamiento jurídico genera el archivo del procedimiento.

Cabe precisar que, el Tribunal Constitucional en el expediente N° 00156-2012-PHC/TC, reconoce que en virtud del principio de razonabilidad las partes tienen derecho a ser investigados y juzgados dentro de un plazo razonable, lo cual resulta trasladable al

En el caso en particular, con fecha 06 de diciembre de 2019 se notificó la Imputación de Cargos N° 1227-2019-SUNAFIL/ILM/AI2, dando inicio al procedimiento sancionador, el mismo que en primera instancia se emitió la Resolución de Sub Intendencia N° 589- 2020-SUNAFIL/ILM/SIRE5, notificada el 23 de noviembre de 2020, esto es, habiendo transcurrido más de nueve (09) meses desde la notificación de la imputación de cargos.

Al respecto, se evidencia que, en consideración al estado de emergencia decretado por el Estado Peruano, en el marco de la pandemia global por el COVID-19, se emitió el Decreto Urgencia N° 029-2020 publicado el 20 de marzo de 2020, el mismo que establecía:

Dicha suspensión resultó de aplicación desde el 21 de marzo al 06 de mayo de 2020. Cabe señalar, que mediante Decreto de Urgencia N° 053-2020, de fecha 05 de mayo de 2020 y Decreto Supremo N° 087-2020-PCM, de fecha 20 de mayo de 2020, se amplió los plazos de suspensión, en los mismos términos del Decreto Urgencia N° 029-2020, hasta el 10 de junio de 2020.

Del mismo modo, para en el caso particular de la SUNAFIL, se emitió la Resolución de Superintendencia N° 074-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 16 de marzo de 2020 al 06 de mayo de 2020, Resolución de Superintendencia N° 080-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 07 de mayo de 2020 al 27 de mayo de 2020, Resolución de Superintendencia N° 083-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde

En tal sentido, en atención a lo previsto en el Decreto Urgencia N° 029-2020, se verifica que el citado dispositivo legal no comprende o menciona en absoluto la suspensión del plazo de caducidad, pues solo se restringe de manera general, a hacer referencia a los plazos de inicio y la tramitación de los procedimientos, mas no expresamente a la caducidad (énfasis añadido)

Sobre el particular es relevante recordar que existen consecuencias jurídicas al trascurso del tiempo, conforme recoge el Tribunal Constitucional en el Fundamento Jurídico 17 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 00022-1996-AI, al señalar que:

Así también señala en el Fundamento Jurídico 1 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 00523-1996-AA, que:

Consecuentemente, la caducidad es una institución que se aplica como consecuencia jurídica al trascurso del tiempo, conllevando la aplicación -a pedido de parte o de oficio- del régimen previsto en el TUO de la LPAG.

Conforme se ha reiterado previamente, la regulación de la caducidad en el marco del procedimiento administrativo se encuentra contenido en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y compendiada en el TUO de la LPAG. Lo anterior supone que una modificación al plazo de caducidad requiere de una norma con rango de ley, conforme a la aplicación del principio de legalidad.

En dicho contexto, en aplicación del principio de legalidad31, piedra angular del derecho administrativo, ante la falta de regulación expresa de las normas (decretos de urgencia) antes citadas, se evidencia que la caducidad no se encuentra contemplada como parte de la suspensión de plazos establecida por el Decreto de Urgencia N° 029- 2020.

Admitir lo contrario implicaría vulnerar dicho principio de legalidad. Además, tal razonamiento es coherente con el principio del debido procedimiento32, pues de admitir la suspensión de la caducidad la misma resultaría afectando al administrado, debido a un hecho determinado por la propia autoridad administrativa. Asimismo, se afectaría el debido procedimiento ante una suspensión del plazo de caducidad que no se encuentra formal ni expresamente suspendido.

Cabe señalar, que la caducidad no admite ni suspensión ni interrupción33, siendo un plazo de obligatorio cumplimiento para la administración pública.

La caducidad impacta, además, en la competencia34, como requisito de validez del acto administrativo. Cabe resaltar que la competencia es una facultad por tiempo determinado; esto es, transcurrido dicho plazo el procedimiento debe caducar inexorablemente, salvo suspensión realizada expresamente por norma con rango de ley, en el sentido que la autoridad había perdido competencia para resolver35.

Asimismo, de la regla expresa contenida en el TUO de la LPAG, se desprende que en materia administrativa se fija un plazo de caducidad de nueve (09) meses, con la posibilidad excepcional de ser ampliado como máximo por tres (03) meses adicionales, constituyendo requisito para dicha ampliación, la emisión de una resolución debidamente sustentada. Cabe destacar que este es un plazo que opera por defecto, ante la ausencia de una norma especial que prevea un plazo diferente. Así, se desprende que la intención del legislador es que cualquier regla que se establezca en referencia a la caducidad, ya sea modificación del plazo, posible suspensión, entre otros, deben estar expresamente contenidas en la ley.

Como se evidencia, la norma es clara al establecer la aplicación automática de la caducidad teniendo como consecuencia el archivo del procedimiento. Para dicho efecto la misma puede ser declarada de oficio, sin perjuicio que el administrado pueda también pedirla. Lo señalado determina la importancia de la caducidad como una regla de interés público, la misma que, al ser advertida, debe ser declarada de manera obligatoria, no pudiendo el administrado renunciar a la misma. Por tanto, ese carácter de interés público nos permite sostener nuevamente que la caducidad no puede suspenderse ni interrumpirse, salvo por una norma con rango de ley. Así, tampoco los casos de fuerza mayor pueden admitir la suspensión del plazo de caducidad, pues ello implica que dicho riesgo lo asuma el administrado, cuando es la administración la que se encuentra en una mejor situación para enfrentar ese riesgo.

Por las consideraciones señaladas, la ausencia de una suspensión expresa de los plazos de caducidad tiene como consecuencia que estos sigan computándose, debiéndose verificar el exceso del plazo nueve (09) meses otorgados por la norma, no existiendo en el expediente documento que acredite la ampliación motivada de dicho plazo. Por tanto, mi voto es porque se declare la caducidad del procedimiento administrativo sancionador y se remitan los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana, con la finalidad de que se evalúe el inicio de un nuevo procedimiento administrativo sancionador, conforme a lo establecido en el numeral 4 del precitado artículo 259 del TUO de la LPAG.