| Resolución N° | 0759-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 464-2019-SUNAFIL/IRE-LIB |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE LA LIBERTAD |
| Impugnante | Minera Boroo Misquichilca S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 142-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | La Libertad |
| Fecha | 15 de agosto de 2023 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por MINERA BOROO MISQUICHILCA S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 142-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, emitida por la Intendencia Regional de La Libertad, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 464-2019-SUNAFIL/IRE-LIB, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- ADECUAR la sanción impuesta mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 863- 2021-SUNAFIL/IR-LL/SIRE, de fecha 14 de diciembre de 2021, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 142-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, referida a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, considerando dicha infracción como grave, según lo dispuesto en el numeral 45.2 del artículo 45 del RGLIT; en consecuencia, la sanción impuesta asciende a la suma de S/ 5,670.00 (Cinco Mil Seiscientos Setenta con 00/100 soles). TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO.- Notificar la presente resolución a MINERA BOROO MISQUICHILCA S.A. y a la Intendencia Regional de La Libertad, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20230809CEC
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 2519-2019-SUNAFIL/IRE-LIB, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 441-2019-SUNAFIL/IRE-LIB (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con el requerimiento de información notificado en comparecencia del día 30 de octubre de 2019 para el día 04 de noviembre de 2019; en mérito a la solicitud de actuación inspectiva presentada por el señor Fuentes Rodríguez.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 214-2020-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IC, de fecha 13 de octubre de 2020, notificada el 09 de agosto de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del
1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Verificación de hechos (Sub materia: Otros). 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft 20555195444 soft
numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 864-2021-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IF, de fecha 29 de octubre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de La Libertad, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 863-2021-SUNAFIL/IR-LL/SIRE, de fecha 14 de diciembre de 2021, notificada el 16 de diciembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 9,450.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no brindar información y documentación requerida en comparecencia del día 30 de octubre de 2019 para el día 04 de noviembre de 2019, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
Con fecha 06 de enero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 863-2021-SUNAFIL/IR-LL/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Que, la resolución es nula por cuanto vulnera el derecho a la debida motivación y al debido procedimiento administrativo, puesto que la Resolución de Sub Intendencia carece de motivación, porque no motivó por qué se solicitó información de más de 5 años de antigüedad, en cuanto la facultad fiscalizadora no puede ir en contra de lo establecido en el Decreto Legislativo Nº 1310, cuyo artículo 3.4 prescribe dicho plazo.
ii. Que, no se motivó por qué se está solicitando información respecto a un periodo en el cual ya no puede ejercer la facultad sancionadora, toda vez que ésta ya habría prescrito, por no presentar información solicitada por motivo de cambio de denominación y calificación del puesto de trabajo de tres trabajadores correspondientes a los años 2011 y 2012.
iii. Que, el inicio del cómputo del plazo de las infracciones, fue en los años 2011 y 2012; por tanto, la facultad sancionadora prescribió en los años 2015 y 2016, a pesar de ello se notificó el acta de infracción al 09 de agosto de 2021.
iv. Que, no hubo falta de colaboración porque la empresa no se encontraba obligada a presentar información de antigüedad mayor a cinco (5) años.
Mediante Resolución de Intendencia N° 142-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 17 de junio de 20222, la Intendencia Regional de La Libertad declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Los comisionados advierten que la inspeccionada incumplió con remitir la información solicitada a pesar de habérsele pedido en reiteradas ocasiones de manera formal, por lo que encontrándose ella válidamente notificada; se habría imposibilitado y obstruido al personal comisionado de verificar el cumplimiento de la normativa laboral objeto de inspección, configurándose infracción a la labor inspectiva.
2 Notificada a la impugnante el 20 de junio de 2022, véase folio 137 del expediente sancionador.
ii. Precisan que el personal comisionado requirió información sobre la situación de los trabajadores que, mantenían vínculo laboral vigente a la fecha de realización de las actuaciones inspectivas, no requiriéndose documentación, constancias de pago o libros de la empresa inspeccionada.
iii. Advierten que la facultad sancionadora de la Administración no ha prescrito, por cuanto no se está sancionando hechos ocurridos en los años 2011 y 2012, sino lo que se está sancionando es un hecho actual, ocurrido el 4 de noviembre de 2019, toda vez que, la empresa inspeccionada no otorgó la información solicitada.
Con fecha 07 de julio de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de La Libertad el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 142-2022- SUNAFIL/IRE-LIB.
La Intendencia Regional de La Libertad admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 620-2022- SUNAFIL/IRE-LIB, recibido el 12 de julio de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia
4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. El recurso de revisión, se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. De esta manera, se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al Derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE MINERA BOROO MISQUICHILCA S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que MINERA BOROO MISQUICHILCA S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 142-2022- SUNAFIL/IRE-LIB que confirmó la sanción impuesta de S/ 9,450.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; el 21 de junio de 2022.
8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por MINERA BOROO MISQUICHILCA S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 07 de julio de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 142-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, señalando los siguientes alegatos:
i. Interpretación errónea de normas de derecho material referido a los artículos 9° y 36° de la LGIT, y los artículos 15.1 y 46.3 del Reglamento de la LGIT, puesto que las normas citadas no establecen expresamente que el deber de colaboración de los empleadores sea absoluto y no sujeto a excepciones, por lo que se justificarían ante la imposibilidad material o jurídica para atender el requerimiento de los inspectores de trabajo. ii. En la evaluación del cumplimiento de las medidas de requerimiento, los inspectores de trabajo deben verificar si el empleador ha justificado en aspectos legales y/o fácticos la falta de entrega de información o documentación que haya sido requerida, caso contrario se vulneraría la interdicción de la arbitrariedad. iii. Ante la constatación de que no presentó documentos del año 2012, la Intendencia Regional determinó la responsabilidad administrativa, sin atender y dar relevancia a la justificación presentada. iv. Por otro lado, inaplicación de normas de derecho material consistentes en el artículo 3.4 del Decreto Legislativo 1310 y el artículo 5° del Decreto Ley 25988, modificado por la Ley N° 27029, puesto que no pudo atender el requerimiento de información, debido a que esta tenía una antigüedad mayor a 5 años, lo que impedía, desde una perspectiva legal y material, acceder a esta información. v. Aplicación indebida de una norma material, en este caso del artículo 46.3 del RLGIT, puesto que al existir una justificación de índole material y jurídico, no correspondía aplicar dicha sanción, toda vez que no incurrió en actos de obstrucción a la labor inspectiva. vi. Finaliza señalando que la posibilidad de fiscalizar lo relativo al cambio de calificación de puestos de trabajo de un grupo de trabajadores había prescrito (2012), por lo que, no debió formular tal requerimiento, considerando que ya prescribieron al ser infracciones instantáneas.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre el requerimiento de información
La impugnante alega que se requirió la presentación de documentos que no se encontraba en la obligación de resguardar; asimismo, no se tiene en cuenta que el deber de colaboración no es absoluto, pues la imposibilidad de su cumplimiento, puede ser justificada. Sobre el particular, el numeral 1.8 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, que regula al Principio de Buena Fe Procedimental establece lo siguiente:
“La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”.
De acuerdo al artículo 1 de la LGIT, las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales. Asimismo, “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento de la inspectora comisionada debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad9.
Asimismo, conforme al numeral 3 del artículo 5 de la LGIT, en el desarrollo de las funciones de inspección, “los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados están investidos de autoridad y facultados de proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observen correctamente, y en particular, para requerir información al sujeto inspeccionado”, situación que se condice con lo dispuesto en el literal d) del artículo 12 del RLGIT, que precisa que, en cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores de trabajo iniciarán las actuaciones de investigación, entre otras modalidades, mediante el requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica (énfasis añadido).
Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT, establece:
“Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.
En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT, “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares
9 TUO de la LPAG, Título Preliminar, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”
cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”. Por lo que, queda entendido que constituye una obligación ineludible de los empleadores, el colaborar con el desarrollo de las actuaciones inspectivas, coadyuvando a que las mismas se logren desarrollar en atención a su finalidad, esto es, la verificación del cumplimiento de las normas sociolaborales y/o en materia de seguridad y salud en el trabajo.
Asimismo, el artículo 11 de la LGIT, establece que “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).
Es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT10, establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario” (énfasis añadido).
El tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, está orientado a sancionar una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes, de facilitar la información y documentación necesaria; no una mera omisión o falta de respuesta, sino una conducta claramente establecida en la que la impugnante o su representante se niegan a entregar la información solicitada.
Así, corresponde analizar el cumplimiento del principio de tipicidad11. Sobre el particular, recuerda la doctrina que “el mandato de tipificación que este principio conlleva, no solo
10 LGIT, “Artículo 36.- Infracciones a la labor inspectiva Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: 1. La negativa injustificada o el impedimento a que se realice una inspección en un centro de trabajo o en determinadas áreas del mismo, efectuado por el empleador, su representante o dependientes, trabajadores o no de la empresa, por órdenes o directivas de aquél. El impedimento puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario. Constituye acto de obstrucción, obstaculizar las investigaciones del inspector y obstaculizar o impedir la participación del trabajador o su representante o de los trabajadores o la organización sindical (…)”. 11 TUO de la LPAG, “Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa: La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales (…) 4. Tipicidad. - Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas
se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”12.
Debemos señalar que de la lectura de las normas que sancionan los incumplimientos a la labor inspectiva, la responsabilidad administrativa no solo admite el comportamiento doloso, pues bajo el principio de culpabilidad se admite también factores subjetivos de responsabilidad, tales como la falta de diligencia13.
En el caso en particular, del expediente inspectivo se verifica que:
i. A folio 27 se aprecia el documento denominado “Requerimiento de Comparecencia”, de fecha 16 de octubre de 2019, notificado de manera personal al Supervisor de Recursos Humanos de la impugnante, en la visita inspectiva de la misma fecha; bajo apercibimiento de sanción en caso de inasistencia, para presentar la siguiente documentación:
Figura N° 1
ii. Asimismo, a folio 38 se verifica la “Constancia de Actuaciones Inspectivas de investigación”, de fecha 22 de octubre de 2019, por medio de la cual se advierte que la impugnante, en mérito al requerimiento previamente señalado, presentó la siguiente documentación:
ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras”. 12 MORÓN URBINA, J.C. (2019). “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.” Lima: Gaceta Jurídica Editores. 14va ed., Tomo II, p. 421. 13 Vid. MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS (2017). Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador. Guía para asesores jurídicos del Estado (segunda edición). MINJUS: Lima, p. 44.
Figura N° 2
iii. A folio 43 se aprecia el documento denominado “Requerimiento de Comparecencia”, de fecha 24 de octubre de 2019, notificado de manera personal al Supervisor de Recursos Humanos de la impugnante en la misma fecha; bajo apercibimiento de sanción en caso de incumplimiento, para presentar la siguiente documentación:
Figura N° 3
iv. Asimismo, a folio 53 se verifica la “Constancia de actuaciones inspectivas de investigación” de fecha 28 de octubre de 2019, por medio de la cual se advierte que la impugnante, en mérito al requerimiento previamente señalado, presentó la documentación consignada en la misma.
v. A folio 55 se aprecia el documento denominado “Requerimiento de Comparecencia”, de fecha 30 de octubre de 2019, notificado de manera personal al apoderado de la impugnante en la misma fecha; bajo apercibimiento de sanción en caso de incumplimiento a la diligencia de comparecencia como al requerimiento de información, para presentar la siguiente documentación:
Figura N° 4
vi. Asimismo, a folio 57 se verifica la “Constancia de Actuaciones Inspectivas de investigación”, de fecha 04 de noviembre de 2019, por medio de la cual se advierte que la impugnante, en mérito al requerimiento previamente señalado, presentó la siguiente documentación:
Figura N° 5
vii. Conforme se verifica del numeral 5.1.2 del numeral V del acta de infracción, los inspectores comisionados señalaron como hechos constatados los siguientes:
Figura N° 6
Es necesario señalar que, conforme a los artículos 16 y 47 de la LGIT, los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que, en defensa de sus respectivos derechos e intereses, puedan aportar los interesados.
Asimismo, el primer precedente de observancia obligatoria sentado por este Tribunal, a través de la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, al señalar que: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”.
En el caso en particular, se advierte que los comisionados solicitaron que la impugnante informe el motivo por el cual el año 2012 realizó el cambio en el sistema de pensiones del trabajador denunciante, respecto a su denominación y calificación de “trabajador administrativo” a “trabajador de alto riesgo”. Al respecto, debe tenerse en cuenta que, de las actuaciones inspectivas realizadas se advierte que la impugnante ha participado de las diligencias de comparecencia a las que fue citada, presentando la documentación requerida en su oportunidad, entre las que podemos evidenciar que presentó lo siguiente:
Figura N° 7
Figura N° 8
Sin perjuicio de la documentación presentada, se advierte que la impugnante señaló que desconocía la información solicitada, esto es, el motivo del cambio de modalidad del trabajador. Sin embargo, como se ha precisado previamente, se debe tener en cuenta que, la impugnante ha presentado documentación referente al cambio de modalidad antes señalado, precisando, por declaración de su apoderado, señor Cesar Loayza, que “las labores realizadas en mina por el recurrente y ahora extrabajador, como auxiliar de almacén y durante el periodo del 01 de enero de 2008 a la fecha, fueron bajo el aseguramiento con el SCTR en salud y pensiones, pero que su representada no considera que dichas actividades sean de alto riesgo”. En ese entendido, se advierte que la
impugnante con la presentación de la documentación y la declaración brindada por sus representantes, de alguna manera, “autogeneró” la obligación de brindar la explicación y/o detalle del motivo del cambio referido, más aún, si dicha modificación, como ha sido señalado, correspondía a la denominación y/o calificación del puesto de trabajo, esto, indistintamente de la fecha a la que correspondía dicha información, pues como se advierte, la impugnante contaba con información de dichos periodos.
Por lo tanto, se advierte que la impugnante debió brindar la información solicitada en el requerimiento de información antes mencionado, supuesto que no cumplió; sin embargo, dicho comportamiento no puede ser considerado como la negativa de entrega de información a la que alude el tipo infractor recogido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, pues los documentos presentados permitían al comisionado, poder analizar los extremos requeridos por el trabajador denunciante y/o adoptar las acciones pertinentes a fin de continuar con las diligencias de investigación. En este orden de ideas, consideramos que la omisión en la presentación de la información, constituye una vulneración al deber de colaboración que resulta sancionable, de acuerdo a lo previsto en el numeral 45.2 del artículo 45 del RGLIT, que prescribe: “Las acciones u omisiones que perturben, retrasen o impidan el ejercicio de las funciones inspectivas de los supervisores inspectores, los inspectores de trabajo o los inspectores auxiliares, siempre que no estén tipificados como infracciones muy graves.”
Cabe señalar, que la entrega de información solicitada por el inspector comisionado, no es un asunto que pueda dejarse de lado por el inspeccionado, ya que es sabido que los inspectores deben realizar una serie de diligencias y actividades en el día, por lo que sus requerimientos deben ser tomados muy seriamente en el marco de las fiscalizaciones laborales. No obstante, no debe entenderse que la omisión constituye necesariamente una negativa al deber de colaboración, más sí, configura un comportamiento sancionable por los efectos que produce en la labor inspectiva. Por ello, atendiendo a los hechos producidos en el presente caso, se evidencia que el comportamiento de la impugnante no constituye una negativa, pero sí ha configurado un comportamiento sancionable. En ese sentido, en estricta aplicación de los artículos 14 y 17 del reglamento del Tribunal, corresponde adecuar la infracción imputada respecto al requerimiento de información, en los siguientes términos:
N° Materia Conducta Infractora Norma vulnerada Tipificación legal y clasificación Trabajadores Afectados Multa impuesta Labor inspectiva No facilitar la información requerida por los inspectores comisionados Artículo 9° literal e), y el artículo 36° de la Ley N° 28806 Artículo 15 numeral 15.2 del Numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT, aprobado por Decreto Supremo N° 019- 1.35 UIT (*) S/ 5,670.00
DS N° 019- 2006- TR 2006- TR, tipificado como infracción GRAVE
S/ 5,670.00 MULTA TOTAL IMPUESTA (*) Vigente al momento de configurar la falta, que para el año 2019 es de S/ 4,200.00.
En consecuencia, la conducta se encontraría subsumida bajo los alcances del numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT, y la multa confirmada por la instancia inferior, respecto de dicha infracción, se adecuaría, siendo el monto total de S/ 5,670.00 (Cinco Mil Seiscientos Setenta con 00/100 soles).
Respecto a la antigüedad de la información requerida, cabe indicar que es un alegato que fue planteado en el recurso de apelación y que fue desvirtuado por la instancia de apelaciones, fundamentos que esta Sala comparte. Por su parte, respecto a la prescripción de la infracción, alegada por la impugnante, se debe tener en consideración que la información requerida permitía coadyuvar al desarrollo de las actuaciones inspectivas y por ende a la verificación de la materia objeto de inspección, sin constituir propiamente dicho cambio de modalidad de labores, una infracción, por lo que no resulta pertinente señalar que estaríamos ante una infracción instantánea. Asimismo, atendiendo a la fecha del requerimiento de información materia de sanción y la resolución de sanción, se verifica que no ha operado la prescripción, no correspondiendo acoger dichos extremos del recurso de revisión.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Labor Inspectiva No facilitar la información requerida por los inspectores comisionados, en el requerimiento de comparecencia del día 30 de octubre de 2019 para el día 04 de noviembre de 2019. Numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT
GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL,
aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por MINERA BOROO MISQUICHILCA S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 142-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, emitida por la Intendencia Regional de La Libertad, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 464-2019-SUNAFIL/IRE-LIB, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- ADECUAR la sanción impuesta mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 863- 2021-SUNAFIL/IR-LL/SIRE, de fecha 14 de diciembre de 2021, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 142-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, referida a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, considerando dicha infracción como grave, según lo dispuesto en el numeral 45.2 del artículo 45 del RGLIT; en consecuencia, la sanción impuesta asciende a la suma de S/ 5,670.00 (Cinco Mil Seiscientos Setenta con 00/100 soles). TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO.- Notificar la presente resolución a MINERA BOROO MISQUICHILCA S.A. y a la Intendencia Regional de La Libertad, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20230809CEC
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