Minera Boroo Misquichilca S.A — Res. 745-2023

Mediante Orden de Inspección N° 2642-2019-SUNAFIL/IRE-LIB, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 445-2019-SUNAFIL/IRE-LIB (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con remitir información referido al cambio en el sistema de pensiones realizada en el 2011 y 2012, en perjuicio de tres trabajadores.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 224-2020-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IC, de fecha 15 de octubre de 2020, notificada el 03 de agosto de 20212, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral

del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 882-2021/SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IF, de fecha 29 de octubre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual, procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de La Libertad, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 862-2021-SUNAFIL/IRE-LL/SIRE, de fecha 14 de diciembre de 2021, notificada el 16 de diciembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 9,450.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 06 de enero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 862-2021-SUNAFIL/IRE-LL/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 141-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 17 de junio de 20223, la Intendencia Regional de La Libertad declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 07 de julio de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de La Libertad el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 141-2022- SUNAFIL/IRE-LIB.

La Intendencia Regional de La Libertad admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 621-2022- SUNAFIL/IRE-LIB, recibido el 12 de julio de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la MINERA BOROO MISQUICHILCA S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 141-2022- SUNAFIL/IRE-LIB, emitida por la Intendencia Regional de La Libertad, que confirmó la sanción impuesta de S/ 9,450.00 por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 21 de junio de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la MINERA BOROO MISQUICHILCA S.A.

Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa10, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.

Debe señalarse que, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho

Del examen efectuado, no se advierte vulneración genérica por ausencia de motivación, ni al debido procedimiento; por tanto, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo, debiendo ser desestimado; sin perjuicio de examinarse la motivación específica respecto del reproche administrativo, calificado como infracción muy grave.

Debiéndose precisar que la valoración distinta de los hechos constatados y del análisis del RLGIT, que pueda realizar esta Sala, no desvirtúa la legalidad ni la validez de las decisiones de las instancias anteriores, conforme lo dispone el segundo párrafo del numeral 6.3 del artículo 611 del TUO de la LPAG, pues, la apreciación distinta de este Tribunal sobre los hechos o aplicación del derecho del caso en revisión, no implica que se haya producido la afectación al debido procedimiento de la impugnante.

Asimismo, en el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT se establece lo siguiente: “en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado.” En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que: “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).

Por su parte, el numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT, establece:

Así pues, como parte de las actuaciones inspectivas, el inspector comisionado se encuentra en la facultad de requerir información a la inspeccionada, la misma que en el marco de su deber de colaboración13, se obliga a cumplir con la presentación de la misma, bajo apercibimiento de incurrir en infracción a la labor inspectiva.

Dicho ello, repárese que, de conformidad a lo establecido en los artículos 1614 y 4715 de la LGIT, los hechos constatados por los Inspectores de Trabajo que se formalicen en las Actas de Infracción, observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos y merecen fe, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de sus respectivos derechos e intereses puedan aportar los interesados.

Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que: “Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT, “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”. Por lo que, queda entendido que constituye una obligación ineludible de los empleadores, el colaborar con el desarrollo de las actuaciones inspectivas, coadyuvando a que las mismas se logren desarrollar en atención a su finalidad, esto es, la verificación del cumplimiento de las normas sociolaborales y/o en materia de seguridad y salud en el trabajo.

Asimismo, el artículo 11 de la LGIT establece que “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).

Es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT16 establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita

El tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, está orientada a sancionar una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes el facilitar la información y documentación necesaria; no una mera omisión o falta de respuesta, sino una conducta claramente establecida en la que la impugnante o su representante se niegan a entregar la información solicitada.

Así, corresponde analizar el cumplimiento del principio de tipicidad17. Sobre el particular, recuerda la doctrina que “el mandato de tipificación que este principio conlleva, no solo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”18.

En el caso en particular, del expediente inspectivo se verifica, entre otros, que:

A folios 67 del expediente inspectivo, el inspector comisionado emite el “Requerimiento de comparecencia”, notificada el 30 de octubre de 2019, a su apoderado19, mediante casilla electrónica, conforme se aprecia a folios 14 del expediente inspectivo; otorgando el plazo para comparecer y entregar la documentación solicitada para el 04 de noviembre de 2019 a las 17:00 horas, es decir, se otorgó un plazo de tres días hábiles, bajo apercibimiento de sanción en caso de incumplimiento, para presentar ante el inspector comisionado.

Llegada el día y hora de la comparecencia programada, esto es, el 04 de noviembre de 201920, la inspeccionada presentó la información solicitada y respecto del ítem 3 y 5 del requerimiento efectuado “señaló”, lo siguiente:

De los actuados, se aprecia que la Resolución de Intendencia Nº 141-2022-SUNAFIL/IRE- LIB, confirmó la Resolución de Sub Intendencia N° 862-2021-SUNAFIL/IRE-LL/SIRE, cuyo numeral 17 contiene la conducta reprochada “no brindó la siguiente información: el motivo por el cual la inspeccionada en el año 2012 realizó el cambio en el sistema de pensiones para los trabajadores (…) y en el año 2011 para el trabajador (…)”.

Sobre la no presentación del motivo del cambio en el sistema de pensiones en el año 2011, del expediente inspectivo se aprecia que este nunca fue requerido a la impugnante, toda vez, que en el requerimiento de comparecencia de fecha 30 de octubre de 2019, programada para el 04 de noviembre del mismo año, sobre el particular solo se le solicitó “señalar el motivo por el cual la inspeccionada en el año 2012 realizó el cambio del sistema de pensiones de la denominación y calificación del tipo de trabajador de “trabajador administrativo” a “trabajador de alto riesgo”; más no del año 2011. Por lo que, esta imputación debe ser dejada sin efecto.

Sobre la conducta referida a la no presentación del motivo del cambio en el sistema de pensiones en el año 2012; al respecto, se debe indicar que lo solicitado en el requerimiento de comparecencia de fecha 30 de octubre de 2019, programada para el 04 de noviembre del mismo año, se le solicitó “señalar el motivo por el cual la inspeccionada en el año 2012 realizó el cambio del sistema de pensiones de la denominación y

En ese sentido, se aprecia que la autoridad inspectiva tomó conocimiento en la comparecencia programada el 04 de noviembre de 2019, que el sujeto inspeccionado no tenía conocimiento del motivo de dicho cambio realizado en el 2012; por lo que, a la luz del principio de razonabilidad, pudo continuar con las actuaciones de investigación que consideró pertinentes a efectos de la Orden de Inspección Nº 2642-2019-SUNAFIL/IRE- LIB.

Tal es así que realizó una visita al centro de trabajo el 06 de noviembre de 2019, en la cual sobre el mismo hecho “cambio en el sistema de pensiones en el año 2012”, el supervisor de centro de servicios-SUNAT- de la inspeccionada le señaló al inspector comisionado que ello no perjudicaba al trabajador y que se trataba de una modificación realizada con formatos antiguos y no vigentes a la fecha, y que dicho cambio es realizado por la ONP y es evaluado por dicha entidad.:

En ese sentido, resulta importante el análisis de razonabilidad al determinar si se configura, o no, el reproche administrativo; el cual “se aplica teniendo en cuenta la finalidad pública que se pretende tutelar y la proporcionalidad de la decisión administrativa utilizada para alcanzar el cometido estatal. En ese sentido, creemos que la decisión tomada por la entidad administrativa debe ser de tal manera que permita sopesar el posible conflicto que se da en la aplicación de los distintos intereses administrativos en juego ante una decisión y/o actuación estatal” 22 (énfasis agregado).

Así, desde el análisis de la razonabilidad de la autoridad inspectiva y sancionadora, resulta exigible para el cumplimiento de sus funciones que ex ante de proponer o determinar el reproche administrativo, debe examinarse desde los fines de la inspección de trabajo, recogido en la LGIT y en el RLGIT; así como, realizar un juicio de subsunción suficiente y adecuado al tipo infractor reprochado, para lo cual se debe considerar los hechos y medios de prueba obrantes en el procedimiento administrativo, esto es, realizar un análisis y valoración de las actuaciones inspectivas recogidas en el expediente inspectivo,

Por lo que, corresponde acoger el argumento del impugnante referido a que su conducta no constituye una negativa al deber de colaboración; por lo que, se debe dejar sin efecto la sanción tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, así como la multa impuesta.

De la revisión de los recursos presentados, se observa la conducta de la impugnante referida a alegar hechos que carecen de sustento fáctico, referidos a afirmar que ha cumplido con los requerimientos de información, materia de imputación del presente proceso.

En esa línea argumentativa, el TUO de la LPAG también reconoce como un principio rector al principio de buena fe procedimental, a través del cual se espera que tanto la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados realicen los respectivos actos procedimentales “(...) guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe”23.

En palabras de Morón Urbina, es incompatible con el principio de buena fe procedimental, desde la perspectiva del administrado:

En tal sentido, esta Sala considera que, frente a los alegatos de una inaplicación del artículo 3.4 del Decreto Legislativo Nº 1310 y el artículo 5 del Decreto Ley Nº 25988, modificado por la Ley Nº 27029, así como, el referido a la aplicación del artículo 250 del TUO de la LPAG, por haberse producido la prescripción de la autoridad sancionadora, al solicitarle documentos del año 2011 y 2012. Sobre el particular, se precisa que, conforme a los numerales 12 al 21 de la Resolución de Intendencia Nº 141-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, la autoridad administrativa ha cumplido con desvirtuar dichos argumentos, sin que el recurrente haya aportado elementos de juicio o medios de prueba distintos a los ya

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento administrativo, que comprende de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el Expediente N° 00789-2018-PHC/TC, en el literal d) del fundamento 9 señala que:

En similar sentido, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, se ha determinado:

Por consiguiente, esta Sala considera que cuenta con elementos suficientes para resolver el caso, pudiendo prescindir del informe oral.