Mifarma S.A.C — Res. 910-2025

Mediante la Orden de Inspección N° 1761-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 677-2021-SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sancionar económicamente a la impugnante por la comisión de, entre otras, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.

A través de la Imputación de Cargos N° 758-2022-SUNAFIL/IRE-AQP/SIFN, de fecha 08 de agosto de 2022, notificada el 10 de agosto de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 853-2022-SUNAFIL/IRE-AQP/SIFN, de fecha 23 de noviembre de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Arequipa, la cual mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 347-2023- SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, de fecha 05 de abril de 2023, notificada el 10 de abril de 2023, multó a la impugnante por la suma de S/. 61,116.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Mediante escrito de fecha 03 de mayo de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 347-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, argumentando lo siguiente:

Mediante la Resolución de Intendencia N° 164-2023-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 21 de junio de 2023, notificada el 26 de junio de 2023, la Intendencia Regional de Arequipa declaró infundado el recurso de apelación interpuesto, en atención a los siguientes fundamentos:

Con fecha 19 de julio de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 164-2023- SUNAFIL/IRE-AQP.

La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante el Memorándum N° 1383-2023- SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 03 de agosto de 2023, por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que MIFARMA S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 164-2023-SUNAFIL/IRE-AQP, que confirmó la sanción impuesta ascendente a S/. 61,116.00 por la comisión de, entre otra, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 27 de junio de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por MIFARMA S.A.C.

Al respecto, es de precisar que el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que la interposición de un recurso de revisión se faculta por ley o decreto legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad. En esa línea, el artículo 49 de la LGIT, normativa especial aplicable, regula de forma expresa dicho recurso en los siguientes términos:

En concordancia, el artículo 55 del RLGIT reitera que el recurso de revisión es de naturaleza excepcional, interponiéndose ante la autoridad de segunda instancia, mientras que sus condiciones de procedencia y admisibilidad son desarrolladas en el Reglamento del Tribunal.

Ahora bien, respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por objeto:

Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

Aunado a ello, corresponde traer a colación lo establecido en la Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, publicada en el diario oficial El Peruano el 17 de agosto de

En ese marco, esta Sala procederá a examinar únicamente aquellos argumentos del recurso que estén vinculados a la presunta comisión de infracciones calificadas como muy graves conforme al RLGIT, y cuya impugnación se sustente en alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es, la inaplicación, aplicación o interpretación errónea de normas laborales, o el apartamiento inmotivado de precedentes de observancia obligatoria. Por lo que, no corresponde emitir pronunciamiento sobre las alegaciones orientadas a cuestionar infracciones leves o graves u otras materias que exceden el ámbito material de competencia de este Tribunal.

En atención a ello, el análisis se limitará a verificar si los argumentos formulados por la parte impugnante se circunscriben a los presupuestos establecidos por la normativa vigente y el precedente antes citado. En caso contrario, los fundamentos que no reúnan dichas condiciones – como los alegatos i) al iii) – no serán objeto de evaluación, al no encontrarse dentro de los alcances del recurso de revisión, ni de la competencia de esta

Al respecto, es de precisar que, el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, señala que los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

En tal sentido, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, que en relación con un trabajador se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, entre otras.

En la misma línea, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que “si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).

En consecuencia, conforme se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador. Por lo que, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el artículo 46 numeral 46.7 del RLGIT.

En el caso concreto, de la revisión de las actuaciones inspectivas se evidencia que, la medida inspectiva de requerimiento emitida el 20 de julio de 2021, ordenó a la recurrente que cumpla en un plazo máximo de cinco (05) días hábiles, con la adopción de las siguientes medidas:

Siendo que, de la lectura del ítem 4.13 del apartado “IV. Hechos Constatados” del Acta de Infracción, se advierte que, el inspector involucrado dejó constancia que la referida medida inspectiva de requerimiento fue cumplida parcialmente, conforme se evidencia a continuación:

Ahora bien, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante la Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano y aplicable al caso concreto, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben realizarse bajo los siguientes aspectos:

Así, en atención a lo señalado en el referido precedente, se denota que, existen casos – como el contenido en el expediente materia de litis – en los cuales los incumplimientos advertidos que dieron origen a la medida inspectiva de requerimiento se encuentran calificados como infracciones leves o graves. Siendo que, en atención a la competencia material otorgada a este Tribunal y al precedente de observancia obligatoria citado en el párrafo anterior, no resulta posible efectuar un análisis sobre la existencia de dichas infracciones sustantivas.

Aunado a ello, es oportuno señalar que, este Tribunal mediante la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones a la labor inspectiva, señalando: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Así, su configuración se efectúa independientemente de las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de SST, que se detecten.

En dicho contexto, es importante recalcar que, en el caso concreto, respecto a la infracción leve imputada – materia de solicitud de subsanación en la medida inspectiva de requerimiento – se ha agotado la vía administrativa, esto es, ha causado estado8 sobre dicho extremo, no correspondiendo que esta Sala emita pronunciamiento al respecto por estar fuera de la competencia material asignada.

Por otro lado, corresponde traer a colación lo dispuesto en el precedente administrativo de observancia obligatoria, contenido en la Resolución de Sala Plena N° 009-2023- SUNAFIL/TFL, referido a los elementos de la medida de requerimiento, a través del cual se señaló:

En consecuencia, conforme a los precedentes de observancia obligatoria previamente citados, corresponde que el análisis de la medida inspectiva de requerimiento emitida en el presente caso se centre en verificar si esta fue dictada con observancia de los principios de legalidad, proporcionalidad y razonabilidad, así como en determinar si cumple con delimitar adecuadamente su ámbito subjetivo y objetivo. Todo ello, sin que resulte procedente examinar la validez o procedencia de las infracciones sustantivas detectadas, conforme a lo desarrollado en los considerandos precedentes.

Siendo así, de la revisión integral de la medida inspectiva de requerimiento se advierte que, el Inspector comisionado actuó en estricto cumplimiento de las facultades que le confiere el artículo 14 de la LGIT y numeral 17.210 del artículo 17 del RLGIT, al constatar

Asimismo, se constata que el plazo otorgado —cinco (05) días hábiles— resulta razonable y proporcional en atención a la naturaleza de la obligación exigida, esto es, acreditar el pago de la CTS respecto de cincuenta y cinco (55) trabajadores y la entrega de las hojas de liquidación de dicho beneficio social respecto de trescientos cincuenta y ocho (358) colaboradores. En tal sentido, la medida de requerimiento impuesta fue emitida en virtud al principio de razonabilidad, en tanto responde a un estándar objetivo de tiempo que permite su cumplimiento material, sin imposiciones excesivas ni arbitrarias.

En adición a ello, conforme a los criterios establecidos en la Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, se verifica que la medida de requerimiento cumple con delimitar adecuadamente su ámbito subjetivo, al individualizar a los trabajadores afectados mediante cuadros anexos incorporados en el propio requerimiento; y, su ámbito objetivo, al describir con claridad las obligaciones incumplidas y las acciones exigidas para su subsanación. Esta delimitación precisa permite al sujeto inspeccionado identificar plenamente el contenido de la obligación, satisfaciéndose los requisitos formales de validez.

En consecuencia, se concluye que la medida inspectiva de requerimiento emitida en el presente caso cumple con todos los presupuestos normativos y jurisprudenciales exigidos para su validez. Dado que la misma fue dictada en observancia de los principios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad; y contiene una adecuada delimitación de sus elementos esenciales —ámbito subjetivo y objetivo— permitiendo su ejecución efectiva y el pleno entendimiento de lo requerido. En ese marco, su cumplimiento parcial constituye válidamente una infracción autónoma a la labor inspectiva, conforme a lo previsto en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Se advierte que a través de su argumento iv) del recurso de revisión interpuesto, la impugnante sostiene que la Intendencia ha incurrido en error al considerar que el cumplimiento de la medida inspectiva fue solo parcial, dado que presentó un archivo Excel con el detalle de las cuentas de pago de los trabajadores, así como las constancias de depósito de la CTS.

En principio, corresponde recalcar que, del análisis del ítem 4.13 del Acta de Infracción, se advierte que el inspector comisionado sí valoró positivamente el cumplimiento respecto al pago de la CTS por los periodos adeudados, reconociendo expresamente que el sujeto inspeccionado acreditó los depósitos efectuados a través de diversas entidades financieras. Sin embargo, el cumplimiento fue calificado como parcial debido a que no se acreditó la entrega de las hojas de liquidación de CTS a la totalidad de los trabajadores con derecho a dicho beneficio, conforme a lo requerido expresamente en la medida inspectiva.

Sobre el particular, es de precisar que, de acuerdo al artículo 29 del Decreto Supremo N° 001-97-TR, la hoja de liquidación debe ser entregada al trabajador bajo cargo, lo cual implica que debe poder acreditarse razonablemente que el trabajador ha recibido dicho documento. En ese marco, si bien la inspeccionada alega haber remitido las hojas de liquidación por correo electrónico, únicamente ha presentado como medio probatorio el mensaje cursado por dicho medio, sin acreditar que las direcciones electrónicas empleadas correspondan efectivamente a los trabajadores, ni que dichos mensajes fueron recibidos o leídos por sus destinatarios. Por el contrario, en el propio contenido del correo se solicita la “confirmación de recepción”, lo que evidencia que el empleador no tenía certeza sobre la efectiva entrega del documento, veamos:

Aunado a ello, si bien la inspeccionada sostiene que los documentos podían ser descargados desde su plataforma institucional “WeConnect”, no ha presentado medio probatorio alguno que demuestre que los trabajadores accedieron efectivamente a dicha plataforma o que fueron notificados válidamente del contenido allí alojado. Cabe señalar que, por ejemplo, un medio idóneo de acreditación habría sido la presentación de un reporte emitido por la propia plataforma, en el que conste, cuando menos, el acceso del trabajador al sistema o la descarga por parte del mismo del archivo respectivo, lo cual en el presente caso no ha sido proporcionado. En consecuencia, no se ha cumplido con el estándar de acreditación exigido por la normativa aplicable.

Es importante precisar que la infracción imputada no se configura por la sola omisión de presentar un documento determinado, sino por la falta de acreditación objetiva y certera de que se cumplió con el mandato contenido en la medida inspectiva de requerimiento, consistente en la entrega de las hojas de liquidación de CTS a los trabajadores afectados. Esta exigencia encuentra fundamento tanto en el artículo 29 del Decreto Supremo N° 001- 97-TR, como en el deber de colaboración previsto en la LGIT, que impone al sujeto inspeccionado la obligación de facilitar el cumplimiento y verificación de sus deberes laborales. Siendo así, la impugnante debía prever y ejecutar mecanismos razonables que permitieran acreditar de forma objetiva y verificable que los trabajadores efectivamente recibieron las hojas de liquidación, ya sea mediante notificación personal, acuse de recepción electrónico o reportes de acceso a sistemas institucionales que evidencien que el trabajador sí tomo efectivo conocimiento.

En tal sentido, la afirmación de cumplimiento total carece de sustento, en tanto no se han presentado los medios probatorios mínimos e idóneos para acreditar la entrega bajo cargo de las hojas de liquidación, conforme a las exigencias normativas. Por ello, se mantiene la calificación de cumplimiento parcial realizada por el inspector comisionado, lo cual permite sustentar válidamente la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, referida al incumplimiento de una medida de requerimiento debidamente emitida.

Por último, en cuanto al argumento v) del recurso de revisión, a través del cual la impugnante sostiene que cumplió con remitir la información solicitada por la medida inspectiva de requerimiento y que no era su obligación presentar las hojas de liquidación de CTS en formato físico ni con cargo de recepción. Asimismo, aduce que, por tanto, no estaba obligada a acreditar una carga probatoria mayor a la ya presentada y que su actuación encuentra respaldo en la Resolución N° 215-2022-SUNAFIL/TFL emitida por la Primera Sala del Tribunal.

En primer lugar, se precisa que la entrega de las hojas de liquidación de CTS no constituye una obligación creada por la medida inspectiva, sino una obligación legal expresamente regulada en el artículo 29 del Decreto Supremo N° 001-97-TR, el cual exige que este documento sea entregado al trabajador bajo cargo, incluyendo información mínima obligatoria. Por tanto, no resulta jurídicamente válido sostener que se trata de una obligación “inexistente” o no exigible, pues su cumplimiento es verificable y forma parte del deber legal del empleador.

En segundo lugar, el carácter correctivo de una medida de requerimiento radica en ordenar el cumplimiento de obligaciones ya establecidas en la normativa sociolaboral. En virtud de ello no es admisible pretender desvirtuar su validez bajo el argumento de que impone cargas no previstas por ley, cuando en el caso concreto la medida se limitó a exigir la acreditación de una obligación formalmente regulada y plenamente vigente.

Por otro lado, se precisa que la Resolución N° 215-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, citada por la impugnante, no constituye un precedente de observancia obligatoria. En consecuencia, no tiene efectos vinculantes generales ni puede prevalecer sobre una norma reglamentaria de obligatorio cumplimiento, como lo es el artículo 29 del Decreto Supremo N° 001-97-TR.

En la misma línea, es de recalcar que, en el marco del procedimiento inspectivo, el sujeto inspeccionado tiene el deber de colaboración activa con la autoridad administrativa, conforme al numeral 5.4 del artículo 5 de la LGIT, lo cual implica adoptar medidas razonables que permitan acreditar fehacientemente el cumplimiento de las obligaciones requeridas. Alegar que no corresponde presentar acuse de recibo, ni constancia de acceso a la plataforma institucional o algún otro medio probatorio que evidencie que efectivamente los trabajadores tomaron conocimiento del documento que se pretende notificar, vacía de contenido la exigencia de “entrega bajo cargo”, contraviniendo el objetivo de dicha regulación normativa.

En ese contexto, no se ha acreditado que la inspeccionada haya proporcionado todas las pruebas requeridas para desvirtuar las infracciones objeto de subsanación mediante la medida inspectiva de requerimiento, en tanto no acreditó la entrega de las hojas de liquidación a todos los trabajadores señalados en la medida inspectiva de requerimiento. Asimismo, no procedió a subsanar dicha omisión antes de la notificación de imputación de cargos, lo que hubiera permitido valorar una posible eximente de responsabilidad.

En consecuencia, se verifica que la inspeccionada no cumplió cabalmente con lo ordenado en los términos dispuestos en la medida inspectiva, configurándose una infracción muy grave a la labor inspectiva, debidamente tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Por lo que, corresponde confirmar este extremo de la resolución impugnada.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.