| Resolución N° | 0685-2026-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 108-2023-SUNAFIL/IRE-HUA |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE HUANUCO |
| Impugnante | Mifarma S.A.C |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 00027-2024- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Fecha | 08 de mayo de 2026 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por MIFARMA S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 00027-2024-SUNAFIL/IRE-HUA, emitida por la Intendencia Regional de Huánuco dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 108-2023-SUNAFIL/IRE-HUA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 00027-2024-SUNAFIL/IRE-HUA, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa, respecto a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. – Notificar la presente resolución a MIFARMA S.A.C., y a la Intendencia Regional de Huánuco, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. -. Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20260506 JSCM- HR 1668-2023
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 52-2023-SUNAFIL/IRE-HUA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de relaciones laborales, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 66-2023-SUNAFIL/IRE-HUA (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 133-2023-SUNAFIL/IRE-HUA/AI-IC, notificada el 15 de mayo de 2023, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 183-2023-SUNAFIL/IRE-HUA/AI-IFI, notificada el 05 de julio de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la 20555195444 soft existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Huánuco, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 025-2024-SUNAFIL/IRE- HUA/SISA, notificada el 16 de enero de 2024, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de compensación por tiempo de servicios truncas del período 01.05.2022 al 01.08.2022; tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de vacaciones truncas del período 2021-2022 (14 días); tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de gratificaciones legales truncas (navidad 2022); tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, el sujeto inspeccionado no cumplió con la adopción de las acciones indicadas en la medida inspectiva de requerimiento; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Con fecha 02 de febrero de 2024, la impugnante presentó recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 025-2024-SUNAFIL/IRE-HUA/SISA.
Mediante Resolución de Intendencia N° 00027-2024-SUNAFIL/IRE-HUA, notificada el 27 de febrero de 2024, la Intendencia Regional de Huánuco, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante y confirmó la sanción contra la administrada.
Con fecha 15 de marzo de 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Huánuco el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 00027-2024- SUNAFIL/IRE-HUA.
La Intendencia Regional de Huánuco admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, recibido el 21 de marzo de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299811, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
1 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299812, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo3 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR4, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR5 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 206 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 006-2026-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado
2 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 3 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 4 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 5 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”6.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional7.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE MIFARMA S.A.C.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que MIFARMA S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 00027-2024-SUNAFIL/IRE- HUA, que confirmo la sanción impuesta por la comisión, entre otras, de una (01) infracción
6 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-2017-TR. 7 Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136-2009-PA/TC, 6785-2006-PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009-PA/TC.
MUY GRAVE en materia de labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 28 de febrero de 2024.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por MIFARMA S.A.C.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 15 de marzo de 2024, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 00027-2024-SUNAFIL/IRE-HUA, señalando los siguientes argumentos:
i. El pago de beneficios sociales truncos no corresponde, ya que la ex trabajadora, debido al COVID-19, estuvo de licencia con goce compensable desde el 17 de abril hasta el 12 de agosto de 2021, acumulando 115 días de remuneración sin realizar labores efectivas. Sin embargo, debido a la naturaleza de la licencia, esta estaba sujeta a compensación, lo que implicaba la devolución de las horas no trabajadas para justificar el pago realizado por la empresa durante la pandemia. ii. La naturaleza de la licencia con goce compensable en este contexto implica que el trabajador se compromete a compensar las horas pagadas por el empleador una vez que finalice el estado de emergencia nacional. Por lo tanto, consideramos que la solicitud de autorización resulta superflua, dado que la compensación de estas horas ya está estipulada en la normativa correspondiente y en el acuerdo entre las partes involucradas. iii. La normativa que prohibió a las empresas realizar descuentos en la liquidación de beneficios sociales para compensar las horas de licencia con goce de haber, derivadas de las medidas legales implementadas durante la emergencia sanitaria por COVID-19, fue publicada el 01 de diciembre de 2022. Hasta esta fecha, el empleador tenía la facultad de efectuar descuentos a los trabajadores que no devolvían las horas de trabajo pagadas, pero no realizadas. iv. La Resolución N° 215-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala de la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral establece que carece de fundamento el cumplimiento de una medida inspectiva de requerimiento cuando el inspector comisionado solicita el cumplimiento de una obligación que no existe. Como se ha detallado en este escrito de descargos, no es necesario acreditar el pago de los conceptos de beneficios sociales truncos, ya que el cálculo de la licencia con goce de haber resulta en cero.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre las infracciones graves
Debe observarse la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG, establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 con la siguiente redacción:
"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos”
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT, establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.
Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, establece que éste tiene por finalidad:
“…la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”.
Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre estas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente. Sobre la medida inspectiva de requerimiento
Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.
Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece lo siguiente:
“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).
En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que “si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).
Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a la identificada dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.
Así las cosas, corresponde indicar que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor -inspector de trabajo- que puede tener como objeto el revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador (medida de requerimiento en modalidad de subsanación de una infracción determinada por la inspección del trabajo), existiendo otra variante por la que los inspectores conminan al sujeto inspeccionado a adecuar su comportamiento a lo prescrito en las normas de trabajo (medida de requerimiento en modalidad de rectificación de una infracción determinada por la inspección del trabajo).
Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el artículo 46 numeral 46.7 del RLGIT.
En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022, en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:
“(…) 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
En este caso, parte de los argumentos del recurso de revisión resumidos en el numeral V de la presente Resolución, se refieren al cumplimiento de obligaciones en materia de relaciones laborales: gratificaciones, bonificación extraordinaria, CTS y vacaciones; el cual, conforme a lo precisado por el precedente de observancia obligatoria, no es posible invadir una competencia administrativa vedada, por cuanto, tales infracciones están calificadas como “graves” y han adquirido firmeza con la notificación de la Resolución de Intendencia.
Es oportuno señalar que, este Tribunal mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2021- SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, señalando: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo que, su configuración se efectúa independientemente de las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de seguridad y salud en el trabajo, que se detecten.
Estando a lo señalado, se debe tener en cuenta que, respecto a las infracciones que son materia de corrección de las conductas antijurídicas en la medida inspectiva de requerimiento, calificadas como infracciones graves en el acta de infracción, se ha agotado la vía administrativa, esto es, ha causado estado8, no correspondiendo analizar los argumentos del recurso de revisión relacionados con las referidas infracciones.
8 Danós Ordoñez, Jorge. “Las resoluciones que ponen fin al procedimiento administrativo. Las llamadas resoluciones “que causan estado”. En: Ius et Veritas. Año 9, No 16. Lima, junio, 1998, pp. 209- 210, señala que: “(...) acto administrativo que “causa estado” es aquél que agota o pone fin a la vía administrativa porque fija de manera definitiva la voluntad de la Administración, constituye la manifestación final de la acción administrativa respecto de la cual no es posible la interposición de otro recurso impugnativo, (...) por lo que únicamente podría ser objeto de cuestionamiento ante el Poder Judicial.
Ahora bien, de autos se observa que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 07 de marzo de 2023, ordenó a la inspeccionada que cumpla en un plazo máximo de tres (03) días hábiles, con la adopción de las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento, ordenando cumplir con las siguientes acciones:
Figura N° 01:
Conforme consta de los hechos constatados del acta de infracción, la impugnante no acreditó el cumplimiento total de la medida inspectiva de requerimiento adoptada con fecha 07 de marzo de 2023, respecto a las materias: Gratificaciones, bonificación extraordinaria, vacaciones y CTS. Por tanto, conforme a lo constatado por el inspector comisionado, se configuró la infracción al numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Ahora bien, sobre los argumentos del recurso de revisión competencia del Tribunal, para determinar la legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, resulta necesario analizar la normativa emitida sobre la compensación de la licencia con goce de haber durante el Estado de Emergencia Sanitaria a causa del SARS-CoV-2.
Sobre el particular, el Decreto de Urgencia N° 029-2020 estableció que las medidas aplicables a las empresas del sector privado que realizaran actividades que no fueran esenciales y que no pudiesen aplicar el trabajo remoto, durante la vigencia del estado de emergencia nacional, están obligadas a otorgar una licencia con goce de haber a sus trabajadores y servidores civiles, de carácter “compensable”.
En el sector público, la compensación de horas debe realizarse al finalizar el estado de emergencia, salvo que el trabajador “opte por otro mecanismo compensatorio”9. En cambio, en el sector privado la compensación debe realizarse de acuerdo a lo que pacten las partes y, en caso de no llegar a un acuerdo, “corresponde la compensación de horas posterior a la vigencia del Estado de Emergencia Nacional10.
De la norma precitada, se infiere que, durante la vigencia del Estado de Emergencia, y en aquellos casos en los que las actividades de los trabajadores no fueran esenciales o no se autorizase el reinicio de actividades y/o no pudieran realizar sus labores en forma presencial ni remota, debía aplicarse una licencia con goce de haber compensable, es decir, que se imponía al empleador la obligación de pagar la remuneración y al trabajador, la de trabajar las horas pagadas cuando se autorizase al reinicio de actividades de la empresa. En este caso, de acuerdo con la mencionada norma, debía celebrarse necesariamente un pacto entre la empresa y el trabajador, para establecer la compensación mientras estuviera vigente el Estado de Emergencia Sanitaria y, de no llegar a un acuerdo, el trabajo debe prestarse una vez finalizado el Estado de Emergencia, de acuerdo con lo que el empleador determine.
Es importante destacar que la situación de acreedor que asume el empleador frente al trabajador le faculta a proponer que la compensación se realice con horas adicionales de trabajo o mediante descuentos de su remuneración. Se entiende que estos últimos deben realizarse teniendo en cuenta el carácter alimentario que tiene la remuneración, tanto para el trabajador como para su familia11.
Así, la licencia con goce de haber que motiva este expediente sancionador, no se ha originado en la voluntad del empleador ni del trabajador, sino que responde a un mandato legal que adelanta el pago de la retribución por servicios que se prestarán en el futuro, generándose así un adelanto de remuneraciones. De este modo, el empleador se convierte en acreedor de un crédito frente al trabajador, puesto que el contrato de trabajo es de “naturaleza bilateral, recíproco, conmutativo, ya que la medida de la obligación de una de las partes es igual al cumplimiento que la otra haga de la suya12”.
El Decreto de Urgencia N° 029-2020 ratifica este carácter sinalagmático de la relación jurídica, al establecer la necesidad de compensar el pago con horas de trabajo en el futuro. En este orden de ideas se debe recordar que el Decreto de Urgencia N° 038- 2020, en su cuarta disposición complementaria y final, establece que “para todo aquello que no ha sido previsto en el Título II del presente Decreto de Urgencia, el empleador puede adoptar las medidas establecidas en el marco laboral vigente”. Consecuentemente, para resolver cualquier supuesto no previsto por estas disposiciones, que precisaron cómo se podía compensar las horas dejadas de laborar, bajo la modalidad de licencia con goce de haber, es necesario remitirse a la legislación laboral ordinaria.
Por tanto, al haber expirado el contrato de trabajo durante el Estado de Emergencia Nacional sin que la trabajadora cumpliera con la compensación correspondiente, se configuró un “adelanto de remuneraciones” que, como tal, debe ser descontado de aquellas que tuviera en su poder el empleador, por el carácter sinalagmático del contrato de trabajo y por el carácter “compensable” de la mencionada licencia con goce
9 Decreto de Urgencia N° 029-2020, artículo 26.2, literal a) 10 Decreto de Urgencia N° 029-2020, artículo 26.2, literal b). 11 Constitución del Perú, Artículo 24.- Derechos del trabajador. “El trabajador tiene derecho a una remuneración equitativa y suficiente, que procure, para él y su familia, el bienestar material y espiritual.” 12 PACHECO ZERGA, L. (2012). "Los elementos esenciales del contrato de trabajo." Revista de Derecho, (13), 29-54.
de haber. En consecuencia, procedía el descuento de sus beneficios sociales e, inclusive, en caso de haberlo, de las utilidades a las que tuviera derecho.
Se entiende por beneficios sociales los montos de dinero que surgen, en relación directa con el trabajo efectivo realizado por el trabajador y a su remuneración, que no haya sido abonados aún al trabajador y a los que tiene derecho al momento del cese. Por tanto, la liquidación de beneficios sociales comprende, tanto la remuneración a la que tuviera derecho por los servicios prestados desde la última vez que le fueron cancelados, como, - en caso haya superado el mes de servicios-, el monto que corresponda al récord trunco o completo de los siguientes beneficios laborales: remuneración13, vacaciones14, gratificaciones15 y compensación por tiempo de servicios16. Todos estos beneficios constituyen una suerte de remuneración diferida, ya que se calculan y pagan, como ya se ha dicho, en relación a los servicios prestados y a la remuneración recibida. También constituye una remuneración diferida la participación en las utilidades para aquellas empresas que están obligadas a distribuirlas entre sus trabajadores17, que deben calcularse por día laborado y pagarse dentro de los 30 días naturales (calendario) siguientes al vencimiento del plazo legal para la presentación de la Declaración Jurada Anual del Impuesto a la Renta18.
Como se ha indicado en líneas precedentes, sí es posible que los empleadores puedan retener la liquidación de los beneficios sociales (vacaciones truncas, gratificaciones truncas, CTS) que compensen los montos cancelados al trabajador afectado, como remuneraciones durante el estado de emergencia, al término del vínculo laboral.
Sin embargo, resulta necesario en este punto evaluar si existe autorización otorgada por el trabajador, a efectos de establecer la materialización clara de la voluntad, expresada en la trabajadora, que la norma estima pertinente, a fin de acreditar que el empleador no actuó de manera unilateral en el presente caso.
Cabe precisar que, la remuneración es considerada como intangible, constituyendo ello una garantía frente a las situaciones en las que se pretenda afectarla o reducirla. Dicha afectación consiste en imponer un gravamen u obligación a fin de satisfacer o garantizar un derecho ajeno. Por lo que, siendo la remuneración de propiedad del trabajador, sólo puede afectarse por acto voluntario del mismo trabajador, o por mandato legal o judicial.
13 Cfr. Ley de Productividad y Competitividad Laboral (LPCL), artículo 6. 14 Cfr. Decreto Legislativo 713 sobre los descansos remunerados de los trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada. 15 Cfr. Ley 27735, Ley que regula el otorgamiento de las gratificaciones para los trabajadores del régimen de la actividad privada por Fiestas Patrias y Navidad. 16 Cfr. TUO del Decreto Legislativo 650, Ley de Compensación por Tiempo de Servicios. 17 Cfr. Decreto Legislativo 892, que regula el derecho de los trabajadores de la actividad privada a participar en las utilidades de las empresas que desarrollan actividades generadoras de rentas de tercera categoría. 18 Cfr. Decreto Legislativo N° 892, artículo 6.
En similar sentido, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el expediente N° 0818-2005-PA/TC en su fundamento jurídico 6, ha establecido:
“Sobre el particular, debe tenerse presente que las remuneraciones de los trabajadores, al amparo de lo dispuesto en el artículo 26°, inciso 2), de la Constitución Política del Perú, son irrenunciables e intangibles, y sólo se podrán afectar las planillas de pago por orden judicial o por un descuento aceptado por el trabajador. Por consiguiente, al haberse recortado el pago de las remuneraciones de la recurrente, se han transgredido los derechos constitucionales invocados” (énfasis añadido).
Asimismo, mediante Informe N° 18-2013-MTPE/2/14 el Ministerio de Trabajo, de fecha 19 de marzo de 2013, respecto a los descuentos en los trabajadores, señaló que:
“Siendo así, el instrumento idóneo para que el trabajador autorice los descuentos de sumas de dinero a sus beneficios sociales debe ser uno en el que el trabajador realice una manifestación de voluntad. Pero incluso en este caso, debe evaluarse el que no se atente contra normas imperativas y por ello indisponible para el trabajador” (énfasis añadido).
Al respecto, es pertinente mencionar que si bien el Gobierno dispuso la posibilidad de otorgar licencia con goce de haber sujeta a compensación en los casos en los cuales las labores realizadas no eran compatibles con la modalidad de trabajo remoto, no facultaba al empleador a realizar el descuento de los beneficios laborales de los trabajadores.
En ese sentido, la normativa emitida durante la emergencia sanitaria nacional como el Decreto de Urgencia N° 029-2020 y el Decreto de Urgencia N° 026-2020, de la lectura de dichas normas no se ha podido verificar que establezcan o faculten al empleador a realizar descuento alguno respecto de los beneficios laborales de los trabajadores. Únicamente contempla la licencia con goce de haber sujeta a compensación posterior, más aún si se tiene en cuenta que este descuento fue realizado por el sujeto inspeccionado de forma unilateral causando perjuicio a la trabajadora afectada.
Adicionalmente, de la revisión de la normativa vigente durante el estado de emergencia, no existe alguna que faculte al empleador a realizar descuentos de los beneficios laborales de los trabajadores, más aún sin el consentimiento del mismo, por lo que, como ya lo han señalado tanto la autoridad instructora como sancionadora, al haber procedido la Inspeccionada a realizar descuentos de sus beneficios laborales a la recurrente, a pesar que la normativa laboral vigente durante el estado de emergencia no le otorgaba dicha facultad, esta conducta infractora debe ser objeto de sanción.
En ese orden de ideas, ninguna norma permite proceder con el descuento de beneficios sociales sin que exista acuerdo a través del cual los trabajadores expresen voluntariamente su autorización para tal efecto; por lo que, al no haber presentado durante las actuaciones inspectivas algún documento que acredite dicha autorización, se corrobora que el sujeto inspeccionado incurrió en infracción laboral contemplada en el RLGIT.
En ese sentido, como se desprende del presente caso, la trabajadora no ha manifestado su voluntad de permitir a la impugnante que, en el supuesto de terminación del contrato de trabajo, independientemente del motivo de dicha terminación, pueda efectuar el
descuento de sus beneficios sociales. Por lo que, contrario a lo señalado por la impugnante, se advierte que no ha cumplido con lo exigido en la medida inspectiva de requerimiento, correspondiendo confirmar la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Por las consideraciones antedichas, no cabe acoger dichos extremos del recurso de revisión.
En este punto corresponde invocar el precedente administrativo aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 11 de junio de 2023 en el diario oficial El Peruano, referida a los elementos de la medida de requerimiento se dispuso:
“6.26 La medida inspectiva de requerimiento, al ser una “orden dispuesta por la inspección de trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo”, debe contener un mandato claro y su entendimiento debe regirse por la razonabilidad, el deber de colaboración y la buena fe procedimental. En ese sentido, la medida de requerimiento debe cumplir con expresar el ámbito subjetivo y objetivo, siendo estos extremos suficientes para producir el resultado esperado por la medida: la rectificación de una situación antijurídica.
a) Ámbito subjetivo: En primer lugar, debe individualizar a los trabajadores afectados por el incumplimiento reprochado al sujeto inspeccionado; b) Ámbito objetivo: En segundo lugar, a) debe identificar la afectación resultante de un comportamiento imputable al empleador —como ocurre en el caso de autos, al describirse el número de horas en sobretiempo laboradas, así como su incumplimiento en el pago— y, b) establecer cómo es que debe cumplirse dicha medida, es decir, qué acciones debe ejecutar el inspeccionado a fin de revertir la conducta reprochada. En ese sentido, el ámbito objetivo de la medida de requerimiento no se agota con la mención de la normativa legal vigente afectada o inobservada por el sujeto inspeccionado, sino que incluye el mandato de su cumplimiento, en la forma y modo esperado. (…)” (énfasis añadido).
De la revisión de la medida inspectiva de requerimiento se advierte que el inspector comisionado ha realizado una correcta aplicación de los artículos 14 de la LGIT y numeral 17.2 de artículo 17 de RLGIT; evidenciando que el comisionado efectuó la correcta determinación y fundamentación de la configuración de la conducta infractora, las normas aplicables inobservadas por el inspeccionado, el tipo infractor en el que se subsume la conducta infractora, el trabajador afectado, así como la acción que debe ejecutar el inspeccionado a fin de revertir la conducta reprochada.
Siendo así, del análisis efectuado por esta Sala, se advierte que la medida de requerimiento emitida por el inspector comisionado resulta conforme al principio de razonabilidad, debida motivación y legalidad, pues la materia de inspección está orientada al cumplimiento de la normativa en materia de relaciones laborales, y dicha orden no ha sido cumplida por el sujeto inspeccionado. Además, el inspector ha cumplido con establecer el ámbito subjetivo y objetivo en el presente caso, advirtiéndose, además, que el plazo otorgado de cuatro (04) días hábiles resulta razonable para dicho fin.
Es de indicar que dicha medida fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección, y en relación con los hallazgos que posteriormente fueron consolidados en el Acta de Infracción; por lo que la impugnante se encontraba en el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva, al no evidenciarse una vulneración en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, que transgreda lo dispuesto por el artículo 14 de la LGIT y el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT.
Finalmente, debe desestimarse el pedido de nulidad conforme a lo argumentado, al no evidenciarse que el presente procedimiento haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y calificación Relaciones laborales No acreditar el pago de compensación por tiempo de servicios truncas del período 01.05.2022 al 01.08.2022. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT
GRAVE Relaciones laborales No acreditar el pago de vacaciones truncas del período 2021-2022 (14 días). Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT
GRAVE Relaciones laborales No acreditar el pago de gratificaciones legales truncas (navidad 2022). Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT
GRAVE Labor inspectiva El sujeto inspeccionado no cumplió con la adopción de las acciones indicadas en la medida inspectiva de requerimiento. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 006-2026-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones
de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR. SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por MIFARMA S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 00027-2024-SUNAFIL/IRE-HUA, emitida por la Intendencia Regional de Huánuco dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 108-2023-SUNAFIL/IRE-HUA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 00027-2024-SUNAFIL/IRE-HUA, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa, respecto a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. – Notificar la presente resolución a MIFARMA S.A.C., y a la Intendencia Regional de Huánuco, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. -. Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20260506 JSCM- HR 1668-2023
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Defensa SUNAFIL para empresas →Documento de carácter público reproducido con fines informativos y de análisis jurídico. Los datos de los trabajadores aparecen anonimizados por la propia autoridad. La fuente oficial y vinculante es la publicada por SUNAFIL.