MI Banco de la Microempresa S.A — Res. 558-2021

Antecedentes

1 Se verificó el incumplimiento sobre las siguientes materias: Gestión Interna de Seguridad y Salud en el Trabajo (Comité (o supervisor) de Seguridad y Salud en el Trabajo) 20555195444 soft PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft 20555195444 soft

del inciso 2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida de requerimiento, de fecha 18 de febrero de 2019, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, multa ascendente a S/ 189,000.00.

i. En la resolución apelada hace referencia al Registro Nacional de Trabajadores de Construcción Civil - RETCC, lo que no guarda relación con la materia de inspección; asimismo, en el considerando 10 de la resolución apelada, se cita la tipificación de la infracción prevista en el numeral 27.13 del artículo 27 del RLGIT, respecto a la vulneración de los derechos de información, consulta y participación de los trabajadores, lo cual hace entrever duda sobre cuál sería la infracción incurrida.

ii. Existe vicio de motivación, ya que se afirma que no se constituyó el Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo con la participación del sindicato, pero en el considerando siguiente se señaló que no se advirtió negativa de la organización sindical a que el inspeccionado realice el proceso de elecciones, en ese sentido, no se entiende como la autoridad podría contrastar la negativa del sindicato o no, más aún si dicha presunción no cuenta con algún medio probatorio.

iii. De acuerdo al principio de causalidad, la responsabilidad es asumida por quien incurrió en una conducta prohibida por ley (por hechos propios y no ajenos), por tanto, dentro del contenido mínimo del Acta de Infracción no se ha explicado porque serían los responsables.

iv. La medida inspectiva de requerimiento de fecha 18 de febrero de 2019 es vaga, imprecisa y genérica, además que el plazo otorgado para cumplir dicha medida resulto muy corto, toda vez que el plazo para la nominación de candidatos debe efectuarse quince (15) días hábiles antes de la convocatoria a elecciones, a fin de verificar si estos cumplen los requisitos de ley, conforme al artículo 49 del Decreto Supremo N° 005-2012-TR, lo cual respalda trayendo a colación la Resolución de Sub Intendencia N° 130-2018-SUNAFIL/ILM/SIRE5.

v. Se vulneró el principio de non bis In ídem al imponer una multa por no constituir el Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo sin la participación de los

trabajadores y otra por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, lo que genera que un solo hecho genere la propuesta de una doble multa.

i. En el apartado 111. De la resolución apelada, el inferior en grado ha señalado como materia de análisis: “REGISTRO NACIONAL DE TRABAJADORES DE CONSTRUCCIÓN CIVIL – RETCC”, lo cual pues se trata de un error material que se incurre en la elaboración de la resolución apelada, ya que de la lectura integral de la misma se puede apreciar que la infracción analizada versa sobre la participación de la organización sindical en las elecciones del Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo, por lo que debe ser y decir lo siguiente: “III. PARTICIPACION DE LOS TRABAJADORES EN LA ELECCIÓN DESUS REPRESENTANTES ANTE EL COMITÉ DE SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO”, por tanto, en virtud del numeral 212.1 del artículo 212 del TUO de la LPAG, corresponde rectificar el error material, sin que ello tenga incidencia en el sentido de lo resuelto por el inferior en grado o en la multa impuesta.

ii. En ese sentido, la conducta infractora que ha sido objeto de sanción versa sobre la omisión de participación por parte del Sindicato Único de Trabajadores de Mibanco - SUTMIBAN en el proceso electoral de los representantes de los trabajadores ante el Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo, lo cual se determinó toda vez que el inspector de trabajo tuvo a la vista la carta de fecha 9 de noviembre de 2018 dirigida al inspeccionado donde se dejó constancia que en la reunión del 7 de noviembre de 2018 no se llegó a ningún acuerdo con el sindicato sobre el proceso para elegir a los representantes ante el Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo, dado que se formuló observaciones y, por el contrario, la organización de trabajadores se comprometió a conformar su Comité Electoral, que remitiría todo el plan de trabajo.

iii. Posteriormente, en la carta s/n de fecha 14 de noviembre de 2018, el Secretario General de la organización sindical comunicó al inspeccionado los integrantes de su Comité Electoral, a fin de que puedan garantizar, respaldar y asegurar que el proceso de elecciones se lleve a cabo, requiriendo apoyo logístico y la nómina de los trabajadores. Asimismo, en ese mismo día, el Presidente del Comité Electoral

2 Ver folio 196 del expediente sancionador

suscribió una carta dirigida al inspeccionado, adjuntando el Reglamento del Proceso Electoral y el afiche de convocatoria, además de solicitar recursos y brindar garantías para que el referido Comité Electoral pueda llevar a cabo sus actividades en los plazos.

iv. Luego de ello, a través de la carta notarial de fecha 16 de noviembre de 2018, el inspeccionado comunicó a la organización sindical que iba a conducir el proceso electoral al no haberse llegado a un acuerdo con los representantes designados y como consecuencia de exigencias irrazonables planteadas durante las reuniones. Sin perjuicio de ello, solicitó a la organización sindical que designen dos representantes para que participen en la Junta Electoral que conformarían.

v. Por medio de la carta s/n de fecha 19 de noviembre de 2018 dirigida al inspeccionado, el Comité Electoral dejó constancia que el 15 de noviembre de 2018 hubo una reunión donde no se pudo llegar a ningún acuerdo respecto a las facilidades que se requerían para el proceso electoral y que les hicieron mención a que la empresa llevaría a cabo las elecciones; por lo que por medio de dicha misiva el Comité Electoral se ratificó en sus propuestas y solicitó nuevamente las garantías para que puedan llevar a cabo las actividades electorales.

vi. Más adelante, se comunicó con la carta notarial de fecha 02 de enero de 2019 a la organización sindical para que participen en el conteo y escrutinio de votos, la misma que contestada por medio de la carta s/n de fecha 3 de enero de 2019, donde el sindicato deja constancia que no se le permitió realizar el proceso electoral, a través del Comité designado para tales efectos, al negarle las facilidades, por lo que consideraron que existía practica antisindical.

vii. Siendo así, las comunicaciones escritas antes mencionadas han servido de elementos de convicción para demostrar que el inspeccionado no permitió la participación de la organización sindical en la elección de los representantes de los trabajadores ante el Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo, además que de dichos instrumentales no se aprecia que haya existido inacción por parte de la organización de trabajadores respecto a su rol previsto en el artículo 49 del Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 005-2012-TR; por tanto, la decisión de la autoridad sancionadora no se ha basado en suposiciones o presunciones como alega el inspeccionado.

viii. Sobre la medida inspectiva de requerimiento, es cierto que llevar a cabo todo el proceso electoral puede tardar más allá de cuatro días hábiles, pero el inspeccionado no demostró siquiera su voluntad de corregir la conducta infractora detectada a través del inicio de las gestiones necesarias para ello, tanto más si es podía acogerse posteriormente al eximente de responsabilidad por subsanación voluntaria de la infracción antes de la notificación de la imputación de cargos (28 de agosto de 2020), a fin de eximirse de responsabilidad, lo cual optó por no hacer.

ix. Asimismo, no ha existido transgresión al principio non bis in ídem, toda vez que los hechos y fundamentos de las sanciones impuestas al inspeccionado son distintos.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”

Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE MI BANCO DE LA MICROEMPRESA S.A.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 06 de agosto 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1122-2021-SUNAFIL/ILM, solicitando que se declare nula la resolución de intendencia, por los siguientes argumentos:

Inaplicación de los principios de la debida motivación y de razonabilidad de la medida inspectiva de requerimiento

i. En la medida inspectiva de requerimiento el Inspector solicitó que se cumpla con “Constituir el Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo conforme a lo normado, deberá exhibir el libro de actas de Comité, el cual contenga: acta de constitución,

8 Iniciándose el plazo el 16 de julio de 2021.

acta de instalación, convocatoria y acta de proceso de elección de los representantes de los trabajadores, actas de reuniones ordinarias y extraordinarias mensuales”, otorgando un plazo de 4 días hábiles con la advertencia de que su cumplimiento constituirá infracción a la labor inspecctiva; sin embargo, independientemente que de dicha infracción no correspondía en tanto la empresa no cometió infracción alguna, sino que actuó bajo su deber legal de protección de sus trabajadores, el pedido carece totalmente de racionalidad e incluso derivaría de un imposible factico legal debido al plazo de 4 días establecidos para su cumplimiento, dado que, conforme al artículo 49 del RLGIT, la nominación de los candidatos debe efectuarse en quince (15) días hábiles antes de la convocatoria a elecciones, por lo que resulta en un imposible y totalmente irracional lo ordenado en la medida de requerimiento, lo cual vulnera el principio de razonabilidad y el de presunción de inocencia.

Inaplicación del numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, se ha vulnerado el principio non bis in ídem

ii. Se está proponiendo una multa administrativa que claramente contraviene el principio de non bis in ídem, debido a que se pretende aplicar dos sanciones presuntamente por no haber constituido el Comité de SST conforme a ley e incumplir la medida de requerimiento, las mismas que tienen su origen en el mismo hecho, pues respecto a la identidad de sujetos, es evidente que ambas infracciones corresponden a un sujeto inspeccionado, y en cuanto a la identidad de fundamento su origen es un presunto incumplimiento de la no participación del Sindicato en la elección del Comité de SST.

Análisis Del Recurso De Revisión

Respecto del incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento

“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las

disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).

“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).

“En caso se verifiquen infracciones insubsanables no se emitirá medida inspectiva de requerimiento, debiendo dejar constancia del carácter insubsanable de la infracción en la respectiva constancia de actuaciones inspectivas y anexos. La calificación de un incumplimiento como insubsanable debe ser notificada al sujeto inspeccionado durante las actuaciones inspectivas de investigación y deben estar sustentadas en la imposibilidad de revertir los efectos del incumplimiento normativo o de la afectación del derecho, sustento que también debe ser consignado en el Acta de Infracción”

vuelvan las cosas –en la medida de lo posible– al estado anterior al de la infracción”9. En ese contexto, nos encontraremos frente a una infracción insubsanable cuando, pese a las acciones del titular de la falta, se advierta la imposibilidad de retornar al estado fáctico anterior a la consumación de los efectos ilícitos de la conducta pasible de sanción.

9 César Abraham Neyra Cruzado, La subsanación voluntaria en los procedimientos administrativos sancionadores iniciados por infracciones ambientales detectadas en los sectores extractivos y productivos, Revista Derecho & Sociedad (2020): 82. 10 TUO de la LPAG, artículo IV. 1.1. Principio de legalidad. - Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas. 11 Véase folio 151 y 152 del expediente inspectivo

SUTMIBAN, en el proceso eleccionario, por lo que, lo ordenado en la medida inspectiva de requerimiento resulta materialmente imposible de cumplir en el plazo otorgado. Por tanto, la impugnante no estaba obligada a cumplir con la medida de requerimiento del 18 de febrero de 2019, no habiendo, por tanto, incurrido en la infracción imputada.

Sobre la solicitud de informe oral

“Décimo Sexto.- De igual manera este Tribunal en constante jurisprudencia ha precisado que el derecho a no quedar en estado de indefensión se conculca cuando a los titulares de los derechos e intereses legítimos se les impide ejercer los medios

12 Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS “Artículo IV.-Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.2. Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

legales suficientes para su defensa; pero no cualquier imposibilidad de ejercer estos medios produce un estado de indefensión que atenta contra el contenido constitucionalmente protegido del derecho, sino que es constitucionalmente relevante cuando se genera una indebida y arbitraria actuación del órgano que investiga o juzga al individuo. Este hecho se produce cuando al justiciable se le impide, de modo injustificado argumentar a favor de sus derechos e intereses legítimos (Exp. N.º 0582-2006-PA/TC; Exp. N.º 5175-2007-HC/TC, entre otros)”.

(…) “Décimo Octavo.- Sobre el particular es importante precisar que el recurrente cuestiona el hecho de que se le haya privado o impedido ejercer su derecho de defensa por medio del informe oral; sin embargo, ello no constituye una vulneración de este derecho constitucional toda vez que no significó un impedimento para el ejercicio del derecho de defensa del recurrente, ya que este Colegiado en reiterada jurisprudencia se ha pronunciado a este respecto manifestando que en los supuestos en que el trámite de los recursos sea eminentemente escrito, no resulta vulneratorios del derecho de defensa la imposibilidad del informe oral; dado que el accionante ha podido presentar sus alegatos por escrito a fin de sustentar su impugnación. En consecuencia, no se ha producido vulneración alguna del derecho constitucional de defensa del recurrente”.

“No resulta vulneratorio del derecho de defensa, la imposibilidad de realizar el informe oral, siempre que el interesado haya tenido la oportunidad de ejercer el derecho de defensa por escrito a través de un informe”.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL,

aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por MI BANCO DE LA MICROEMPRESA S.A., contra la Resolución de Intendencia N° 1122-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 13 de julio de 2021, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 11-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE2, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - REVOCAR EN PARTE la Resolución de Intendencia N° 1122-2021-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la sanción por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 18 de febrero de 2019, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dejando sin efecto la multa impuesta.

TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a MI BANCO DE LA MICROEMPRESA S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana.

SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral –SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Documento Firmado Digitalmente Documento Firmado Digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas

Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente

Documento Firmado Digitalmente Luz Imelda Pacheco Zerga