Medifarma S.A — Res. 551-2026

Mediante Orden de Inspección N° 9184-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de relaciones laborales1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 3415-2019-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 861-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, notificada el 13 de diciembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).

Con fecha 30 de setiembre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 996-2022-SUNAFIL/ILM/SISA1.

Mediante Resolución de Intendencia N° 0022-2023-SUNAFIL/ILM, notificada el 16 de enero de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante y confirmó la sanción contra la administrada.

Con fecha 06 de febrero de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 0022- 2023-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000298-2024- SUNAFIL/ILM, recibido el 30 de enero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional8.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que MEDIFARMA S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 0022-2023-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT, y

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por MEDIFARMA S.A.

El artículo 4 del Decreto Supremo N° 003-97-TR - Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral (en adelante, TUO de la LPCL), dispone que:

Así, en cuanto a los contratos modales, el artículo 72 del citado cuerpo normativo, establece que:

De igual manera el artículo 73, respecto a los requisitos formales, señala que:

Por su parte, el literal d) del artículo 77 del TUO de la LPCL, precisa que:

A nivel jurisprudencial, el Tribunal Constitucional, respecto a los contratos sujetos a modalidad, ha señalado en la sentencia recaída en el Expediente N° 1874-2002-AA/TC, que éstos: “tienen carácter excepcional y que su utilización procede únicamente cuando el objeto del contrato sea el desarrollo de labores con un alcance limitado en el tiempo, sea por la concurrencia de determinadas circunstancias o por la naturaleza temporal o accidental del servicio que se va a prestar (…)”.

En ese marco, se ratifica que la contratación a tiempo indeterminado constituye la regla general, al presumirse legalmente en toda prestación personal de servicios subordinada y remunerada. Por el contrario, los contratos sujetos a modalidad tienen carácter excepcional y su validez está supeditada a la concurrencia de causas objetivas reales, específicas y verificables. Su celebración requiere además del cumplimiento estricto de los requisitos formales y materiales previstos por ley, incluyendo la adecuada justificación de la causal invocada.

De este modo, los contratos sujetos a modalidad son figuras contractuales atípicas cuya validez requiere la existencia de una causa objetiva concreta, verificable y directamente vinculada con las funciones asignadas al trabajador. Además, deben respetarse los plazos máximos legales y demás requisitos exigibles, siendo que su uso indebido puede configurar simulación o fraude, desnaturalizando así el vínculo temporal.

Por tanto, se encuentra plenamente acreditado que la regla general es la contratación a plazo indeterminado. El uso indebido o fraudulento de contratos a plazo fijo configura una infracción muy grave, conforme lo dispone el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT, que establece que: “El incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la contratación a plazo determinado, cualquiera que sea la denominación de los contratos,

En el caso concreto, el inspector comisionado ha dejado constancia en el numeral 4.4 del acta de infracción, lo siguiente:

En ese sentido, corresponde precisar que la imputación realizada por la Inspección del Trabajo se basa en la verificación de que los contratos sujetos a modalidad por incremento de actividades celebrados por la inspeccionada carecían de sustento fáctico real.

En cuanto a la normativa específica que regula este tipo de contratación, el artículo 57 del TUO de la LPCL establece lo siguiente:

Como se desprende del contenido del artículo 57 del TUO de la LPCL, el incremento de actividades debe ser real, verificable y atribuible a nuevas necesidades empresariales. Por tanto, no basta con alegar un crecimiento general de operaciones, sino que debe acreditarse que dicho crecimiento responde a factores objetivos que demandan contratación temporal.

Al respecto, la doctrina especializada ha establecido criterios interpretativos relevantes para determinar cuándo resulta legítima la contratación temporal bajo esta causal. Así, el jurista Wilfredo Sanguinetti9 ha señalado que:

De igual manera, esta Sala, mediante la Resolución de Sala Plena N° 015-2023- SUNAFIL/TFL, publicada el 28 de diciembre de 2023 en el diario oficial El Peruano, ha establecido un precedente de observancia obligatoria respecto a la determinación de la causa objetiva en los contratos a plazo determinado, señalando lo siguiente:

En atención a lo anterior, se advierte que los contratos sujetos a modalidad celebrados por la inspeccionada no cumplen con los requisitos materiales de validez desarrollados por la doctrina especializada y la jurisprudencia administrativa vigente. En particular, respecto a los tres elementos estructurales que, según el jurista Wilfredo Sanguinetti, justifican legítimamente la contratación temporal por incremento de actividades, no se ha acreditado una efectiva ampliación de las actividades productivas de la empresa, no se advierte la existencia de un elemento innovador ni de riesgo significativo en el mercado, y no se acreditó que el personal ordinario de la empresa fuera insuficiente para cubrir las supuestas nuevas actividades.

En suma, los contratos celebrados por la inspeccionada no superan el estándar legal, doctrinario ni administrativo exigido para su validez. Se evidencia una utilización sistemática e injustificada de contratos modales para atender actividades ordinarias y permanentes de la empresa, lo cual conlleva a su desnaturalización.

El análisis realizado en la presente resolución se sustenta estrictamente en los parámetros normativos contenidos en los artículos 57, 72, 73 y 77 del TUO de la LPCL, así como en el precedente de observancia obligatoria emitido mediante Resolución de Sala Plena N° 015-2023-SUNAFIL/TFL, los cuales exigen que la contratación bajo modalidad de incremento de actividades se justifique en causas objetivas reales, específicas, verificables y adecuadamente explicadas en cada contrato. Por tanto, la exigencia de que la causa objetiva no sea genérica ni formal, sino materialmente acreditada y vinculada con las funciones del trabajador, no constituye un requerimiento adicional al marco legal, sino una aplicación estricta del estándar normativo y jurisprudencial vigente. Por tanto, corresponde desestimar el argumento del recurso de revisión resumido en el punto I del numeral V de la presente resolución, en tanto, conforme a lo sustentado por las autoridades administrativas previas, no se advierte de los contratos celebrados entre la inspeccionada y los seis (06) trabajadores afectados, que se haya cuantificado el nivel de incremento de la actividad, no se da a conocer indubitablemente que el incremento sea realmente sustancial y temporal, y que no pueda ser atendido por el personal permanente.

Asimismo, se verifica que tanto la autoridad inspectiva como administrativa, ha citado la base normativa del contrato por inicio o incremento de actividad y la causal establecida por ley que determina la desnaturalización del contrato temporal, por tanto, corresponde desestimar este argumento del recurso de revisión en este extremo.

Por lo tanto, se encuentra plenamente acreditada la desnaturalización de los contratos sujetos a modalidad celebrados por la inspeccionada, configurándose el supuesto infractor previsto en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT y confirmándose la sanción en dicho extremo. Sobre la medida inspectiva de requerimiento

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece lo siguiente:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que “si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a la identificada dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

Así las cosas, corresponde indicar que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor -inspector de trabajo- que puede tener como objeto el revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador (medida de requerimiento en modalidad de subsanación de una infracción determinada por la inspección del trabajo), existiendo otra variante por la que los inspectores conminan al sujeto inspeccionado a adecuar su comportamiento a lo prescrito en las normas de trabajo (medida de requerimiento en modalidad de rectificación de una infracción determinada por la inspección del trabajo).

Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el artículo 46 numeral 46.7 del RLGIT.

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022, en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

Es oportuno señalar que, este Tribunal mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2021- SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, señalando: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo que, su configuración se efectúa independientemente de las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de seguridad y salud en el trabajo, que se detecten.

Ahora bien, de autos se observa que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 07 de agosto de 2019, ordenó a la recurrente que cumpla en un plazo máximo de cuatro (04) días hábiles, con la adopción de las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento, ordenando cumplir con las siguientes acciones:

Conforme consta de los hechos constatados del acta de infracción, la impugnante no acreditó el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento adoptada con fecha 07 de agosto de 2019. Por tanto, conforme a lo constatado por el inspector comisionado, se configuró la infracción al numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

En este punto corresponde invocar el precedente administrativo aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 11 de junio de 2023 en el diario oficial El Peruano, referida a los elementos de la medida de requerimiento se dispuso:

De la revisión de la medida inspectiva de requerimiento se advierte que los inspectores comisionados han realizado una correcta aplicación de los artículos 14 de la LGIT y numeral 17.2 de artículo 17 de RLGIT; evidenciando que los comisionados efectuaron la correcta determinación y fundamentación de la configuración de la conducta infractora, las normas aplicables inobservadas por el inspeccionado, el tipo infractor en el que se subsume la conducta infractora, el trabajador afectado, así como la acción que debe ejecutar el inspeccionado a fin de revertir la conducta reprochada.

Siendo así, del análisis efectuado por esta Sala, se advierte que la medida de requerimiento emitida por el inspector comisionado resulta conforme al principio de razonabilidad, debida motivación y legalidad, pues la materia de inspección está orientada al cumplimiento de la normativa en materia de relaciones laborales. Además, el inspector ha cumplido con establecer el ámbito subjetivo y objetivo en el presente caso, advirtiéndose, además, que el plazo otorgado de cuatro (04) días hábiles resulta razonable para dicho fin.

Es de indicar que dicha medida fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección, y en relación con los hallazgos que posteriormente fueron consolidados en el Acta de Infracción; por lo que, la impugnante se encontraba en el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva, al no evidenciarse una vulneración en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, que transgreda lo dispuesto por el artículo 14 de la LGIT y el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT.

Sobre el argumento resumido en el punto II del numeral V de la presente resolución, debemos precisar que la presunción de veracidad no alcanza a validar automáticamente el contenido material de los contratos, sino únicamente su presentación formal, y como se ha sostenido desde la etapa inspectiva, el inspeccionado no ha acreditado la existencia real de un incremento de actividad, su temporalidad, y la vinculación entre dicha causa y la contratación, debidamente sustentada y suficiente; por lo que, de los hechos constatados por el inspector comisionado, y de la verificación de los contratos modales presentados, se evidencia la inexistencia de la causa objetiva que los sustente. Por tanto, corresponde desestimar este extremo del recurso de revisión.

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 996-2022-SUNAFIL/ILM/SISA1, como la Resolución de Intendencia N° 0022-2023-SUNAFIL/ILM, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme al fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 08 de febrero de 2022 (Expediente N° 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Asimismo, se aprecia que, se ha cumplido con observar los cuatro elementos antes referidos sobre el deber de motivación conforme al expediente N° 349-2021-PA/TC, los cuales pueden ser satisfactoriamente comprobados; toda vez que, de la resolución impugnada, se verifica que se han absuelto todos los extremos alegados por la impugnante en su recurso de apelación, de manera suficiente y congruente. Del mismo modo, atendiendo al desarrollo de la resolución impugnada, se advierte que la Intendencia Regional establece la fundamentación jurídica que respalda su decisión; asimismo, efectuó el análisis detallado de los medios probatorios que respaldan la misma, así como los hechos constatados en el acta de infracción.

Por las razones que anteceden, no se verifica vulneración alguna al debido procedimiento ni al deber de motivación; en consecuencia, los alegatos dirigidos a

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.