Médicos Asociados Cusco S.A — Res. 112-2021

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Remuneraciones (sub materia: pago de sueldos y salarios, gratificaciones, pago de bonificaciones), Compensación por Tiempo de Servicios (sub materia: incluye todas), Contratos de trabajo (sub materia: formalidades), Jornada Horario de Trabajo y Descansos Remunerados (sub materia: vacaciones), y Desnaturalización de la Relación Laboral (sub materia: incluye todas). PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir las disposiciones relacionadas con la contratación a plazo determinado, desnaturalizando su uso fraudulento, tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT, ascendente a S/ 11,309.00.

i. Al momento de iniciar el procedimiento administrativo sancionador, se ha omitido notificar el Acta de Infracción.

ii. Pese a que la medida de requerimiento se encuentra habilitada únicamente para infracciones subsanables, se ha emitido en el presente caso, existiendo así una contradicción.

i. Respecto a la presunta falta de notificación del Acta de Infracción, se ha determinado que:

“… de acuerdo al registro del Sistema Informático de Inspección del Trabajo, se cumplió con notificar también el Acta de Infracción N° 006-2021- SUNAFIL/IRE-CUS; al respecto no se puede perder de vista que tanto las actuaciones administrativas de las Entidades y los actos que estos emiten se presumen válidos, es decir, que han sido realizados de conformidad con el ordenamiento jurídico, salvo prueba en contrario …, de esta manera, lo afirmado por el apelante …, no adjunta medio probatorio que permita verificar que se hubiera producido una notificación defectuosa del inicio del procedimiento sancionador (…).”3

2 Notificada a la inspeccionada el 14 de mayo de 2021. 3 Página 4 de la Resolución de Intendencia N° 101-2021-SUNAFIL/IRE CUS, obrante en el reverso del folio 42 del expediente sancionador.

ii. Finalmente, la resolución impugnada señala que:

“… en efecto, mediante constancia de actuación inspectiva obrante a fojas 125 del expediente sancionador, se notificó la imposibilidad de subsanar la infracción referida a “la verificación que el inspeccionado suscribió contratos de naturaleza civil, cuando correspondía la suscripción de contratos de naturaleza laboral”, ello a partir de los elementos de laboralidad verificados respecto a Jesica Cuadros Cornejo, quien a la fecha de inspección, ya no contaba con vínculo laboral con el apelante, motivo por el cual, respecto a la conducta de suscribir únicamente contratos civiles, incurriendo en un supuesto de desnaturalización de los contratos (de acuerdo a lo previsto en el literal d) del artículo 77 del D.S. N° 003-97-TR), se consideró la insubsanabilidad de dicha conducta, al no ser posible la reversión de la afectación del derecho y/o del cumplimiento de la obligación. (….) … no resulta cierto lo argumentado en el escrito recursivo, toda vez que, como se diferenció, la conducta declarada como insubsanable fue independiente de las conductas apercibidas en su cumplimiento mediante medida inspectiva de requerimiento; por tanto, no existe “incompatibilidad”, el acto que declara la insubsanabilidad y la medida inspectiva de requerimiento, tampoco resulta cierto que no se haya valorado la documentación aportada como cumplimiento de la medida inspectiva notificada, muestra de ello es que no se sancionó incumplimiento en materia de labor inspectiva; consecuentemente, en este extremo, el argumento presentado por el apelante carece de fundamento fáctico y jurídico”. 4

4 Páginas 5 al 6 de la Resolución de Intendencia N° 101-2021-SUNAFIL/IRE CUS, obrante en el folio 43 y reverso del expediente sancionador. II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

5 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 6“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 7 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 8“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 9“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

Del Recurso De Revisión

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE MEDICOS ASOCIADOS CUSCO S.A.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

- De la incompatibilidad detectada en el procedimiento de inspección

Precisa que, de acuerdo al numeral 7.14.8 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII –Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva-, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL de fecha 03 de febrero de 2020, y lo vertido en el punto 4.2 de la Resolución de Intendencia N° 071-2020-SUNAFIL/IRE- ILM, no está permitido que el inspector emita una medida de requerimiento de manera paralela a una declaración de carácter insubsanable de la infracción, dado que ambos son incompatibles entre sí. Ello se sustenta por el hecho que una infracción insubsanable no resulta susceptible de remediar sus efectos, incluso, ante la presencia de una medida de requerimiento, lo cual ha ocurrido en el presente caso.

Asimismo, agrega que, ante la ocurrencia de la presente contradicción, solicitó se deje sin efecto la declaración de insubsanable de la infracción, lo cual no ha tenido respuesta hasta la fecha, vulnerando el derecho de petición y del debido procedimiento.

Por último, sostiene que, al haberse convalidado dicha contradicción a través de la resolución impugnada, se ha vulnerado la uniformidad en los criterios de aplicación de la presente Directiva.

- Del cuestionamiento al inicio del proceso sancionador

Señala que, pese al cumplimiento de la medida de requerimiento, se inició el procedimiento administrativo sancionador (PAS) en contra su representada, correspondiendo el Informe de Actuaciones Inspectivas, finalizando el

10 Iniciándose el plazo el 17 de mayo de 2021.

procedimiento de inspección. Ello desconoció lo dispuesto en el numeral 8.1.1 de la Directiva, y los numerales 17.1 y 17.3 del artículo 17 y el literal c) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT.

De esta manera, deduce que, al haberse efectuado el pago de la totalidad de beneficios sociales de la trabajadora considerada como afectada, no resultó procedente el inicio del PAS, así como la emisión de una sanción administrativa, debido a que se configuró el eximente de responsabilidad administrativa que refiere el TUO de la LPAG.

- Del carácter subsanable de la infracción materia de imputación

Sostiene que la trabajadora Jessica Cuadros Cornejo ha sido incorporada en planilla desde el 01 de febrero de 2018 hasta octubre de 2020, momento en el cual ha sido despedida por la comisión de falta grave. En ese sentido, siendo que la imputación versa por no suscribir un contrato de trabajo, la infracción resulta perfectamente reversible.

Análisis Del Recurso De Revisión

De la debida imputación de cargos 6.1 Dado que la impugnante ha cuestionado el inicio del PAS, esta Sala analizará si se efectuó aplicando correctamente los principios jurídicos generales que orientan el ejercicio de la potestad sancionadora de las entidades de la Administración.

(i) Exige que la norma describa los elementos esenciales del hecho que califica como infracción sancionable, con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano de formación básica comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal (de acuerdo con el principio de taxatividad); y (ii) En un segundo nivel -esto es, en la fase de la aplicación de la norma- la exigencia de que el hecho concreto imputado al autor se corresponda exactamente con el descrito previamente en la norma. Si tal correspondencia no existe, ordinariamente por ausencia de algún elemento esencial, se produce la falta de tipificación de los hechos, de acuerdo con el denominado principio de tipicidad en sentido estricto12.

“Artículo 254.- Caracteres del procedimiento sancionador 254.1 Para el ejercicio de la potestad sancionadora se requiere obligatoriamente haber seguido el procedimiento legal o reglamentariamente establecido caracterizado por: (…) 3. Notificar a los administrados los hechos que se le imputen a título de cargo, la calificación de las infracciones que tales hechos pueden construir y la

11 TUO de la LPAG Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria.

A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras. 12 NIETO GARCÍA, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. 1ra Reimpresión, 2017. Madrid: Editorial Tecnos, p. 269.

expresión de las sanciones que, en su caso, se le pudiera imponer, así como la autoridad competente para imponer la sanción y la norma que atribuya tal competencia. (...)”13

“Artículo 255.- Procedimiento sancionador Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ceñirán a las siguientes disposiciones: (...) 3. Decidida la iniciación del procedimiento sancionador, la autoridad instructora del procedimiento formula la respectiva notificación de cargo al posible sancionado, la que debe contener los datos a que se refiere el numeral 3 del artículo precedente para que presente sus descargos por escrito en un plazo que no podrá ser inferior a cinco días hábiles contados a partir de la fecha de notificación.”14

“a) Precisión: Debe contener todos los elementos enunciados en este artículo para permitir la defensa de los imputados, incluyendo el señalamiento de los hechos que se le imputen, la calificación de las infracciones que tales hechos pueden construir, la expresión de las sanciones que se le pudiera imponer, así como la autoridad competente para imponer la sanción con la norma que atribuye competencia. Estos elementos para imponer deben ser precisos y no sujetos inferencias o deducciones por parte de los imputados (...) b) Claridad: Posibilidad real de entender los hechos y calificación que ameritan sea susceptible de conllevar la calificación de ilícitos por la Administración. c) Inmutabilidad: no puede ser variado por la autoridad en virtud de la doctrina de los actos propios inmersa en el principio de conducta procedimental. d) Suficiencia: debe contener toda la información necesaria para que el administrado le pueda contestar, tales como los informes o documentación que sirven de sustento al cargo” 16.

13 El subrayado no es del original. 14 El subrayado no es del original. 15 MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Gaceta Jurídica, 2011, p. 743. 16 El subrayado no es del original. 6.11 En definitiva, la correcta imputación de cargos, resulta de tal importancia para garantizar de forma primigenia el derecho de defensa del administrado, que el Tribunal Constitucional ha precisado17:

“(...) queda clara la pertinente extrapolación de la garantía del derecho de defensa en el ámbito administrativo sancionador y con ello la exigencia de que al momento del inicio del procedimiento sancionador se informe al sujeto pasivo de los cargos que se dirigen en su contra, información que debe ser oportuna, cierta, explícita, precisa, clara y expresa con descripción suficientemente detallada de los hechos considerados punibles que se imputan, la infracción supuestamente cometida y la sanción ha imponerse, todo ello con el propósito de garantizar el derecho constitucional de defensa”.

Del caso en concreto

17 Exp. N° 02098-2010-PA/TC, fundamento jurídico 14. 18 A manera ilustrativa, el Tribunal ha considerado que los contratos temporales se desnaturalizan por inobservar sus requisitos esenciales tales como no haber especificado la causa objetiva de contratación (Exp. N° 3683-2012-AA/TC, fundamento jurídico 3.3.6) y no especificar los servicios a prestar por el trabajador, así como bajo qué condiciones deberá realizarlos (Exp. N° 4598-2008- AA/TC, fundamento jurídico 9).

Exp. 1874-2002-AA/TC (Fundamento jurídico 4) Cuando, para eludir el cumplimiento de normas laborales que obligarían a la contratación por tiempo indeterminado, el empleador aparenta o simula las condiciones que exige la ley para la suscripción de contratos de trabajo sujetos a modalidad, cuya principal característica es la temporalidad. En tal sentido, un contrato suscrito bajo estos supuestos se debe considerar de duración indeterminada, y a partir de allí, cualquier determinación por parte del empleador para la culminación de la relación laboral sólo puede sustentarse en una causa justa establecida por ley.

Exp. 4286-2012-AA/TC (Fundamento jurídico 4.3.5) Haber simulado una relación laboral de carácter temporal cuando en realidad era de naturaleza permanente, vulnerando un elemento esencial de la contratación temporal, configurándose la causal de desnaturalización prevista en el inciso d) del artículo 77 del Decreto Supremo 003-97-TR, por lo que dicho contrato se ha convertido en un contrato de duración indeterminada. Siendo así, los contratos de trabajo suscritos por las partes con posterioridad carecen de eficacia jurídica, pues mediante ellos se pretendió encubrir la existencia de una relación laboral a plazo indeterminado.

19 Literal a) del sub numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT.

Figura única: Fragmento del Acta de Infracción

20 Foja 37 al 39 del expediente de inspección. 21 Numeral 3.1.9 de la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 236-2021-SUNAFIL-IRE-CUSCO-SIRE. 22 RLGIT Artículo 25.- Infracciones muy graves en materia de relaciones laborales Son infracciones muy graves los siguientes incumplimientos: 25.17 La discriminación del trabajador, directa o indirecta, en materia de empleo u ocupación, como las referidas a la contratación, retribución, jornada, formación, promoción y demás condiciones, por motivo de origen, raza, color, sexo, edad, idioma, religión,

del artículo 25 del RLGIT; no obstante, la facultad sancionadora de la Sunafil se encuentra sujeta bajo los principios administrativos generales que la rigen, no resultando jurídicamente posible su desvinculación, en especial por la de velar el cumplimiento de las garantías que conforman la debida apertura del PAS, lo cual ha sido infringido en el caso de autos.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N° 29981 – Ley que crea la Sunafil, el artículo 41 de la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, los artículos 15 y 17 del Decreto Supremo N° 007-2013-TR – Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil y sus modificatorias, y los artículos 2, 3 y 17 del Decreto Supremo N° 004-2017-TR – Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral,

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por MEDICOS ASOCIADOS CUSCO S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 101-2021-SUNAFIL/IRE CUS de fecha 12 de mayo de 2021, emitida por la Intendencia de Cusco dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 029-2021-SUNAFIL-IRE-CUSCO, por los fundamentos expuestos en la presente Resolución. SEGUNDO.- REVOCAR la Resolución de Intendencia N° 101-2021-SUNAFIL/IRE CUS en todos sus extremos, dejando sin efecto la multa impuesta en la Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 236-2021-SUNAFIL-IRE-CUSCO-SIRE. TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

opinión, ascendencia nacional, origen social, condición económica, ejercicio de la libertad sindical, discapacidad, portar el virus HIV o de cualquiera otra índole. (…) 25.20. No registrar trabajadores, pensionistas, prestadores de servicios, personal contratado bajo modalidades formativas laborales, personal de terceros o derechohabientes en las planillas de pago o planillas electrónicas a que se refiere el Decreto Supremo Nº 018-2007-TR y sus modificatorias, o no registrar trabajadores y prestadores de servicios en el registro de trabajadores y prestadores de servicios, en el plazo y con los requisitos previstos, incurriéndose en una infracción por cada trabajador, pensionista, prestador de servicios, personal en formación - Modalidad Formativa Laboral y otros, personal de terceros o derechohabiente.

CUARTO.- Notificar la presente resolución a MEDICOS ASOCIADOS CUSCO S.A. y a la Intendencia Regional de Cusco, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Cusco.

SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – Sunafil (www.gob.pe/sunafil).

Documento Firmado Digitalmente

Documento Firmado Digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas

Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente

Documento Firmado Digitalmente Luz Imelda Pacheco Zerga