Martinez Contratistas e Ingeniería S.A — Res. 291-2023

Mediante Orden de Inspección N° 224-2021-SUNAFIL/IRE-HCA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 107-2021-SUNAFIL/IRE-HCA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no asistir a la comparecencia del 14 de mayo de 2021, emitida en atención a la denuncia presentada por el secretario general de la Federación Nacional de Trabajadores de las Empresas Especializadas y Contratistas de la Actividad Minera y Metalúrgica del Perú-FENTECAMP.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 113-2021-SUNAFIL/IRE-SIAI-HVCA, de fecha 02 de julio de 2021, notificada el 07 de julio de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 126-2021-SUNAFIL/IRE-SIAI-HVCA, de fecha 16 de julio de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Huancavelica, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 160-2021-SUNAFIL/IRE- SIRE-HVCA, de fecha 13 de agosto de 2021, notificada el 25 de agosto de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 50,864.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 14 de setiembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 160-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-HVCA, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 015-2021-SUNAFIL/IRE-HVCA, de fecha 23 de febrero de 20222, la Intendencia Regional de Huancavelica declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 23 de marzo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Huancavelica el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº 015- 2021-SUNAFIL/IRE-HVCA.

La Intendencia Regional de Huancavelica admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-159-2022- SUNAFIL/IRE-HVCA, recibido el 06 de mayo de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que MARTINEZ CONTRATISTAS E INGENIERIA S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 015-2021-SUNAFIL/IRE-HVCA, que confirmó la sanción impuesta de S/ 50,864.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 18 de marzo de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por MARTINEZ CONTRATISTAS E INGENIERIA S.A.

La impugnante alega, entre otros, una afectación al deber de motivación del acto administrativo y solicita se declare la nulidad en el presente procedimiento. En ese contexto, estando a que el derecho a la motivación guarda relación estrecha con el debido procedimiento, el cual se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa9, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento, en virtud del cual todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

A este entender, el Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el expediente N° 00312-2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Al respecto, el Tribunal Constitucional señaló lo siguiente:

Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción, no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material10.

Respecto a la falta de motivación, en palabras de Guzmán Napurí11, se ha expresado lo siguiente:

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

De los actuados se verifica que a la impugnante se le sancionó por la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, por no asistir a la diligencia programada para el 14 de mayo de 2021. Al respecto, no se puede perder de vista:

Con fecha 11 de mayo de 2021, se notificó por casilla electrónica el requerimiento de comparecencia que ordenaba que el sujeto inspeccionado comparezca ante la autoridad inspectiva el 14 de mayo de 2021 a las 10:30 horas.

Mediante escrito de fecha 13 de mayo de 202113, la recurrente solicita la reprogramación de la comparecencia, pues, señala que entre la notificación del requerimiento de comparecencia y su programación, existe un periodo de tiempo minúsculo, para no solo recabar la información sino para que realice las coordinaciones para el traslado de sus representantes a la ciudad de Huancavelica; no obstante, remite la información requerida por medio de la casilla electrónica.

Con fecha 13 de julio de 2021, la impugnante presenta su escrito de descargos a la imputación de cargos, en la que señala que no se le brindó respuesta a su solicitud de reprogramación de comparecencia. Además, de invocar la afectación del numeral 70.1.4 del artículo 70 del TUO de la LPAG, pues, afirma que el requerimiento de comparecencia no ha contemplado lo dispuesto en dicho dispositivo normativo. Sin embargo, el Informe Final de Instrucción Nº 126-2021-SUNAFIL/IRE-SIAI-HVCA, en lugar de absolver dicho descargo, en su numeral II y 5.9 indica que la impugnante no presentó descargo alguno, cuando ello no se condice con lo obrante en el expediente sancionador. Resultando, por tanto, erróneo lo afirmado en dicho Informe Final de Instrucción, conforme se puede apreciar a continuación:

Así, ante la falta de valoración de los argumentos de defensa de la recurrente por parte de la autoridad instructora, presenta sus descargos con fecha 05 de agosto de 2021; mediante la cual señala que en el Informe Final de Instrucción Nº 126-2021-SUNAFIL/IRE-SIAI-HVCA, no se valoró sus argumentos de defensa expuestos en su escrito de descargos a la imputación de cargos. Además, de reiterar sus argumentos de defensa referidos al incumplimiento a lo dispuesto en el numeral 70.1.4 del artículo 70 del TUO de la LPAG, así como la ausencia de respuesta a su solicitud de reprogramación de comparecencia, de fecha 13 de mayo de 2021, pese a lo dispuesto en el numeral 117.3 del artículo 117 del TUO de la LPAG.

Frente a lo cual la Resolución de Sub Intendencia Nº 160-2021-SUNAFIL/IRE- SIRE-HVCA, en sus antecedentes solo hace un recuento de que la empresa inspeccionada en efecto presentó sus descargos a la imputación de cargos, y en el numeral 6 de los antecedentes, señala que, se emitió el informe final de instrucción; determinando la ocurrencia de una infracción muy grave, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT. Sin embargo, no absuelve los argumentos de descargos expuestos por la impugnante en su escrito de fecha 05 de agosto de 2021, referidos al incumplimiento a lo dispuesto en el numeral 70.1.4 del artículo 70 del TUO de la LPAG, así como de lo dispuesto en el numeral 117.3 del artículo 117 del TUO de la LPAG, esto en atención a su solicitud de reprogramación de comparecencia presentada en la fase inspectiva del procedimiento; así como no emitió pronunciamiento sobre la ausencia en la valoración de los argumentos de defensa por parte de la autoridad instructora en el Informe Final de Instrucción, tal es así, que incluso se ha consignado que la impugnante no presentó descargo alguno, cuando ello no se condice con lo obrante en este procedimiento.

Así, esta Sala procedió a realizar un análisis de la resolución impugnada, advirtiendo de su simple lectura que la autoridad de segunda instancia no se pronunció debidamente sobre argumentos presentados por la impugnante, mencionando únicamente la conducta infractora y señalando de forma genérica que no desvirtuaban la infracción contenida en la resolución de multa, y que, además, estas son repetitivas a lo largo del procedimiento, sin valorar adecuadamente los medios probatorios a los que hace referencia la impugnante en su recurso de apelación y determinar por qué estos no acreditan los incumplimientos detectados, es decir, emitió pronunciamiento sin demostrar mayor análisis de las premisas de su razonamiento; las cuales resultan necesarias pues estas sirven de sustento a su decisión.

En este punto, es importante resaltar que, en el presente caso, la segunda instancia del procedimiento administrativo sancionador; esto es, la Intendencia respectiva, debió realizar un análisis respecto de a las actuaciones de las instancias inferiores, enmarcadas en el respeto a los principios del procedimiento administrativo, especialmente el sancionador. De esta manera, se evidencia que la Resolución de Intendencia Nº 015- 2021-SUNAFIL/IRE-HVCA14, afecta el principio y derecho del debido procedimiento, al no haber valorado, adecuadamente, los argumentos expuestos en su recurso de apelación.

Ahora bien, conforme se ha expuesto líneas arriba, las autoridades, en el ejercicio de sus funciones dentro de un procedimiento administrativo, deben obligatoriamente respetar las garantías del debido procedimiento que le asiste a los administrados. En el presente caso, ciertamente, la LGIT y su Reglamento, confieren a las autoridades de

En ese sentido, se advierte que tanto la resolución de primera instancia, esto es, Resolución de Sub Intendencia N° 160-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-HVCA, de fecha 13 de agosto de 2021, como la resolución de segunda instancia, esto es, Resolución de Intendencia N° 015-2021-SUNAFIL/IRE-HVCA; fueron emitidas sin valorar ni contrastar los argumentos ofrecidos por la impugnante, vulnerando así, su derecho a la defensa, a ofrecer pruebas y a la debida motivación, como componentes del debido procedimiento sancionador.

Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Sub Intendencia N° 160-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-HVCA, de fecha 13 de agosto de 2021, incurre en vicios de nulidad y se encuentran dentro del supuesto de hecho contemplado en el inciso 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG15, al no haberse emitido con sujeción al debido procedimiento.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Asimismo, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

Según se señaló previamente, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- y vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo. Por tanto, al apreciar la vulneración de principios del procedimiento administrativo, según fue invocado por la impugnante, el Tribunal se encuentra en la obligación de revisar el cumplimiento de esta normativa adjetiva en materia sociolaboral. Cabe resaltar que la normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujeto del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídica procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo.

De conformidad con los alcances del numeral 13.1 del artículo 13 del TUO de la LPAG, la nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados a él. Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de la emisión de la Resolución de Sub Intendencia Nº 160-2021-SUNAFIL/IRE- SIRE-HVCA, de fecha 13 de agosto de 2021, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG16. Por lo tanto, carece de objeto pronunciarse sobre los demás argumentos del recurso de revisión.

Por consiguiente, se deja a salvo el derecho de cualquiera de las partes para que lo haga valer en la vía legal que corresponda, debido a que el presente pronunciamiento incide en la tramitación del procedimiento, y no sobre el fondo del asunto.

En consecuencia, se remiten los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo y de los sucesivos actos en el procedimiento sancionador, a fin que disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al TUO de la LPAG.

Finalmente, corresponde amparar este extremo del recurso de revisión y no es necesario pronunciarse sobre los demás argumentos planteados por la impugnante.