M & D Fashion S.A.C — Res. 721-2026

Mediante Orden de Inspección N° 7762-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST), que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2359-2018-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito al operativo de nombre “OP FISCALIZACION SST ABRIL 2018 ILM”.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 136-2022-SUNAFIL/ILM/AI2, notificada el 09 de febrero de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del 20555195444 soft Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 593-2022-SUNAFIL/ILM/AI2, notificada el 18 de abril de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 702-2022- SUNAFIL/ILM/SIRE1, notificada el 27 de junio de 2022, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

En fecha 18 de julio de 2022, la administrada presento recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 702-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE1; sobre el cual la autoridad sancionadora emitió la Resolución de Sub Intendencia N° 1061-2023- SUNAFIL/ILM/SISA1, notificada el 15 de mayo de 2023, declarándose fundado en parte el recurso de reconsideración.

Con fecha 01 de junio de 2023, la impugnante presentó recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1061-2023-SUNAFIL/ILM/SISA1.

Mediante Resolución de Intendencia N° 905-2023-SUNAFIL/ILM, notificada el 13 de julio de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante y confirmó la sanción contra la administrada.

Con fecha 04 de agosto de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 905- 2023-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, recibido el 25 de marzo de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299811, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299812, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo3 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR4, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización

El artículo 206 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 006-2026-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”6.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias,

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional7.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que M & D FASHION S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 905-2023-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de SST, tipificada en el numeral 28.9 del artículo 28 del RLGIT, una (01) infracción MUY GRAVE en materia de labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, y una (01) infracción MUY GRAVE en materia de labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 14 de julio de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por M & D FASHION S.A.C.

Debe observarse la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 207 del TUO de la LPAG, establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 con la siguiente redacción:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT, establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, establece que éste tiene por finalidad:

Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre estas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente.

Asimismo, el artículo 9 de la LGIT, establece que “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los supervisores- inspectores, lo inspectores de trabajo y los inspectores auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (…) Colaborar con ocasión de sus visitas u otras actuaciones inspectivas.”, siendo la comparecencia una de las modalidades de actuación inspectiva conforme lo regula el artículo 1110 de la LGIT (énfasis añadido).

El literal b) numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT, establece que: “En cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores o equipos designados iniciarán las actuaciones de investigación mediante alguna de las siguientes modalidades: (…) Comparecencia: Exige la presencia del sujeto inspeccionado ante el inspector del trabajo, en la oficina pública que se señale, para aportar la documentación que se requiera en cada caso y/o para efectuar las aclaraciones pertinentes. El requerimiento de comparecencia se realiza conforme a lo previsto en los artículos 67 y 68 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS" (énfasis añadido).

Por su parte, inciso 3) del artículo 36 de la LGIT establece que “Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: (…) 3. La inasistencia a la diligencia, cuando las partes hayan sido debidamente citadas, por el Inspector o la Autoridad Administrativa de Trabajo y éstas no concurren” (énfasis añadido).

Ahora bien, del expediente inspectivo, se aprecia el documento denominado “requerimiento de comparecencia” de fecha 31 de mayo de 2018, notificado en la modalidad personal en la misma fecha, de acuerdo al artículo 21 del TUO de la LPAG, conforme puede visualizarse a continuación:

En ese contexto, el RLGIT, que tipifica y contiene las infracciones, establece en el numeral 46.10 del artículo 46, que la inasistencia del sujeto inspeccionado ante el requerimiento de comparecencia constituye infracción muy grave a la labor inspectiva, la cual es pasible de sanción económica.

En el caso de autos, y conforme consta en el acta de Infracción, la impugnante habría incumplido con asistir a la comparecencia programada para el 11 de junio de 2018 a las 10:30 horas en las instalaciones de la Intendencia de Lima Metropolitana, y consta la debida advertencia que “cabe recordarle que la insistencia constituirá infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según dispone los artículos 36 y 39 de la Ley N° 28806, Ley General de Inspección del trabajo, y los artículos 45 y 46 de su reglamento aprobado por D.S. N° 018-2006-TR”. Por tanto, el inspector comisionado y las autoridades de mérito consideran la comisión de la infracción tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT.

Conforme se desprende del numeral 4.21 de los hechos constatados del acta de infracción, a la diligencia de comparecencia programada para el día 11 de junio de 2018, no se apersonó y/o asistió, el apoderado o representante alguno por parte del sujeto inspeccionado, pese a encontrarse debidamente notificada, hechos que no han sido negados por la misma inspeccionada, en sus escritos de descargos, apelación y en el presente recurso de revisión. Por tanto, estaría plenamente acreditado la comisión de la infracción tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT.

En ese entendido, estando a la notificación efectuada del requerimiento de comparecencia, sin que haya sido atendido dentro del plazo otorgado por el inspector comisionado, se corrobora las conductas reprochables sancionadas por la autoridad de primera instancia y confirmadas en la resolución venida en grado, observando el debido

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece lo siguiente:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que “si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a la identificada dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

Así las cosas, corresponde indicar que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor -inspector de trabajo- que puede tener como objeto el revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador (medida de requerimiento en modalidad de subsanación de una infracción determinada por la inspección del trabajo), existiendo otra variante por la que los inspectores conminan al sujeto inspeccionado a adecuar su comportamiento a lo prescrito en las normas de trabajo (medida de requerimiento en modalidad de rectificación de una infracción determinada por la inspección del trabajo).

Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el artículo 46 numeral 46.7 del RLGIT.

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022, en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

En este caso, parte de los argumentos del recurso de revisión resumidos en el numeral V de la presente Resolución, se refieren al cumplimiento de obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo; el cual, conforme a lo precisado por el precedente de observancia obligatoria, no es posible invadir una competencia administrativa vedada, por cuanto, tales infracciones están calificadas como “graves” y han adquirido firmeza con la notificación de la Resolución de Intendencia.

Es oportuno señalar que, este Tribunal mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2021- SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, señalando: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo que, su configuración se efectúa independientemente de las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de seguridad y salud en el trabajo, que se detecten.

Estando a lo señalado, se debe tener en cuenta que, respecto a las infracciones que son materia de corrección de las conductas antijurídicas en la medida inspectiva de requerimiento, calificadas como infracciones graves en el acta de infracción, se ha agotado la vía administrativa, esto es, ha causado estado11, no correspondiendo analizar los argumentos del recurso de revisión relacionados con las referidas infracciones.

Ahora bien, de autos se observa que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 21 de junio de 2018, ordenó a la inspeccionada que cumpla en un plazo máximo de seis (06) días hábiles, con la adopción de las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento, ordenando cumplir con las siguientes acciones:

En este punto corresponde invocar el precedente administrativo aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 11 de junio de 2023 en el diario oficial El Peruano, referida a los elementos de la medida de requerimiento se dispuso:

Es pertinente precisar que, el cumplimiento de una medida inspectiva de requerimiento exige, en principio, su atención integral, oportuna y conforme a los términos válidamente establecidos por la autoridad inspectiva. Dado su carácter coercitivo, dicha medida presupone la existencia de mandatos claros, posibles y emitidos dentro del marco normativo aplicable, pues únicamente frente a requerimientos válidamente determinados puede exigirse su acatamiento íntegro dentro del plazo conferido, sin que resulte admisible un cumplimiento fragmentario o condicionado a interpretaciones unilaterales del administrado.

En efecto, aunque la medida inspectiva de requerimiento pueda comprender diversos mandatos específicos, cada uno de éstos responde a un incumplimiento específico y constituye una obligación autónoma que debe ser cumplida de manera independiente. La eventual invalidez o cuestionamiento de alguno de los mandatos no compromete, por sí misma, la exigibilidad de los demás, siempre que éstos hayan sido emitidos conforme a la razonabilidad, el deber de colaboración y la buena fe procedimental; sin embargo, dicha autonomía no habilita a la Administración a exigir el cumplimiento de mandatos cuyo contenido resulte defectuoso, irrazonable o de imposible ejecución, pues ello afectaría la propia finalidad de la medida inspectiva de requerimiento. En esa línea, el administrado mantiene vigente su deber de colaboración previsto en el artículo 9° de la LGIT, lo que implica dar cumplimiento a las obligaciones válidamente dispuestas, incluso cuando pueda discrepar sobre algún extremo individual. Esta interpretación razonable y proporcional garantiza que la medida sea cumplida con su objetivo sin que la discusión sobre un mandato específico afecte la efectividad y validez de los demás.

En el presente caso, del análisis integral de la medida inspectiva de requerimiento se advierte que, si bien el personal inspectivo consignó las obligaciones en materia de relaciones laborales incumplidas cuyo cumplimiento debía acreditarse, así como las disposiciones normativas vinculadas, se omitió identificar de manera expresa y concreta el tipo infractor previsto en el RLGIT que resultaba aplicable frente a los incumplimientos advertidos. Tal individualización normativa constituye un elemento esencial de la medida, en tanto el artículo 14° de la LGIT dispone que tal medida se reflejará por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, lo que implica la observancia estricta de estándares contenidos en la reglamentación aplicable.

En esa línea, la exigencia de consignar el tipo infractor no se deriva únicamente de la Directiva N° 001-2016-SUNAFIL/INII, denominada “Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva” aprobada por la Resolución de Superintendencia N° 039-2016- SUNAFIL 12 (en adelante, la Directiva), sino que emana directamente del Principio de Legalidad y de lo establecido en el artículo 14° de la LGIT y del artículo 17° del RLGIT, los cuales supeditan la emisión de una medida a la comprobación previa de una infracción subsanable. La Directiva no introduce exigencias autónomas, sino que desarrolla el mandato legal de asegurar que toda medida de requerimiento detalle los hechos constitutivos del incumplimiento, las normas vulneradas y el tipo infractor por el cual el RLGIT tipifica dicha conducta infractora. En tal virtud, la observancia de la Directiva constituye una manifestación concreta del principio de legalidad y no un requisito meramente formal o accesorio.

En consecuencia, la omisión de identificar el tipo infractor aplicable impide que el administrado conozca de manera íntegra y clara la ilicitud que se le atribuye y, por ende, limita su posibilidad de anticipar las consecuencias jurídicas derivadas de un eventual incumplimiento. La ausencia de dicho elemento afecta directamente los Principios de Legalidad y Debido Procedimiento, al privar al sujeto inspeccionado de la información mínima necesaria para evaluar si corresponde acatar la tesis de la autoridad inspectiva, subsanar las conductas observadas o cuestionar la validez de los mandatos emitidos.

Debe considerarse que el encuadramiento jurídico preliminar —esto es, la identificación del tipo infractor en el que podría subsumirse la conducta advertida— constituye una actuación de especial relevancia, en tanto proyecta de manera inmediata los efectos de la potestad inspectiva sobre la esfera jurídica del administrado y define el marco jurídico de su eventual responsabilidad. La emisión de una medida inspectiva de requerimiento presupone que el personal inspectivo cuenta, al menos de manera indiciaria, con una hipótesis de antijuricidad susceptible de ser revertida por el sujeto inspeccionado. Por ello, no resulta compatible con el debido procedimiento que el tipo infractor sea incorporado recién en el Acta de Infracción, sin haber sido previamente comunicado al sujeto inspeccionado, pues ello lo expone a una imputación de responsabilidad sobre hechos cuyo encuadre jurídico desconocía al momento de evaluar el cumplimiento del mandato contenido de la medida.

En atención a lo expuesto, la omisión del tipo infractor sustantivo constituye un vicio trascendente que afecta el contenido y validez de la medida inspectiva de requerimiento, al impedir conocer la causa jurídica que justifica su emisión y, en consecuencia, desnaturalizar su finalidad preventiva y correctiva. Una medida carente de tipificación no permite al administrado identificar las ilicitudes previamente constatadas ni comprender las conductas cuya subsanación se le exige, careciendo así de la estructura mínima requerida para generar efectos jurídicos válidos.

Bajo dicho escenario, la medida inspectiva de requerimiento se configura como un mandato genérico desprovisto de los elementos esenciales que exige el principio de legalidad para dotarlo de validez y exigibilidad. En tal sentido, no resulta jurídicamente viable atribuir responsabilidad por su presunto incumplimiento, por cuanto la imposición de la infracción muy grave prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT depende de la validez de la medida que se afirma transgredida.

En consecuencia, corresponde dejar sin efecto la multa impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, al verificarse que esta se sustentó en una medida inspectiva emitida en contravención del principio de legalidad y carente de los elementos mínimos necesarios para su exigibilidad.

El Principio de Debido Procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA/TC, una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: ser una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:

Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material13.(énfasis añadido).

En esta misma línea, el Tribunal Constitucional precisa lo siguiente en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-PA/TC:

Como se aprecia, en nuestro ordenamiento administrativo, se ha contemplado que “no se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento”15.

En el presente caso, de la revisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 702-2022- SUNAFIL/ILM/SIRE1, se aprecia que incurre en un vicio de motivación al no haber evaluado adecuadamente el tipo infractor imputado al administrado (numeral 28.9 del artículo 28 del RLGIT -muy grave-), en el marco de lo constatado en actuación inspectiva, respecto de la presunta omisión en la implementación del reglamento de seguridad y salud en el trabajo.

Ante ello, si bien la autoridad sancionadora emitió pronunciamiento evaluando la responsabilidad de la administrada en cuanto a las materias sustantivas de la inspección, respecto de la infracción materia de análisis, no desarrolló la evaluación de los supuestos que el tipo infractor atribuido a la administrada contiene, en el marco de lo recabado por el cuerpo inspectivo en actuación inspectiva y lo desarrollado en el procedimiento administrativo.

Así, corresponde analizar el cumplimiento del principio de tipicidad16. Sobre el particular, recuerda la doctrina que “el mandato de tipificación que este principio

Por su parte, el Tribunal Constitucional ha determinado en la sentencia recaída en el expediente Nº 01873-2009-AA/ TC, lo siguiente:

En esa misma línea, el Tribunal Constitucional también estableció en la sentencia recaída en el expediente Nº 2192- 2004-AA/TC, que:

En esa medida, es posible afirmar que la observancia del principio en cuestión constriñe a la Administración Pública a que, desde el inicio de un procedimiento administrativo sancionador, en la construcción de la imputación sea posible comprobar la correcta subsunción de una conducta del administrado con el hecho infractor tipificado como sancionable por el incumplimiento de la normativa sociolaboral.

Es así como, de la lectura del numeral 28.9 del artículo 28 del RLGIT, contiene un tipo infractor referido al incumplimiento total respecto de la implementación de un reglamento de seguridad y salud en el trabajo en el centro de trabajo; supuesto distinto al definido en el numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT, el cual contiene un tipo infractor referido al incumplimiento parcial en cuanto a la implementación y actualización de los registros relacionados con la seguridad y salud en el trabajo, entre ellos, el reglamento de seguridad y salud en el trabajo, entre otros.

De acuerdo a ello, se verifica que la imputación de infracción por la indebida implementación de un registro de seguridad y salud en el trabajo, la cual fue tipificada por el cuerpo inspectivo bajo el tipo infractor regulado en el numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT, se sostiene sobre dos observaciones medulares: i) El reglamento de seguridad y salud en el trabajo no describe los estándares de seguridad y salud en las operaciones realizadas por el sujeto inspeccionado y, ii) El reglamento de seguridad y salud en el trabajo no describe los estándares de seguridad y salud en las actividades conexas.

En ese marco de hechos, se aprecia que la adecuación del tipo infractor por la autoridad de instrucción no se ha encontrado correctamente definida en el marco del supuesto establecido bajo el numeral 28.9 del artículo 28 del RLGIT, pues conforme a lo analizado, esta figura se encuentra dirigida a sancionar la no implementación de un reglamento de seguridad y salud en el trabajo en el centro de trabajo, supuesto no concordante con lo constatado en actuación inspectiva, pues se verifica que el administrado si ha contado con un reglamento interno de seguridad y salud en el trabajo, el cual no describe los estándares de seguridad y salud en las operaciones realizadas por el sujeto inspeccionado y en las actividades conexas, supuesto que se subsume en el tipo infractor del numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT, conforme a lo definido por el cuerpo inspectivo, el cual se encuentra dirigido a sancionar la no implementación o actualización de los registros relacionados con la seguridad y salud en el trabajo, entre los cuales se contempla el reglamento de seguridad y salud en el trabajo.

Dicha incongruencia en la imputación, no ha resultado evaluada y absuelta por la autoridad sancionadora, quien ha acogido el razonamiento de la Autoridad de Instrucción a pesar de la existencia de un reglamento interno de seguridad y salud en el trabajo presentado por la administrada durante las actuaciones inspectivas de investigación. Por tanto, constituye una afectación al principio de tipicidad el imputarle a la impugnante la comisión de una infracción que no se subsume en el plano fáctico del presente caso, esto es, el incumplimiento total de la implementación del registro interno de seguridad y salud en el trabajo.

Dicho proceder acredita que la autoridad sancionadora ha optado por ignorar su deber de garantizar que la motivación de su pronunciamiento comprenda la subsunción de la

Resulta imperativo enfatizar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar el respeto por los principios del procedimiento administrativo -entre los cuales se encuentran los principios de Debido Procedimiento18 y Verdad Material19-, y que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho; así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente establecidos. Del mismo modo, la conducta de la Administración debe ser objetiva y clara en cuanto a la determinación de los hechos.

Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14 del TUO de la LPAG20, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación insuficiente o parcial sino una aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo, así tenemos:

Por tanto, resulta imposible convalidar la actuación y motivación de la instancia de mérito, la cual debió evaluar de manera adecuada el marco normativo que nuestro sistema integra, respecto de los cuestionamientos invocados en el recurso de apelación. Lo anterior generó la vulneración del derecho de defensa del administrado21 y al debido procedimiento. Debe recordarse que recae en la Administración el deber de acreditar fehacientemente cada conducta antijurídica atribuida al imputado, luego de un procedimiento llevado a cabo con las garantías constitucionalmente reconocidas y reseñadas líneas arriba.

Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Sub Intendencia N° 702-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE1, como la Resolución de Sub Intendencia N° 1061-2023-SUNAFIL/ILM/SISA1, confirmada por la Resolución de Intendencia N° 905- 2023-SUNAFIL/ILM, incurre en vicio de nulidad y se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, dada la existencia de un vicio en el acto administrativo constituido por contravención al requisito de motivación.

Cabe indicar que la nulidad parcial de un acto administrativo se produce cuando el vicio que la causa afecta solo a una parte de dicho acto y no a su totalidad, siendo necesario que la parte afectada y el resto del acto administrativo sean claramente diferenciables e independizables para que se pueda seccionar solo la parte que adolece de nulidad22. Por tanto, cuando se afirma que existe un acto que sufre de nulidad parcial, también se afirma, implícitamente, que en ese mismo acto existe, necesariamente, un acto parcialmente válido, en la parte que no adolece de vicio alguno, tal como se evidencia en el presente caso.

En tal sentido, considerando que la Resolución de Sub Intendencia N° 702-2022- SUNAFIL/ILM/SIRE1, en el extremo referido a la infracción muy grave tipificada en el numeral 28.9 del artículo 28 del RLGIT, ha sido emitida vulnerando el derecho a la debida motivación; corresponde declarar la nulidad parcial de la citada resolución, y de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento vinculados a dicho extremo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.1 y 13.2 del artículo 1323 del TUO de la LPAG.

Cabe mencionar que, la nulidad parcial permite anular una parte del acto y dejar intacta la otra, separando según la independencia que las mismas puedan brindar respecto de la otra parte. De igual manera permite reconocer otros efectos distintos al acto nulo24.

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial que motiva la nulidad parcial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión en el extremo referido a la infracción muy grave tipificada en el numeral 28.9 del artículo 28 del RLGIT, acorde a los argumentos contenidos en la presente Resolución.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En este expediente se han identificado vicios al debido procedimiento de la impugnante, sustentado en una inexistencia de motivación desde la Sub Intendencia, al haber vulnerado el Principio de Tipicidad y no haber analizado ni desvirtuado de forma motivada la alegación planteada por la impugnante en el proceso administrativo, respecto de la implementación del registro interno de seguridad y salud en el trabajo.

En tal sentido, considerando que la Resolución de Sub Intendencia N° 702-2022- SUNAFIL/ILM/SIRE1, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo, sobre la base de una indebida motivación, se verifica la nulidad del procedimiento administrativo.

En tal sentido, es indispensable que este Tribunal revise el cumplimiento de la normativa pertinente -tanto adjetiva como sustantiva- así como que vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo. Por tanto, al apreciar la vulneración de principios del procedimiento administrativo contra la impugnante, el Tribunal se encuentra en la obligación de revisar el cumplimiento del ordenamiento jurídico.

Por otro lado, se remite la presente Resolución a la Intendencia de Lima Metropolitana y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes —sin perjuicio del pronunciamiento que se emita como efecto de la nulidad desarrollada en la presente resolución—, como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva. N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y calificación SST No acreditar contar con un comité de seguridad y salud en el trabajo conforme a las normas legales vigentes. Numeral 27.12 del artículo 27 del RLGIT