Llerena Oviedo Ronny Alberto — Res. 10-2023

Mediante Orden de Inspección N° 3760-2020-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 288-2021-SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica al impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por negarse a presentar la información solicitada mediante requerimiento de información para el día 16 de febrero de 2021.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 232-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 03 de junio de 2021, notificada el 07 de junio de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 436-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 08 de julio de 2021, (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de Arequipa, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 784-2021-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, de fecha 23 de diciembre de 2021, notificada el 28 de diciembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 5,632.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 29 de diciembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 784-2021-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 090-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 11 de marzo de 20222, la Intendencia Regional de Arequipa declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 28 de marzo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 090- 2022-SUNAFIL/IRE-AQP.

La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 1000-2022- SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 31 de marzo de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante,

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que LLERENA OVIEDO RONNY ALBERTO, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 090-2022- SUNAFIL/IRE-AQP, que confirmó la sanción impuesta de S/ 5,632.00 por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 15 de marzo de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por LLERENA OVIEDO RONNY ALBERTO.

En principio, respecto a la notificación efectuada a la impugnante, es preciso indicar que las obligaciones empresariales contenidas en el Decreto Supremo N° 003-2020-TR — publicado en el diario oficial El Peruano el día 14 de enero de 2020— resultan una norma de carácter imperativo y genera un régimen obligatorio bajo los parámetros convalidados por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y la Presidencia del Consejo de Ministros, conforme con las reglas del TUO de la LPAG.

En efecto, debe recordarse que el quinto párrafo del numeral 20.4 del artículo 20 del TUO de la LPAG establece que las entidades pueden asignar al administrado una casilla electrónica para notificarle actuaciones diversas, “siempre que cuente con el consentimiento expreso del administrado” y que, con la opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, “puede aprobar la obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica”. Esta alternativa a la voluntariedad ha sido satisfecha, conforme se describe en el quinto párrafo de la parte considerativa de la norma especial, el Decreto Supremo N° 003-2020- TR.

Cabe señalar que, el Tribunal de Fiscalización Laboral ha venido conociendo recursos de revisión en los que se han alegado diversos argumentos para cuestionar la validez de la notificación de las comunicaciones depositadas en la casilla electrónica. Esto motivó a que se examine varios casos a la luz del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, norma que establece al menos seis reglas relevantes sobre la materia discutida:

Es también relevante para el análisis sobre la obligatoriedad de la casilla electrónica que el Decreto Supremo N° 003-2020-TR emitió, en su Primera Disposición Complementaria Final, un cronograma para su implementación. El mismo fue aprobado a través de la Resolución de Superintendencia N° 058-2020-SUNAFIL e, incluso, fue modificado posteriormente por la Resolución de Superintendencia N° 114-2020-SUNAFIL, ya en el marco de la presente Emergencia Sanitaria. Asimismo, se aprecia que la propia SUNAFIL ha procurado la difusión de esta obligación, lo que fluye por ejemplo de materiales

En este extremo es preciso añadir que, el artículo 51 de la Constitución reconoce al principio de publicidad, declarando su carácter “esencial para la vigencia de toda norma del Estado”. Sobre este principio basal del Sistema Jurídico, el Tribunal Constitucional — en la Sentencia de fecha 28 de mayo de 2020 recaída en el Expediente 0001-2017-PI/TC— ha afirmado que tiene “naturaleza esencial” respecto de “todo Estado constitucional de derecho” (Fj. 6) y que “tiene una estrecha relación con la protección de los principios democrático-constitucionales de transparencia y seguridad jurídica” (Fj. 49).

Igualmente, cabe rescatar que el Alto Tribunal ha manifestado en la Sentencia de fecha 1 de julio de 2021 recaída en el expediente 01023-2021-PA/TC, lo siguiente:

Así también cabe recordar que, en la Sentencia de fecha 22 de junio de 2011 recaída en el Expediente Nº 02098-2010-PA/TC —un caso referido al ejercicio de facultades sancionadoras, aunque de carácter disciplinario—, el Tribunal Constitucional ha resuelto lo siguiente:

Estando a lo señalado precedentemente, se advierte que las notificaciones se encuentran válidamente efectuadas, en atención a lo dispuesto al Decreto Supremo N° 003-2020-TR, por lo que, corresponde no acoger este extremo del recurso de revisión.

Es pertinente añadir, además, que la entrada en vigor de esta obligación no agrede a la razonabilidad, pues precisamente ocurre durante un tiempo de digitalismo que define a las actividades socioeconómicas y, en particular, se implementó durante la pandemia. Este contexto llevó a que entidades privadas y públicas, por igual, se sirvan extensivamente de los medios tecnológicos disponibles para todo tipo de interacciones de contenido socioeconómico; de esta forma, la proporción entre los medios y fines que persigue la Administración Pública, con la notificación por vía de la casilla electrónica, se encuentra corroborada, respondiendo a la satisfacción de su cometido (respetándose así al principio de razonabilidad del procedimiento administrativo, conforme está plasmado en el punto 1.4 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG).

Respecto a lo alegado en el recurso de revisión mencionado en el párrafo precedente, esta Sala se ha pronunciado en extenso sobre los alcances de la notificación electrónica a través del Sistema Informático de Notificación Electrónica de la SUNAFIL (SINEL-SUNAFIL), aprobado mediante Decreto Supremo N° 003-2020-TR, en concordancia con los alcances del numeral 20.4 del artículo 20 del TUO de la LPAG, la misma que complementa los alcances de la notificación en la casilla electrónica, aprobando la obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica.

Así, desde el primer pronunciamiento de esta Sala, recaído en la Resolución N° 129-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 22 de julio de 2021 hasta la fecha, han quedado plenamente acreditados los siguientes conceptos:

Por su parte, el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR prescribe que “la SUNAFIL asigna al usuario una casilla electrónica en el Sistema Informático de Notificación Electrónica, la cual se constituye en un domicilio digital obligatorio para la notificación de los actos administrativos y/o actuaciones emitidas en el marco de sus funciones y competencias que correspondan ser informadas al administrado. La SUNAFIL comunica al usuario cada vez que se le notifique un documento a la casilla electrónica a través de las alertas del Sistema Informático de Notificación Electrónica, en su correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería”.

El artículo 8 del mismo cuerpo normativo, establece que las obligaciones que debe tener el usuario de la casilla electrónica son:

En ese sentido, resulta relevante para el presente caso, que se determine que todos los dispositivos legales antes señalados, se encuentran debidamente publicados en el Diario Oficial El Peruano. Por tanto, dichas normas son de público conocimiento y de obligatorio cumplimiento desde el día siguiente de su publicación conforme lo establece el artículo 109 de la Constitución Política del Perú. Por ello, al ser responsabilidad del administrado el conocer lo dispuesto en las normas citadas, y siendo que ésta pudo tomar conocimiento sobre los alcances de la implementación de la Casilla Electrónica, no se advierte la falta de razonabilidad en la aplicación de un procedimiento que se encuentra regulado en las normas legales de la materia.

Respecto a los requisitos de validez, el artículo 11 del mismo Decreto Supremo N° 003- 2020-TR, cuando norma la validez y efecto de la notificación vía casilla electrónica establece:

La notificación se entiende válidamente efectuada con el depósito del documento en la casilla electrónica asignada al usuario. 11.2 La notificación surte efecto el día que conste haber sido recibido en la casilla electrónica o, en caso tal día sea no hábil, a partir del primer día hábil siguiente de haber sido recibida.

Es así que considerando lo fundamentado en cuanto a la validez de la notificación mediante casilla electrónica, corresponde analizar las particularidades del caso en torno a la declaración jurada requerida al administrado, en la que se consignó su correo electrónico.

En principio, debemos señalar que el 14 de enero de 2020, se publicó el Decreto Supremo N° 003-2020-TR, norma que aprueba el uso obligatorio de la casilla electrónica para efectos de notificación de los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL, teniendo como objeto “regular el uso obligatorio de la notificación vía casilla electrónica, con miras a efectuar notificaciones, en los procedimientos administrativos y actuaciones de la SUNAFIL a través de su Sistema Informático de Notificación

Así, en su Primera y Segunda Disposición Complementaria Final establece lo siguiente:

Con esta disposición, la norma exige que este Sistema Informático de Notificación Electrónica se emplee por los inspectores asignados en los procedimientos administrativos y en las actuaciones de la SUNAFIL, estableciendo de esta forma, el uso obligatorio de la notificación vía casilla electrónica.

Adicionalmente, mediante el artículo 1 de la Resolución de Superintendencia N° 058- 2020-SUNAFIL, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 08 de marzo de 2020, se aprueba el Cronograma de implementación a nivel nacional del Sistema Informático de Notificación Electrónica de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL, el cual fue modificado mediante el artículo 2 de la Resolución de

Por otra parte, mediante Resolución de Superintendencia N° 164-2021-SUNAFIL, publicada el 29 de mayo de 2021, en su artículo 1 establece:

La referida resolución en su artículo 2 prescribe: “Modifíquese el artículo 1 de la Resolución de Superintendencia N° 058-2020-SUNAFIL, modificado por el artículo 2 de la Resolución de Superintendencia N° 114-2020-SUNAFIL, el cual queda redactado en los términos siguientes”:

En ese entendido, de la citada resolución se evidencia que la notificación de los requerimientos de información, mediante casilla electrónica, resultaban obligatorios a partir del 31 de diciembre de 2020, lo cual también exigía que las actuaciones inspectivas de investigación cumplieran con dicho cronograma.

En el presente caso, de la revisión del expediente inspectivo, a folio 02, se tiene que el 15 de enero de 2021, el inspector comisionado mediante requerimiento de información solicita al empleador que presente al correo electrónico gguillen@sunafil.gob.pe perteneciente al Inspector de Trabajo adscrito a la Intendencia Regional de Arequipa, hasta las 17:00 horas del día 22 de enero del 2021, la siguiente información conforme figura en la siguiente imagen:

Entre los documentos requeridos se aprecia, a folio 05 del expediente inspectivo, el formato de “Declaración Jurada de cumplimiento de información vía correo electrónico u otro medio” firmada por el representante legal, mediante el cual se autorizaría la notificación de las actuaciones en el presente procedimiento mediante correo electrónico. Documento en el cual, la impugnante consignó como correo electrónico rllerena@notaria.llerena.com, conforme se aprecia a continuación:

El modelo de declaración jurada requerido, se encontraba sustentado en la “Directiva 001-2020-SUNAFIL/INII sobre el Ejercicio de la Función Inspectiva” aprobado por Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, de fecha 03 de febrero de 2020, el cual establecía en su numeral 7.11.2, que el sujeto inspeccionado autoriza a la autoridad de trabajo la comunicación por dicho medio, indicando al personal inspectivo a qué correo electrónico, número de teléfono u otro medio electrónico le puede solicitar información y éste se compromete a revisarlo diariamente.

Sin embargo, corresponde señalar que al momento de solicitar este documento, el inspector comisionado no tuvo en consideración que ya se encontraba en aplicación lo dispuesto en la Resolución de Superintendencia N° 164-2021-SUNAFIL, publicada el 29 de mayo de 2021, en la cual se aprobó el cronograma de implementación a nivel nacional del Sistema Informático de Notificación Electrónica de la SUNAFIL (SINEL-SUNAFIL), que precisaba que a partir del 31 de diciembre de 2020, resultaba obligatorio utilizar la notificación por casilla electrónica en las actuaciones inspectivas de investigación, conforme a lo exigido en el segundo párrafo de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Supremo N°003-2020-TR.

Siendo esto así, el actuar de solicitar que la impugnante presente la declaración jurada no se justificó en alguna imposibilidad del administrado de acceder al SINEL-SUNAFIL, ni mucho menos a lo precisado en el artículo 12 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, el cual establece que cuando exista una imposibilidad de efectuar la notificación vía casilla electrónica utilizando el Sistema Informático de Notificación Electrónica, se utilizarán las otras modalidades de notificación previstas en el artículo 20 del TUO de la LPAG, de acuerdo al orden de prelación previsto en dicho artículo, y/o se adoptarán las acciones que correspondan para atender la situación que imposibilitó el uso de la notificación vía casilla electrónica.

En consecuencia, de acuerdo a esta Sala, la Autoridad Inspectiva debió tener en cuenta la obligatoriedad del uso de la notificación mediante casilla electrónica, y no incorporar el uso del correo electrónico del administrado, requerido mediante declaración jurada; por lo cual, se evidencia la inaplicación de las disposiciones legales citadas del Decreto Supremo N° 003-2020-TR en el procedimiento inspectivo, lo cual lesiona el principio del debido procedimiento; máxime teniendo en cuenta que en todo procedimiento administrativo sancionador existe la obligación de observar las reglas que informan y regulan el procedimiento administrativo. En esa línea, conforme ha señalado el Tribunal Constitucional peruano, el fundamento de dicha obligación nace de la Constitución Política del Perú, que en su artículo 139 establece como un derecho de la función jurisdiccional, aplicable en sede administrativa, la “observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”.

Pese a ello, la Autoridad Instructora del presente procedimiento administrativo sancionador decidió acoger en su integridad la propuesta de sanción planteada por la Autoridad Inspectiva, sin reparar esta incongruencia ni disponer su subsanación, de corresponder. En base a lo expuesto, esta Sala determina que la Imputación de Cargos N° 232-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP de fecha 03 de junio de 2021, configura la causal de nulidad prevista en el numeral 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG13, dado que el instructor debió revisar que el contenido del Acta de Infracción se encuentre acorde con lo dispuesto en el artículo 54 incisos a), b), e), f), g), h) e i) del RLGIT, y disponer las subsanaciones que correspondan, de ser el caso14.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del PAS que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo. En ese sentido, es indispensable que esta Sala revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.

Por tanto, al apreciar la vulneración de principios del procedimiento administrativo, general y sancionador, esta Sala se encuentra en la obligación de revisar el cumplimiento de esta normativa adjetiva en materia sociolaboral. Cabe resaltar que la normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujeto del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo.

Como consecuencia de la revisión efectuada, se hace necesario no sólo ejercer la potestad anulatoria que ostenta esta Sala a fin de corregir la vulneración evidenciada, sino, además, analizar los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo y establecer condiciones para garantizar su uniformidad, como sucede en el presente caso.

En ese sentido, dado que la Imputación de Cargos N° 232-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 03 de junio de 2021, ha sido emitida en perjuicio de la finalidad pública del PAS; es decir, apartándose del interés público, careciendo de efectos y, por tanto, no permite la determinación de responsabilidad administrativa, así como de la resolución impugnada que la confirmó en todos sus extremos. En tal sentido, debe retrotraerse lo actuado hasta la fecha del acto declarado nulo.

Por consiguiente, al no haberse superado el plazo de 2 años contado a partir de la fecha en que haya quedado consentida la Imputación de Cargos N° 232-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 03 de junio de 2021, estipulado en el artículo 213.3 del artículo 213 del TUO de la LPAG, corresponde a esta Sala declarar la nulidad de oficio de dicha Imputación de Cargos, dejándose a salvo el derecho de cualquiera de las partes para que lo haga valer en la vía legal que corresponda, debido a que el presente pronunciamiento incide en la tramitación del procedimiento, y no sobre el fondo del asunto.

Cabe precisar que, como la declaración de nulidad de oficio en el presente caso no trata acerca de un acto administrativo favorable al administrado, no corresponde previamente a este pronunciamiento correr traslado a la impugnante, conforme lo dispuesto en el artículo 213.2 del artículo 213 del TUO de la LPAG.

En consecuencia, se remiten los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo y de los sucesivos actos en el procedimiento sancionador, a fin que disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al TUO de la LPAG.

Finalmente, corresponde amparar este extremo del recurso de revisión y no es necesario pronunciarse sobre los demás argumentos planteados por la impugnante.