| Resolución N° | 0166-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 6681-2020-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Librería la Familia S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 475-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 16 de febrero de 2024 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar, INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por LIBRERÍA LA FAMILIA S.A., en contra la Resolución de Intendencia N° 475-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 24 de marzo de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 6681-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 475-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referido a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a LIBRERÍA LA FAMILIA S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20240214MCR
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 3264-2018-MTPE/1/20.4, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1129-2018- MTPE/1/20.4 (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otras, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento notificada el 12 de julio de 20182; en el marco del operativo denominado “DIT OPERATIVO FORMACIÓN E INFORMACIÓN 2018”.
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Planillas o registros que la sustituyan (Sub materia: Registro de trabajadores y otros en planilla); identificación de peligros y evaluación de riesgos (Sub materia: Incluye todas); Equipos de protección personal (Sub materia: Incluye todas); Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (Sub materia: Comité (o Supervisor) de Seguridad y Salud en el Trabajo); y, Formación e información sobre seguridad y salud en el trabajo (Sub materia: Incluye todas). 2 Véase folio 31 del expediente inspectivo. 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft 20555195444 soft
Que, mediante Imputación de Cargos N° 517-2021-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 05 de marzo de 2021, notificada el 08 de marzo de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1382-2021-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 15 de noviembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1294-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 03 de diciembre de 2021, notificada el 06 de diciembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 20,542.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no haber identificado los peligros y evaluado los riesgos de los puestos de trabajo de su organización conforme a ley, tipificada en el numeral 27.3 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,602.50.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con haber nombrado al supervisor de seguridad y salud en el trabajo conforme a ley, tipificada en el numeral 27.12 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,602.50.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 12 de julio de 2018, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,337.50.
Con fecha 17 de diciembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1294-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo siguiente:
i. Refieren que, de manera previa a la emisión de la resolución apelada, no se sustentó -ya sea a través del Acta de Infracción o el Informe Final- la base legal que se ocupa de los lineamientos para elaborar la matriz IPER. Si bien la norma cuyo incumplimiento se atribuye resulta el Reglamento de la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, la cual exige el deber de realizar la evaluación de cada puesto de trabajo, y no por área de trabajo, dicho dispositivo es confuso, puesto que, ante la presencia de cuatro (04) trabajadores con el mismo cargo, sería inoficioso llevar a cabo el estudio por cada uno. Igual situación ocurre en los puestos de asistente contable y administrativo, por lo que, resulta innecesario desarrollar un estudio independiente de cada uno, máxime si cumplen iguales roles. ii. Advierten que el citado dispositivo ha sido interpretado de manera favorable a la Administración, vulnerando el principio de razonabilidad y legalidad. De otro lado, pese a que se exige elaborar la matriz IPER de acuerdo a la Resolución Ministerial N° 050-2013-TR -aprueba los Formatos Referenciales que contemplan la información mínima que deben contener los registros obligatorios del Sistema de Gestión de
Seguridad y Salud en el Trabajo-, debe considerarse el título denominativo de dicha norma en la que se infiere que sus alcances son estrictamente referenciales, tal como ha sido descrito en el artículo 3 del Anexo 1 de la norma antes precisada.
iii. Adicionalmente, expresan que, contrariamente a lo alegado en la resolución apelada, el principio de tipicidad se extiende cuando la norma describe con suficiente grado de certeza la conducta infractora, por lo que -en el presente caso- se ha dejado un cambio abierto de subjetividad sobre la aplicación de la norma infractora. Finalmente señalan que no existe, conexión lógica entre la norma que se imputa y la consecuencia por la que se sanciona.
iv. Señalan que, no se ha explicado lo que manifiesta la ley en torno al correcto cumplimiento de llevar a cabo las elecciones para nombrar al supervisor de seguridad y salud en el trabajo, tales como la consecuencia ante errores materiales en el acta, así como la validez de los votos consignados. Se ha requerido en el descargo que se especifique qué ley y en qué extremo se ha desconocido, puesto que se encuentran frente a un error material subsanable, lo que resulta diferente a no haber realizado la elección del representante.
v. Por último, refieren que la infracción en materia de labor inspectiva resulta una en la que se impone una doble sanción. Al advertir las sanciones anteriores se debería terminar con la multa, pero a través de la infracción por el no cumplimiento de la medida inspectiva se pretende sancionar por la causal genérica (infracción en materia de seguridad y salud en el trabajo), la cual representa una doble sanción encubierta bajo otro rótulo. Por tanto, no sólo se ha vulnerado el principio de non bis in ídem, sino también dicha infracción representa un abuso de derecho.
Mediante Resolución de Intendencia N° 475-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 24 de marzo de 20223, la Intendencia de Lima Metropolitana, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Que, la inspeccionada posee la obligación de adoptar una evaluación efectiva de los riesgos latentes en las actividades de trabajo, lo que supone llevar a cabo el análisis de cada puesto, en aras de garantizar la mayor protección posible a sus trabajadores.
ii. Entonces, la labor de identificar los peligros e identificar los riesgos en cada puesto de trabajo no resulta un asunto baladí o -como sostiene la inspeccionada- confusa e inoficiosa, puesto que, a través de su cumplimiento, permite al empleador mitigar, minimizar o eliminar los riesgos inherentes de las funciones de sus trabajadores.
3 Notificada a la impugnante el 28 de marzo de 2022. Véase folio 64 del expediente sancionador.
iii. Que, en el supuesto negado que se tengan dos puestos de trabajo con iguales funciones, tal como lo sostiene la inspeccionada respecto a las labores de asistente contable y administrativo, ello no resulta óbice para llevar a cabo la obligación imputada, toda vez que dicha obligación no parte únicamente de las funciones y/o tareas que realizan los trabajadores, sino también del ambiente de trabajo en el que se desarrollan, factor que resulta esencial para la determinación de los riesgos en cada puesto.
iv. Por otro lado, si bien las metodologías de estudio para el análisis y la evaluación de riesgos que refiere el numeral 3 del Anexo 3 de la Resolución Ministerial N° 050-2013- TR, poseen carácter referencial, no debe perderse de vista que el presente extremo del procedimiento administrativo sancionador no versa por inobservar la referida normativa, sino por la omisión de la inspeccionada en no llevar a cabo la evaluación de riesgos de cada puesto de trabajo, pese a que resulta de obligatorio cumplimiento.
v. En efecto, la normativa de seguridad y salud en el trabajo se ocupa de establecer el deber del empleador en gestionar la elección del Supervisor de Seguridad y Salud en el Trabajo, a través de la participación activa de sus trabajadores, lo que resulta suficiente para habilitar a la autoridad inspectiva sobre coherencia del proceso que antecede.
vi. Ello no puede ser de otra manera, puesto que, de los documentos que contiene el desarrollo del proceso de selección, deben guardar el respectivo orden y coherencia sobre el objeto, de tal manera que acredite la voluntad de los trabajadores sobre la elección de aquel representante que velará sobre el cumplimiento de las normas que componen el sistema de seguridad y salud en el trabajo.
vii. Así las cosas, y en atención a que resultó posible que la inspeccionada revierta la presente inconducta, esto es, mediante un nuevo proceso de selección, siendo requerido por el inspector en el plazo de 19 días hábiles, se deduce que la inspeccionada no observó el proceso de nombramiento del Supervisor de Seguridad y Salud en el Trabajo.
viii. Respecto a la invocación del principio de non bis in ídem, existe una notable diferencia en los fundamentos que tutela las infracciones en materia de labor inspectiva, respecto a las obligaciones en materia laboral que pretende tutelar, dado que, en la primera, se garantiza exclusivamente la eficacia de la inspección dentro del marco de promoción de las obligaciones laborales. En cambio, las infracciones ne materia de seguridad y salud en el trabajo, se avoca al reconocimiento de diversos derechos del trabajador de cara a proteger su integridad y su salud en ocasión a su actividad o en el centro de trabajo, es decir, independientemente del plazo de la actividad inspectiva.
Con fecha 06 de abril de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 475- 2022-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-002881-
2022-SUNAFIL/ILM, recibido el 24 de octubre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 16 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento
4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.” 8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal
del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN 3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por el Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 9 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-2017-TR.
segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LIBRERÍA LA FAMILIA S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que LIBRERÍA LA FAMILIA S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 475-2022-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 20,542.00, por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 29 de marzo de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos jurídicos, previstos en el ordenamiento jurídico corresponde analizar los argumentos planteados por LIBRERÍA LA FAMILIA S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 06 de abril de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 475-2022-SUNAFIL/ILM, solicitando la nulidad de la misma, bajo los siguientes alegatos:
i. Refieren que han cumplido con presentar la IPER siguiendo lo descrito en el artículo 57 de la LSST, y los artículos 32 y 77 del RLSST, pero para la administración el aparente error en una tabla de la matriz sería equiparable a no cumplir con presentarla.
ii. En efecto, la propia administración reconoce que sí presentaron la IPER, pero que la misma contenía esta supuesta tabla, en tanto que no existe dispositivo legal, o por lo menos no se ha citado el dispositivo que ordene que la matriz IPER contenga tablas, y que éstas deban tener características.
iii. Señalan que, si se revisa la norma antes precisada, no se advierte que se establezca cómo debe ser el diagrama o distribución del documento denominado IPER. Por lo tanto, la observación hecha por el inspector no se ajusta a lo que la Ley y el
Reglamento establecen. En los dispositivos legales, se solicita que el empleador identifique los peligros y evalúe los riesgos existentes, lo que sí realizaron.
iv. El hecho que existieran “tablas” no acordes con lo que el inspector hubiera querido no puede de ninguna manera equipararse a la falta de presentación de la matriz IPER, de lo contrario se viola los principios de razonabilidad y de legalidad.
v. Respecto a lo establecido en el Anexo 3 de la Guía Básica sobre el Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo, aprobado por Resolución Ministerial N° 050-2013- TR, se advierte que la guía es facultativa más no imperativa. La guía puede o no ser usada. Señalan que la Intendencia para argumentar su posición utiliza un dispositivo que textualmente indica que es facultad del administrado utilizarla o no.
vi. Sobre no haber nombrado al supervisor en seguridad y salud en el trabajo conforme a ley, alegan que, sí cumplieron con realizar la elección del supervisor, pero la inspectora manifestó que la forma no era la correcta y por ello otorgaron 19 días a fin de corregir las observaciones, supuestamente a fin de evitar justamente la sanción de multa; sin embargo, pese a corregir lo que se les pidió, igual se les ha impuesto la multa. Por tanto, en aplicación del principio de razonabilidad, solicitan se les exonere de esta infracción al haber cumplido con lo requerido.
vii. Manifiestan que, sobre la infracción a la labor inspectiva no se desarrolla más argumentación que el señalar que afecta bienes jurídicos de la administración pública, configurándose una violación al derecho al debido procedimiento y por ello demandan que se declara la nulidad de la resolución de intendencia y ordene que vuelva a resolver argumentado de forma coherente y válida.
viii. Señalan que la resolución de intendencia avaló la resolución apelada y expresa que la resolución de primera instancia es correcta y que no existió una doble imposición de una misma infracción. En tanto que, se les sanciona por la IPER y además por obstrucción a la labor inspectiva, imponiendo una sanción independiente.
ix. Refieren al respecto que, se habría vulnerado el principio de non bis in ídem, dado que, una obstrucción es no presentar documentos, o evitar que la inspectora investigue, pero en este caso, no hay obstrucción, y se evidencia el afán desmedido de la administración en tratar de imponer una multa, lo que no van a permitir y de ser necesario impugnaran judicialmente.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre las infracciones graves
Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones graves. Asimismo, por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Sobre el particular, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG, establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 con la siguiente redacción:
"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos”.
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT, establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.
Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, establece que éste tiene por finalidad:
“…la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019- 2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).
Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con la infracción muy grave, e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente, por lo que no corresponde que esta Sala se pronuncie por lo alegado por el impugnante en relación a las infracciones graves, tipificadas en el numeral 27.3, y 27.12 del artículo 27 del RLGIT.
Sobre la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refieren los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.
A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.
Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.
En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como
“muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
Así, en la búsqueda del cumplimiento de la medida inspectiva, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”10:
Figura 01: Numeral 7.14.5 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL
En similar sentido -y de manera referencial – la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021- SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.
10 Aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, del 03 de febrero de 2020.
En ese sentido, de la revisión de los actuados se observa que el inspector comisionado emite la medida inspectiva de requerimiento de fecha 12 de julio de 2018 y otorga un plazo de diecinueve (19) días hábiles a la impugnante para que cumpla con:
Figura 02:
Advirtiéndose que el incumplimiento de dicha medida constituiría infracción a la labor inspectiva, sancionable con una multa. Sin embargo, conforme consta en los hechos constatados en el Acta de Infracción, la impugnante no cumplió íntegramente con lo dispuesto en la medida de requerimiento.
Siendo que, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, en tanto fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 3264-2018-MTPE/1/20.4, y en relación a los hallazgos que posteriormente fueron consolidadas en el Acta de Infracción. Por tanto, corresponde declarar infundado el recurso de revisión en este extremo, en tanto la impugnante no acreditó el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, conforme lo han determinado las instancias de mérito, al evaluar y valorar todas las documentales presentadas.
En tal sentido, debe mantenerse la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT y desestimarse todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo; por lo que se encontraba en el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva, al no evidenciarse una vulneración en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, que transgreda lo dispuesto por el artículo 14 de la LPAG y el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT.
Por tanto, estando a que la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, desvirtuando el principio de licitud del administrado, al determinar las infracciones incurridas por parte del sujeto inspeccionado, luego de la valoración presentada en la fase inspectiva y sancionadora; correspondía al sujeto inspeccionado, en ejercicio de su derecho de contradicción y defensa, presentar los medios documentales que sustenten su alegato; sin embargo, no se aprecia el mismo. Siendo que, de los actuados, se advierte el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, la cual constituye una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Por todo lo expuesto, se encuentra acreditado que la impugnante ha incurrido en una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, conforme lo determinado por la autoridad sancionadora, debiéndose, en consecuencia, desestimar los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.
Del principio del non bis in ídem 6.19 Debemos precisar que el principio de non bis in ídem se encuentra regulado en el numeral 11 del artículo 248° del TUO de la LPAG, mediante la cual el Estado se encuentra impedido de imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.
Por su parte, el máximo intérprete de la constitución, en las sentencias recaídas en los Expedientes N° 02704-2012-PHC/TC11 y N° 2050-2002-AA/TC12, remarca la triple identidad en que se sustenta este principio, que, en su aspecto material, no permite que el administrado sea sancionado dos veces por un mismo hecho y procesalmente no es permisible que nadie sea juzgado dos veces por un mismo hecho.
De manera explicativa, según Morón Urbina13, los presupuestos de operatividad de este principio rector se encuentran supeditados a los siguientes elementos:
a. Identidad Subjetiva. - Para que se configure este presupuesto el administrado debe ser el mismo en ambos procedimientos. b. Identidad Objetiva. - Los hechos constitutivos de la infracción deben ser los mismos en ambos procedimientos. c. Identidad causal o de fundamento. - Identidad entre los bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadoras.
Conforme a ello, se analizará si, en efecto, la infracción por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento del 12 de julio de 2018, posee los mismos elementos que las infracciones en materia de seguridad y salud en el trabajo, cuyos incumplimientos han sido imputados a la impugnante en el presente procedimiento administrativo sancionador.
Se debe indicar que, de acuerdo al numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5° del LGIT14, las medidas de requerimiento obligan al sujeto inspeccionado en adoptar -dentro de
11 Fund. Jur. N°. 3.3. 12 Fund. Jur. N°. 19. 13 Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena Edición. Lima: Gaceta Jurídica S.A. 2011, pp.729-730. 14 LGIT Artículo 5.- Facultades inspectivas En el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para: (…) 5. Adoptar, en su caso, una vez finalizadas las diligencias inspectivas, cualesquiera de las siguientes medidas: (…) 5.3 Requerir al sujeto responsable para que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento.
un plazo determinado- las medidas correspondientes a fin de otorgar cumplimiento a la normativa del ordenamiento sociolaboral.
Conforme a ello, la medida inspectiva persigue la subordinación legalmente justificada de los administrados, a fin de garantizar la eficacia de la actividad de inspección, y lograr con ello la promoción del cumplimiento de sus obligaciones fiscalizables.
En ese orden de ideas, existe una notable diferencia en los fundamentos que tutelan las medidas de requerimiento, respecto a las obligaciones en materia laboral que pretende tutelar, dado que, la sanción por el incumplimiento de las normas sociolaborales o de seguridad y salud en el trabajo protegen bienes jurídicos relacionados con la posición de desventaja que tienen los trabajadores en la relación laboral y con la preservación de su vida y salud; además se protegen intereses diversos de los trabajadores; en cambio la sanción por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento protege la institución o bien jurídico de la eficaz colaboración de los administrados con la labor inspectiva y se tiene por interés jurídico tutelado en de la Inspección del Trabajo. Por tales razones, este extremo del recurso debe ser desestimado.
Sobre la supuesta vulneración al debido procedimiento
Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:
“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).
El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:
“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).
En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 1294-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, como la Resolución de Intendencia N° 475-2022-SUNAFIL/ILM, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.
Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.
Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador.
Asimismo, se corrobora, de los actuados, que ni el procedimiento inspectivo ni el sancionador, contravienen a la Constitución, a los principios del procedimiento administrativo, ni a las leyes o normas reglamentarias, además contiene los requisitos de validez del acto administrativo relacionados a la competencia, objeto o contenido, finalidad pública y procedimiento regular. Además, es necesario reiterar que, la resolución impugnada se encuentra debidamente motivada, al exponer una relación concreta y directa de los hechos probados durante el desarrollo del presente procedimiento, no verificándose la vulneración a los principios invocados por la impugnante. Por lo que, corresponde no acoger los argumentos expuestos en este extremo del recurso.
Por tales razones, se debe desestimar la nulidad deducida por la impugnante, al no evidenciarse que, en el presente procedimiento, se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Al haberse respetado el
derecho al debido proceso administrativo de la recurrente. Por tanto, no cabe acoger este extremo del recurso.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y calificación Seguridad y Salud en el Trabajo No haber identificado los peligros y evaluado los riesgos de los puestos de trabajo de su organización conforme a ley. Numeral 27.3 del artículo 27 del RLGIT
GRAVE Seguridad y Salud en el Trabajo No cumplir con haber nombrado al supervisor de seguridad y salud en el trabajo conforme a ley. Numeral 27.12 del artículo 27 del RLGIT
GRAVE Labor Inspectiva No cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 12 de julio de 2018. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar, INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por LIBRERÍA LA FAMILIA S.A., en contra la Resolución de Intendencia N° 475-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 24 de marzo de 2022, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 6681-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 475-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referido a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a LIBRERÍA LA FAMILIA S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20240214MCR
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