| Resolución N° | 0596-2026-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 358-2022-SUNAFIL/IRE-UCA |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE UCAYALI |
| Impugnante | LHM Security S.A.C |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 13-2024- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Ucayali |
| Fecha | 28 de abril de 2026 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por LHM SECURITY S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 13-2024-SUNAFIL/IRE-UCA, emitida por la Intendencia Regional de Ucayali dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 358-2022-SUNAFIL/IRE-UCA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. - DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Sub Intendencia N° 292-2023-SUNAFIL/IRE-UCA/SISA, de fecha 07 de junio del 2023, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 13-2024-SUNAFIL/IRE-UCA, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. – Declarar agotada la vía administrativa, respecto a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a LHM SECURITY S.A.C., y a la Intendencia Regional de Ucayali, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
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Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 193-2022-SUNAFIL/IRE-UCA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 201-2022- SUNAFIL/IRE-UCA (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la decisión interna del Sistema de Inspección del Trabajo en aplicación del inciso d) del artículo 12 de la LGIT.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 403-2022-SUNAFIL/IRE-UCA, notificada el 02 de diciembre del 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Compensación por Tiempo de Servicios (Submateria: Depósito de CTS); Remuneraciones (Submaterias: Pago de la remuneración (Sueldos y Salarios), Asignaciones (asignación familiar) y Gratificaciones); Planillas o registros que la sustituyan (Submateria: Registro de Trabajadores y otros en la planilla); y, Jornada, Horario de Trabajo y Descansos remunerados (Submaterias: Jornada y Horario de Trabajo, Horas extras y Vacaciones).
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de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 227-2023-SUNAFIL/IRE-UCA-SIFN, notificada el 24 de mayo del 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Ucayali, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 292-2023-SUNAFIL/IRE-UCA/SISA, notificada el 09 de junio del 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con acreditar el pago de la remuneración mensual, correspondiente al periodo laborado por los trabajadores; tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con acreditar el pago de la compensación por tiempo de servicios – CTS del periodo laborado por la trabajadora; tipificada en el numeral 24.5 del artículo 24 del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el descanso vacacional del periodo laborado por los trabajadores; tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT.
- Una (01) infracción GRAVE a la labor inspectiva, por perturbar y/o retrasar el ejercicio de la función inspectiva al no cumplir con remitir información y/o documentación solicitada mediante requerimiento de información, expedido y notificado vía casilla electrónica el 05/05/2022; tipificada en el numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no haber cumplido con lo ordenado en la medida inspectiva de requerimiento, expedido y notificado el 11/05/2022; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Con fecha 30 de junio del 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 292-2023-SUNAFIL/IRE-UCA/SISA.
Mediante Resolución de Intendencia N° 13-2024-SUNAFIL/IRE-UCA, notificada el 09 de febrero del 2024, la Intendencia Regional de Ucayali, declaró fundado en parte el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, revocando en parte la Resolución de Sub Intendencia N° 292-2023-SUNAFIL/IRE-UCA/SISA, y adecuando la sanción impuesta por la Sub Intendencia de Sanción, quedando subsistente las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE a la labor inspectiva, por perturbar y/o retrasar el ejercicio de la función inspectiva al no cumplir con remitir información y/o documentación solicitada mediante requerimiento de información, expedido y notificado vía casilla electrónica el 05/05/2022; tipificada en el numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no haber cumplido con lo ordenado en la medida inspectiva de requerimiento, expedido y notificado el 11/05/2022; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Con fecha 01 de marzo del 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Ucayali, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 13-2024- SUNAFIL/IRE-UCA.
La Intendencia Regional de Ucayali admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000218-2024- SUNAFIL/IRE-UCA, recibido el 07 de marzo de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado
2 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 3“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 4 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 5“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión”.
por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por el Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
6“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 7 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-2017-TR.
En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional8.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LHM SECURITY S.A.C.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que LHM SECURITY S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 13-2024-SUNAFIL/IRE-UCA, que revocó en parte la sanción impuesta por la Sub Intendencia de Sanción y confirmó, entre otra, la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 12 de febrero del 2024.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por LHM SECURITY S.A.C.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 01 de marzo del 2024, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 13-2024-SUNAFIL/IRE-UCA, señalando los siguientes alegatos:
i. Sostiene que, de conformidad a lo resuelto en la resolución impugnada, la empresa ha cumplido con sus obligaciones sociolaborales; sin embargo, se sanciona por infracciones a la labor inspectiva, sin tener en cuenta que el motivo de la creación de la SUNAFIL es la de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, y no la de interponer multas a las empresas o generar, con estas, ingresos para su institución o para el Estado, como un ente recaudador.
8 Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136-2009-PA/TC, 6785-2006-PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009-PA/TC.
ii. Se cuestiona que la sanción impuesta no ha sido debidamente graduada ni motivada, vulnerando el principio de proporcionalidad. La autoridad no verificó ni fundamentó la existencia real de trabajadores afectados en sus derechos sociolaborales. Asimismo, no evaluó criterios esenciales establecidos en el inciso 3 del artículo 248 de la Ley 27444, como el beneficio obtenido por el empleador, el daño al trabajador, el perjuicio económico, la reincidencia o la intencionalidad. Al no considerarse estos elementos, la sanción resulta carente de razonabilidad y proporcionalidad, evidenciando una aplicación mecánica e insuficientemente motivada.
iii. Manifiesta que, no existió el incumplimiento de obligaciones sociolaborales y que entonces la empresa actuó apegada a sus deberes para con sus trabajadores, bajo el principio de licitud en sede administrativa (presunción de inocencia). Por lo que, se debió aplicar ello pare efectos de graduar (razonable y proporcionalmente) la sanción (multa).
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre las infracciones graves
El artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG, dispone que aquellos actos administrativos que resuelven casos particulares, “interpretando de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria (…)”, constituyendo fuente de Derecho, de conformidad con el numeral 2.8 del artículo V de la norma en mención.
De igual forma, el Reglamento del Tribunal, mediante los artículos 3, 22 y 23, señala que constituye una competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral – a través de su Sala Plena– el establecimiento de precedentes de observancia obligatoria, bajo los criterios establecidos por el TUO de la LPAG (interpretación de modo expreso y con carácter general), obligatorio para las entidades del Sistema de Inspección del Trabajo cuando así se precise expresamente, y siempre que una norma con rango de ley o decreto supremo no establezca lo contrario, entrando en vigencia al día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano, salvo que el Tribunal expresamente disponga su vigencia diferida.
En esa línea argumentativa, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022 SUNAFIL/TFL del 22 de abril de 2022, publicada el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, se aprobaron los siguientes precedentes de observancia obligatoria, vigentes desde el día siguiente de su publicación:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son
calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
De igual modo, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, de fecha 25 de julio de 2022, publicada el 17 de agosto en el diario oficial El Peruano, se resolvió establecer como precedentes administrativos de observancia obligatoria los siguientes criterios:
“6.17. Sobre la base de lo previsto en el literal a) del artículo 16 y el inciso 18.1 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral (Decreto Supremo Nº 004-2017 TR), tras el control de admisibilidad del recurso de revisión interpuesto, a cargo de la autoridad emisora de la decisión impugnada, este órgano de revisión tiene el deber de efectuar el control de procedencia del recurso. Así, se declarará la improcedencia del recurso de revisión en los siguientes supuestos: i) Cuando el acto impugnado no corresponda a resoluciones de segunda instancia que se pronuncian sobre la imposición de sanciones; ii) Cuando la infracción materia de sanción que se impugna, no esté tipificada como muy grave en el RLGIT; o iii) Cuando el recurso de revisión no se sustente en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal.
Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones.
Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación
implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación” (énfasis añadido).
Disponiéndose la entrada en vigencia del mismo a partir del día siguiente de su publicación.
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal; en consecuencia, no corresponde emitir pronunciamiento en relación con las infracciones de distinta naturaleza. Sobre la medida inspectiva de requerimiento infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
Al respecto, es de precisar que, el inciso 5.3 del artículo 5 de la LGIT, establece que los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas destinadas al cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral, incluso con su debida justificación ante el inspector que haya formulado el requerimiento. En concordancia, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT dispone que dichas medidas deben adoptarse dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refieren los numerales 13.3 y 13.4 del mismo artículo.
Asimismo, el artículo 14 de la LGIT, señala que:
“Las medidas de recomendación y asesoramiento técnico podrán formalizarse en el documento y según el modelo oficial que en cada caso se determine. Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse (…)”
En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:
“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).
En consecuencia, conforme a las disposiciones glosadas, la medida inspectiva de requerimiento posee naturaleza correctiva, y tiene por objeto revertir los efectos de una conducta infractora advertida durante la etapa de investigación, antes del inicio del procedimiento administrativo sancionador.
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.
En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:
“6.8. Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
En el presente caso, se observa que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 11 de mayo del 2022, ordenó a la impugnante que cumpla, en un plazo máximo de tres (03) días hábiles, con la adopción de las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento, exigiendo el cumplimiento de las siguientes acciones:
Figura N° 01:
Figura N° 02:
En este punto, cabe indicar que, el Acta de Infracción consideró que el incumplimiento de esta medida inspectiva de requerimiento junto con los requerimientos descritos en las figuras N° 01 y 02 de la presente resolución, constituían infracciones a la labor inspectiva y en materia de relaciones laborales respectivamente; sin embargo, de acuerdo con la revisión del trámite del procedimiento administrativo sancionador, la autoridad recursiva de segunda instancia, posterior al análisis efectuado a los medios probatorios proporcionados por la impugnante, y en estricta aplicación al principio de presunción de veracidad establecida en el T.U.O de la Ley N°274449, concluyó que las mismas acreditan el cumplimiento de sus obligaciones sociolaborales.
9 T.U.O de la Ley N°27444 Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo: (…) 1.7. Principio de presunción de veracidad. - En la tramitación del procedimiento administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita por esta Ley, responden a la verdad de los hechos que ellos afi rman. Esta presunción admite prueba en contrario.
Asimismo, se observa que, en los considerandos 4.16, 4.28 y 4.42 de la Resolución de Intendencia N° 13-2024-SUNAFIL/IRE-UCA, señala expresamente lo siguiente:
“Por lo que se concluye, que el sujeto inspeccionado ha cumplido con las siguientes condiciones: 1) Que se realice de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador, 2) Que se produzca de manera voluntaria; y, 3) Que se acredite la subsanación de la conducta infractora, así corresponde en este extremo aplicar la EXIMENTE, conforme el literal f) del artículo 257 del TUO de la Ley N° 27444.”
Conforme a lo señalado anteriormente, la autoridad de segunda instancia, en mérito al principio de presunción de veracidad y licitud, aplicó el eximente de responsabilidad contemplado en el literal f) del artículo 257 del TUO de la LPAG. Por ello, no confirmó las infracciones en materia de relaciones laborales, revocando en parte la Resolución de Sub Intendencia N° 292-2023-SUNAFIL/IRE-UCA/SISA, y, en consecuencia, modifica la sanción impuesta a la impugnante, confirmando únicamente las infracciones relacionadas con la labor inspectiva, y entre ellas, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento.
De esta forma, el comportamiento voluntario de subsanación de las infracciones sociolaborales antes de la Imputación de Cargos, está íntimamente relacionado con la infracción a la labor inspectiva que, si bien no fue efectuada en el plazo establecido en la medida inspectiva de requerimiento, merece, a juicio de este colegiado, un examen sobre la razonabilidad de dicha sanción.
Ahora bien, corresponde tener en cuenta el Principio de Razonabilidad establecido en el numeral 1.4 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG que dispone lo siguiente: “Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido” (énfasis añadido).
Al respecto, Morón Urbina10 ha señalado que: “La norma contempla que para cumplir con el principio de razonabilidad una disposición de gravamen (por ejemplo, una sanción administrativa, la ejecución de acto, la limitación de un derecho, etc.), debe cumplir con:
- Adoptarse dentro de los límites de la facultad atribuida. Esto es, cumplir y no desnaturalizar la finalidad para la cual fue acordada la competencia de emitir el acto de gravamen.
- Mantener la proporción entre los medios y fines. Quiere decir que la autoridad al decidir el tipo de gravamen a emitir o entre los diversos grados que una misma sanción puede
10 MORÓN URBINA, J. (2021) Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Edición Conmemorativa por los 20 años de vigencia de la LPAG. TOMO I. 16° Edición
conllevar, no tiene plena discrecionalidad para la opción, sino que debe optar por aquella que sea proporcional a la finalidad perseguida por la norma legal” (énfasis añadido).
Asimismo, en esa misma línea Morón Urbina indica que el llamado “exceso de punición” resulta uno de los vicios más comunes en los que se incurre, y está vinculado a la elección de la sanción aplicable a los administrados. En efecto, el autor explica que lo determinante del vicio es “(…) la necesidad de una adecuada proporcionalidad o razonabilidad entre la medida elegida para sancionar y el reproche que objetivamente amerita la conducta incurrida”.11
En una línea de pensamiento similar, Cassagne explica que la proporcionalidad se aprecia: “entre la pena (sanción) prevista en la norma y la conducta del agente, sobre la base de la regla de la razonabilidad cuya valoración debe responder a la realización del bien jurídico tutelado y significado social”.12 Por su parte, Comadira señala que el exceso de punición se produce cuando “en la norma o el acto disciplinario se contienen sanciones aplicables o aplicadas que, en relación con las télesis orientadoras pertinentes, resultan desproporcionadas con las conductas sancionables o sancionadas, respectivamente”.13
Como puede verse, existe exceso de punición cuando la sanción impuesta a un administrado no guarda proporcionalidad con el objetivo de la norma represiva que sustentó el dictado del precepto, como la emisión del acto administrativo sancionador (desvío de poder). Aun cuando el ilícito constituyera un actuar punible, la sanción debe ser razonable en función de los elementos subjetivos de la comisión y de los efectos producidos. En este sentido, el exceso de punición es un típico ejemplo de la falta de proporcionalidad entre el contenido del acto sancionador y su finalidad.
En cuanto a la posibilidad de dejar sin efecto la sanción por incumplimiento a la medida inspectiva de requerimiento cuando el administrado ha demostrado que subsanó voluntariamente los incumplimientos en materia de relaciones laborales detectados de forma previa a la notificación de imputación de cargos, este Tribunal ha establecido como precedentes de observancia obligatoria a través de la Resolución de Sala Plena N° 019-2024- SUNAFIL/TFL, publicada en el Diario Oficial El Peruano en fecha 30 de noviembre de 2024, los siguientes criterios:
Del análisis del caso, se observa que el 31 de mayo de 2021 el inspector verificó que la impugnante no acreditó el íntegro de lo exigido en la medida inspectiva de requerimiento: la entrega de las constancias de alta de la planilla electrónica de 8 trabajadores. Posteriormente, la impugnante presentó sus descargos contra la Imputación de Cargos, anexando las mencionadas constancias de alta, las cuales fueron entregadas a los mencionados trabajadores el 3 de marzo de 2021, es decir, antes del 25 de octubre de 2021, fecha de notificación de la Imputación de Cargos. De esta manera, corresponde evaluar la proporción entre los medios y fines que supone la sanción administrativa, ya que de los actuados se advierte que el sujeto inspeccionado, pese a no cumplir íntegramente con el mandato contenido en la medida inspectiva de requerimiento, sí acredita que subsanó la obligación sociolaboral cuya exigencia es requerida mediante la mencionada medida correctiva antes del inicio del procedimiento administrativo sancionador. 6.17 En este punto, es importante señalar que, de acuerdo con lo expresado en el artículo 1 de la LGIT, la Inspección de Trabajo tiene dentro de sus finalidades la vigilancia
11 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ley 27444. Sexta Edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2007, p. 646. 12 CASSAGNE, Juan Carlos. Derecho Administrativo. Tomo I. Séptima Edición actualizada. Buenos Aires, 2002, p. 12. 13 Citado por MORÓN URBINA, Juan Carlos. Loc. Cit.
del cumplimiento de las normas de orden sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo. Entonces, debe notarse que la impugnante subsanó de forma voluntaria la normativa sociolaboral afectada antes de haberse notificado la imputación de cargos, e incluso, antes de la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, cuya naturaleza jurídica se basa en la búsqueda de la reversión de los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador. 6.18 Adicionalmente, es importante ponderar que, si bien la afectación recae sobre el deber de colaboración a la labor inspectiva (pues la impugnante no cumplió con acreditar íntegramente lo requerido por el inspector de trabajo dentro del plazo estipulado en la medida de requerimiento), la reversión del incumplimiento sociolaboral ocurrió a través del mismo sujeto inspeccionado, incluso con anterioridad a la emisión de dicha medida inspectiva. A juicio de este Tribunal, el supuesto descrito demuestra la voluntad del administrado de rectificar su conducta antijurídica y encaminarla conforme a lo dispuesto en nuestro Sistema Jurídico Laboral. 6.19 En consecuencia, es pertinente elevar a precedente de observancia obligatoria el criterio según el cual, imponer una sanción a la labor inspectiva cuando se ha cumplido con la subsanación voluntaria de las infracciones sociolaborales antes de la notificación de la imputación de cargos atenta contra el principio de razonabilidad, ya que el sujeto inspeccionado habría cumplido con la normativa, siendo ello la finalidad de la inspección de trabajo (énfasis añadido).
En el presente caso, la autoridad de segunda instancia ha valorado los medios probatorios proporcionados por la impugnante, siendo las fechas de los documentos los siguientes:
Cuadro N° 01:
TRABAJADORES
REMUNERACIÓN14
Oswaldo Caja Periodo Marzo 2022: - Se presenta documento suscrito por el extrabajador, de fecha 14 de marzo del 2022, por el cual solicita pago de remuneración señalando una cuenta bancaria. - Boleta de pago del periodo marzo 2022. - Transferencia bancaria de fecha de fecha 16.03.2022 a favor del extrabajador. - Recibo de pago de fecha 31 de marzo del 2022 a favor del extrabajador.
Eduardo Tipula Periodo marzo 2022: - Boleta de pago del periodo Marzo 2022. - Transferencia bancaria de fecha de fecha 16.03.2022 a favor del extrabajador. - Recibo de pago de fecha 31 de marzo del 2022 a favor del extrabajador.
14 Para mayor detalle véase los numerales 4.13 al 4.14 de la resolución impugnada.
Pier Huarancay Periodo marzo 2022: - Boleta de pago del periodo Marzo 2022. - Transferencia bancaria de fecha de fecha 16.03.2022 a favor del extrabajador. - Recibo de pago de fecha 31 de marzo del 2022 a favor del extrabajador.
Omar Joaquín Periodo Enero 2022: - Boleta de pago del periodo Enero 2022. - Transferencia bancaria de fecha de fecha 16 de enero del 2022 a favor del extrabajador. - Recibo de pago de fecha 31 de enero del 2022 a favor del extrabajador.
Pedro Espinoza Periodo Enero 2022: - Boleta de pago del periodo Enero 2022. - Recibo de pago de fecha 31 de enero del 2022 a favor del extrabajador.
Periodo Febrero 2022: - Transferencia bancaria de fecha de fecha 17 de febrero del 2022 a favor del extrabajador. - Recibo de pago de fecha 28 de febrero del 2022 a favor del extrabajador.
Cuadro N° 02:
TRABAJADORES
VACACIONES15
Azucena Huamani - Constancia formulario -0601 de los periodos agosto 2019, agosto 2020 y agosto 2021, donde se otorga vacaciones a la extrabajadora. - Boletas de pago PDT Planilla Electrónica- PLAME de los periodos agosto 2019, agosto 2020 y agosto 2021, suscritas por la extrabajadora afectada.
Aquilino Pérez - Constancia formulario -0601 del periodo Febrero 2020, donde se otorga vacaciones a la extrabajadora. - Boletas de pago PDT Planilla Electrónica- PLAME de los periodos febrero 2020 y mayo 2021. - Declaración jurada suscrita por la extrabajadora en fecha 12 de diciembre del 2022, en el cual señala que la empresa no adeuda ningún beneficio laboral.
Edith Santana - Constancia formulario -0601 de los periodos octubre 2019 y setiembre 2020, donde se otorga vacaciones a la extrabajadora. - Boletas de pago PDT Planilla Electrónica- PLAME de los de los periodos octubre 2019 y setiembre 2020, suscritas por la extrabajadora afectada en señal de conformidad. - Declaración jurada suscrita por la extrabajadora en fecha 12 de diciembre del 2022, en el cual señala que la empresa no adeuda ningún beneficio laboral.
15 Para mayor detalle véase el numeral 4.25 de la resolución impugnada.
Cuadro N° 03:
TRABAJADORES
COMPENSACIÓN POR TIEMPO DE SERVICIOS16
Azucena Huamani
Periodos: Mayo 2021 a Octubre del 2021/Noviembre 2021 a Abril 2022 - Hoja de liquidación de beneficios sociales en donde se advierte la CTS de los periodos solicitados por el inspector actuante en la MIR. - Boucher de pago de fecha 13 de noviembre del 2021. - Boucher de pago de fecha 12 de mayo del 2022. - Recibos de pagos de beneficios sociales de fechas 25 y 27 de mayo del 2022 respectivamente. Cabe precisar que los recibos se encuentran suscritas por la extrabajadora en señal de conformidad.
Como se observa, el cumplimiento de las normas sociolaborales se produjo antes del 02 de diciembre del 2022, fecha de notificación de la Imputación de Cargos. Es por ello que, al momento de resolver el caso en segunda instancia, la autoridad recursiva le aplicó eximente por subsanación voluntaria respecto a las infracciones en materia de relaciones laborales por la falta de pago íntegro de remuneraciones, vacaciones y Compensación por Tiempo de Servicios, dejando sin efecto la sanción propuesta en estos extremos, y quedando subsistente dos infracciones a la labor inspectiva, siendo una de ellas, la infracción muy grave por no cumplir la medida inspectiva de requerimiento de fecha 11 de mayo del 2022.
No obstante, en aplicación de los criterios del precedente administrativo mencionado líneas arriba corresponde dejar sin efecto la sanción por dicha infracción a la labor inspectiva, toda vez que la impugnante ha cumplido con la subsanación voluntaria de las infracciones sociolaborales antes de la notificación de imputación de cargos y no sería razonable mantener la multa en este extremo ya que el administrado mostró una actitud diligente y apresurada de reparar los efectos de los incumplimientos previamente detectados.
En tal sentido, corresponde declarar fundado en parte el recurso de revisión y dejar sin efecto la multa impuesta por la infracción muy grave a la labor inspectiva contenida en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:
16 Para mayor detalle véase el numeral 4.39 de la resolución impugnada.
N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y calificación Labor inspectiva Perturbar y/o retrasar el ejercicio de la función inspectiva al no cumplir con remitir información y/o documentación solicitada mediante requerimiento de información, expedido y notificado vía casilla electrónica el 05/05/2022 Numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por LHM SECURITY S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 13-2024-SUNAFIL/IRE-UCA, emitida por la Intendencia Regional de Ucayali dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 358-2022-SUNAFIL/IRE-UCA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. - DEJAR SIN EFECTO la sanción impuesta mediante Resolución de Sub Intendencia N° 292-2023-SUNAFIL/IRE-UCA/SISA, de fecha 07 de junio del 2023, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 13-2024-SUNAFIL/IRE-UCA, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. – Declarar agotada la vía administrativa, respecto a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a LHM SECURITY S.A.C., y a la Intendencia Regional de Ucayali, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20260422JAMT – HR: 13-2024
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